Правоотношения, возникающие между федеральной инспекцией труда и работодателем, - это отношения власти и подчинения, возникающие в связи с защитой этим органом трудовых прав работников от их нарушений работодателем. Присутствие элемента власти и подчинения, выражающего публично-правовой характер трудового права, позволяет отнести к публично-правовым элементам трудового права организационно-правовой аспект деятельности федеральной инспекции труда (принципы, задачи, функции, полномочия, особенности их реализации, ответственность федеральной инспекции труда, закрепленные в главе 57 ТК РФ), отражающий процедуру защиты этим органом трудовых прав работников. Поэтому нормы главы 57 ТК РФ в основном характеризуют публично-правовой аспект трудового права как отрасли права, в которой одинаково выражены как частноправовой, так и публично-правовой элементы. Это значит, что рассмотрение принципов, целей и задач, достигаемых федеральной инспекцией труда в процессе защиты трудовых прав работников, - это раскрытие отдельных моментов публично-правовых начал в трудовом праве.
Итак, свою деятельность федеральная инспекция труда должна строить на принципах уважения, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, законности, объективности, независимости и гласности (ч. 1 ст. 355 ТК РФ).
Закрепленные в ч. 1 ст. 355 ТК РФ принципы деятельности федеральной инспекции труда носят общий характер. Так, принцип уважения, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина находит свое первоначальное закрепление в источниках международно-правового характера <1> и распространяет свое действие на деятельность всех органов государства, которые реализуют свои полномочия в процессе их взаимодействия с гражданами.
--------------------------------
<1> См.: Устав Международной организации труда 1919 г. (измененный на конференции МОТ в Монреале в окт. 1946 г.); Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 дек. 1966 г.) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. N 17 (1831); Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 16 дек. 1966 г.) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. N 17. Ст. 291; Декларация МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда (Женева, 19 июня 1998 г.) // РГ. 1998. 16 дек.; Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в Риме 4 ноября 1950 г.) (с изм. от 13.05.2004). Протокол N 4 об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней, Протокол N 7 // СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 163.
Принцип законности - это принцип, на котором строится деятельность всей системы органов государственной власти, он отражает суть их деятельности. Ранее ученые рассматривали законность как требование строжайшего, неукоснительного соблюдения и исполнения всех юридических норм, всех правовых предписаний всеми субъектами <1>. В настоящее время содержание принципа законности претерпело изменения: законность предполагает оценку содержания законодательства, которая выражается в справедливом или несправедливом выражении права в законах государства <2> (единство права и морали, исполнение правового долга всеми субъектами права <3>).
--------------------------------
<1> См.: Проблемы теории государства и права: Учебник / Под ред. С.С. Алексеева. М.: Юрид. лит-ра, 1987. С. 194; Шайкенов Н.А. Правовое обеспечение интересов личности. Свердловск: Изд-во Урал. ун-та, 1990. С. 74; Строгович М.С. Избранные труды. М., 1990. Т. 1. С. 111.
<2> См.: Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. М.: Юристъ, 2005. С. 528, 530; Андриановская И.И. Справедливость в современной правовой действительности в России. Южно-Сахалинск: Изд-во СахГУ, 2009. С. 51; Винницкий И.Е. Роль справедливости и законности в обеспечении целостности и устойчивости системы принципов права // История государства и права. 2011. N 13. С. 16.
<3> Анисимов П.В. Права человека и правозащитное регулирование: Проблемы теории и практики: Монография. Волгоград: ВА МВД России, 2004. С. 68; и др.
Несомненно, содержание законов и иных нормативных правовых актов должно стремиться к справедливости, но это не всегда происходит. Например, можно ли признать справедливой норму, позволяющую заключать срочный трудовой договор по соглашению сторон с поступающими на работу пенсионерами по возрасту (ч. 2 ст. 59 ТК РФ)?
Однако сказанное не означает, что законность должна ставиться в зависимость от справедливого или несправедливого закона. Подчеркнем, что на протяжении веков понятие справедливости менялось: то, что было справедливо при рабовладельческом строе, совершенно неприемлемо в настоящих условиях развития. Поэтому справедливые законы Российской империи не могут быть также справедливыми для современной России.
Нарушение законности всегда приводит к нарушению равновесия между определенной нормой права и ее реализацией. Законность характеризует правовую действительность с точки зрения практического осуществления права <1>. Справедливость - это оттеночный признак законности, который показывает причину, по которой реализация той или иной нормы права не отражает или не в полной мере отражает существующие общественные отношения. Поэтому оценивать трудовое законодательство как справедливое или несправедливое и тем более ставить его применение в зависимость от справедливости, на наш взгляд, нельзя, так как это негативно отразится на устойчивости принципа законности как требования строжайшего, неукоснительного соблюдения и исполнения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Справедливость может иметь место в случаях, например, размера административного штрафа, налагаемого на должностное лицо за нарушение им трудового законодательства, в пределах определенной санкции (от 30000 до 50000 рублей). Однако если работодатель не предоставляет ежегодный основной трудовой отпуск более двух лет подряд, то о какой справедливости может идти речь? Налицо явное нарушение ст. 124 ТК РФ.
--------------------------------
<1> Боннер А.Т. Законность и справедливость в правоприменительной деятельности. М.: Российское право, 1992. С. 6.
Восстанавливать законность должны быть призваны исключительно полномочные органы государства. К числу государственных органов, требующих соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, относятся как судебные органы и прокуратура, так и некоторые органы исполнительной власти, в том числе и федеральная инспекция труда.
Среди общих принципов, на которых должна строить свою деятельность федеральная инспекция труда, отражен принцип независимости, вызывающий определенные трудности в правоприменительной практике федеральной инспекции труда.
В соответствии со ст. 359 ТК РФ государственные инспекторы труда при осуществлении своих прав и исполнении обязанностей являются полномочными представителями государства, независимы от государственных органов и должностных лиц, подчиняясь только закону. Очевидно, что принцип независимости государственных инспекторов труда достаточно условен. В данном случае, полагаем, будет уместным воспользоваться аналогией и обратить внимание на то, что отдельные юристы, рассматривая принцип независимости прокуроров, обоснованно считают его (принцип) одним из условий деятельности прокуратуры. Так, процессуальные действия прокурора - это относительно (с учетом контроля суда) независимая сфера деятельности прокурора, осуществляемой, однако, в рамках процессуального закона. Действия же прокурора по осуществлению надзора за соблюдением Конституции РФ, законов, организации борьбы с преступностью и др. не являются независимой сферой деятельности, поскольку, исходя из смысла Конституции РФ, прокуратура подчиняется Президенту РФ, который вправе "отменять приказы, указания и другие акты административного характера Генерального прокурора в случаях, если они противоречат Конституции, законам, указам Президента" <1>.
--------------------------------
<1> Осипян С.А. Российский федерализм и конституционно-правовой статус прокуратуры: концептуальные проблемы. С. 45 - 47.
Значит, в процессе осуществления надзора федеральной инспекцией труда проявляется принцип независимости по отношению к поднадзорным объектам, в то время как внутреннюю деятельность федеральной инспекции труда трудно назвать независимой. Таким образом, принцип независимости действительно является одним из условий деятельности федеральной инспекции труда, но его содержание следует понимать как внешнюю независимость в отношении объектов федерального государственного надзора, т.е. работодателей. Эта внешняя независимость должна быть обеспечена в том числе и органом, которому в настоящее время федеральная инспекция труда подотчетна, т.е. Федеральной службой по труду и занятости.
Принцип объективности как общий принцип деятельности федеральной инспекции труда находит свое воплощение в таких нормах, как ст. 358 ТК РФ, которая фактически устанавливает защиту трудовых прав работников и одновременно соблюдение законных интересов работодателя.
Принцип гласности деятельности федеральной инспекции труда был внедрен в практику путем принятия Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" <1>. Согласно этому нормативному правовому акту вся деятельность федеральной инспекции труда освещается в сети Интернет, она стала более доступна для информативного обогащения как работников, так и работодателей.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" // СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 776.
Таким образом, принципы деятельности федеральной инспекции труда, нашедшие свое закрепление в ч. 1 ст. 355 ТК РФ, свойственны любому органу исполнительной власти, включая орган федерального государственного надзора. Данный перечень принципов, к сожалению, не отражает специфики деятельности федеральной инспекции труда, что приводит к отсутствию единого подхода к пониманию ее сути.
Нам представляется, что ч. 1 ст. 355 ТК РФ важно дополнить принципами, не нашедшими своего отражения в данной норме, но являющимися ключевыми в деятельности федеральной инспекции труда. Например, М.Д. Собянина предлагает включить в число принципов деятельности инспекции труда принцип сотрудничества между служащими инспекции и работодателями, работниками или их объединениями <1>.
--------------------------------
<1> См.: Собянина М.Д. Принципы институтов российского трудового права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Пермь, 2006. С. 16 - 17.
Введение данного принципа вполне соответствует ст. 5 Конвенции МОТ N 81. Однако в основе деятельности инспекции труда все же находится надзор за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Полагаем, что в данном случае термин "сотрудничество" не вполне отражает суть федерального государственного надзора, осуществляемого федеральной инспекцией труда. Видимо, более правильно включить в число принципов деятельности федеральной инспекции труда принцип взаимодействия федеральной инспекции труда с государственными органами, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества, а также работниками, работодателями и их представителями.
В числе принципов, на которых необходимо строить деятельность федеральной инспекции труда и которые важно отразить в ч. 1 ст. 355 ТК РФ, следует назвать принцип централизации, территориально-отраслевой принцип и принцип приоритета комплексных обследований.
Второй из названных принципов наиболее ярко отражает эффективность деятельности инспекции труда. Ранее, в середине XX в., когда существовали правовая, техническая и санитарная инспекции в системе инспекции труда, только деятельность правовой инспекции труда строилась по территориальному принципу, остальные специальные инспекции функционировали по отраслевому принципу. Заложение в основу деятельности одного органа таких разных принципов чаще всего негативно сказывается на их взаимодействии и в конечном счете на результатах их взаимоотношений и на качестве проводимых проверок. Теми немногими учеными, которые исследовали деятельность инспекции труда, верно обращалось внимание на необходимость применения смешанного принципа (территориально-отраслевого) <1>, что также адекватно отражает современную деятельность инспекции труда.
--------------------------------
<1> См.: Гудков В.С. Правовая инспекция труда в СССР (историко-правовое исследование): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1974. С. 21.
Включение в число принципов принципа приоритета комплексных обследований обусловлено необходимостью обеспечить прежде всего деятельность инспекции труда в целях охраны трудовых прав в процессе комплексных проверок. Заметим, что еще в XX в. централизованно вводились нормы комплексных обследований предпринимателей. С 1926 года было разрешено непосредственно инспекциям определять нормы таких обследований, но с условием, чтобы на обследование работодателей уделялось не менее 16 - 18 рабочих дней в месяц. Контроль за соблюдением этих положений осуществлялся Народным комиссариатом труда <1>.
--------------------------------
<1> См.: Там же. С. 15 - 16.
Здесь необходимо подчеркнуть, что в современных условиях было бы желательно централизованно ввести нормы проведения комплексных проверок государственными инспекторами труда, поскольку в современных условиях происходит смещение деятельности федеральной инспекции труда в сторону рассмотрения обращений работников, т.е. в сторону проведения целевых проверок, количество которых в последние годы значительно увеличилось. В противном случае постепенно утратится основное предназначение федеральной инспекции труда - предупредительный надзор за соблюдением работодателями действующего законодательства, а не надзор "после факта", т.е. надзор, осуществляемый после совершения правонарушения. Заметим, что анализ современных обращений работников в федеральную инспекцию труда показывает, что их (обращений) количество по отношению к плановым проверкам составляет в среднем 3/4 <1>. Это значит, что только 1/4 всего количества проверок составляют плановые проверки, т.е. проверки, имеющие предупредительный характер, которые должны являться основными для федеральной инспекции труда.
--------------------------------
<1> Доклад Федеральной службы по труду и занятости об осуществлении в 2010 г. государственного контроля (надзора) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права // http://www.rostrud.ru.
Включение нами принципа централизации в число принципов деятельности федеральной инспекции труда, требующих своего закрепления в ч. 1 ст. 355 ТК РФ, требует некоторых пояснений. В настоящее время федеральная инспекция труда подчиняется Федеральной службе по труду и занятости <1>, которая, в свою очередь, находится в ведении Министерства труда и социальной защиты РФ <2>. Это значит, что инспекция находится в организационном подчинении у данной федеральной службы. В предыдущем параграфе нами исследовалась проблема подчинения федеральной инспекции труда в контексте соответствия положений ТК РФ требованиям Конвенции МОТ N 81 и предлагалось переименовать федеральную инспекцию труда в Федеральную службу по труду и подчинить непосредственно Правительству РФ. В результате положения Конвенции МОТ N 81 будут соблюдены и в законодательстве найдет свое четкое отражение принцип централизации.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 324 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 28. Ст. 2901.
<2> См.: Постановление Правительства РФ от 19 июня 2012 г. N 610 "Об утверждении Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2012. N 26. Ст. 3528.
Таким образом, ч. 1 ст. 355 ТК РФ следует изложить в следующей редакции, объединив общие и специальные принципы деятельности федеральной инспекции труда: "Свою деятельность федеральная инспекция труда должна строить на принципах уважения, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, законности, объективности, независимости, гласности, централизации, территориально-отраслевого осуществления полномочий, приоритета комплексных обследований и взаимодействия с государственными органами, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества, а также работниками, работодателями и их представителями".
Цель деятельности федеральной инспекции труда в ТК РФ четко не обозначена. Попытаемся ее выявить, исходя из целей деятельности инспекции как органа государства, реализующего защитную функцию.
Цель реализации защитной функции государства обусловливается определенным государственным механизмом защиты, поскольку осуществление защиты трудовых прав отражает процесс достижения определенной цели. Цель определяет конечный результат и эффективность всего механизма защиты. Очевидно, что структура механизма защиты определяется в соответствии с целью, ради достижения которой он создан. Цель, в свою очередь, определяет способы (методы) ее достижения <1>, и наоборот, способ избирается для достижения целей. Значит, в зависимости от того, какой избран способ для достижения цели, определяются и средства ее достижения <2>. В конечном счете под влиянием цели формируются и средства ее достижения <3>.
--------------------------------
<1> См.: Хохлов Е.Б. Механизм правового регулирования труда в условиях многоукладной экономики // Курс российского трудового права: В 3 т.; под ред. Е.Б. Хохлова. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 1996. Т. 1: Общая часть. Гл. 2. § 2: Понятие трудового права. С. 161.
<2> См.: Курс российского трудового права: В 3 т. / Под ред. С.П. Маврина, А.С. Пашкова, Е.Б. Хохлова. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2001. Т. 2: Рынок труда и обеспечение занятости (правовые вопросы). С. 423.
<3> См.: Анисимов П.В. Права человека и правозащитное регулирование: проблемы теории и практики. Волгоград, 2004. С. 80.
Можно выделить общую и конкретную цели защиты. В частности, общей целью является обеспечение эффективности механизма защиты <1>, в то время как конкретной целью - восстановление нарушенных трудовых прав <2>. Реальная цель защиты состоит в том, чтобы доказать наличие права, отразить чужое притязание, обезопасить от посягательства, преодолеть препятствия в его реализации, вызванные как прямым противодействием (неисполнением обязанности), так и отсутствием условий его движения <3>.
--------------------------------
<1> См.: Хохлов Е.Б. Механизм правового регулирования труда в условиях многоукладной экономики. С. 133.
<2> См.: Стремоухов А.В. Правовая защита человека: теоретический аспект: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 1996. С. 15, 27; Строганов М.И. Право на труд и проблемы его судебной защиты на современном этапе: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 11; Юрьева А.Г. Меры защиты в советском трудовом праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1985. С. 5 - 6.
<3> См.: Нестерова Т.А. Государственные органы и их служащие в системе защиты трудовых прав. Пермь: Изд-во Перм. ун-та, 2005. С. 45.
Нельзя не сказать, что многие ученые считают восстановление права главным, или типичным, способом защиты <1>. Однако любой способ защиты трудовых прав, будь то расторжение трудовых правоотношений, признание нормативного правового акта, содержащего нормы трудового права, недействующим или иные способы, направлен, прежде всего, именно на восстановление нарушенных трудовых прав, устранение препятствий в их реализации. С этих позиций восстановление нарушенных трудовых прав является все-таки целью их защиты, а не способом.
--------------------------------
<1> См.: Барышникова Т.Ю. Формы и способы защиты трудовых прав и охраняемых законом интересов в российском трудовом праве: Дис. ... канд. юрид. наук. Ярославль, 2005. С. 91; Тихонова Б.Ю. Субъективные права советских граждан, их охрана и защита: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1972. С. 15; Федорова Е.А. Защита трудовых прав работников: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 65 - 67; и др.
Органы государства также осуществляют надзор с определенной целью. Цель защитной функции государства настолько взаимосвязана с целью надзора как формы реализации данной функции, что первая определяет вторую. Реализуя защитную функцию государства в форме надзора, органы государства восстанавливают законность и то состояние урегулированности общественных отношений правом, которое называется правопорядком <1>.
--------------------------------
<1> См.: Александров Н.Г. Законность и правопорядок в социалистическом обществе // Советское государство и право. 1955. N 5; Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). Саратов: СГАП, 2001. С. 308; Денисов Ю.А., Спиридонов Л.И. Абстрактное и конкретное в советском правоведении. Л.: Наука, 1987. С. 139; Ильин И.А. Теория права и государства / Под ред. и с предисл. В.А. Томсинова. М.: Зерцало, 2003. С. 110.
Законность и правопорядок соотносятся между собой как причина (законность) и следствие (правопорядок) <1>, правопорядок есть результат действия законности <2>. При исследовании принципа законности как основополагающего принципа деятельности федеральной инспекции труда нами подчеркивалось два момента: во-первых, в правоприменительной практике законность не должна ставиться в зависимость от справедливого или несправедливого закона; во-вторых, восстанавливать законность должны исключительно полномочные органы государства и их должностные лица. К числу таких субъектов относятся федеральная инспекция труда и ее государственные инспекторы труда. Это значит, что, реализуя защитную функцию государства, государственные инспекторы труда восстанавливают законность и правопорядок посредством осуществления федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
--------------------------------
<1> См.: Теория государства и права: Курс лекций: Учебник / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. Изд. 2-е, перераб. и доп. М.: Юрист, 2006. С. 437.
<2> См.: Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999. С. 38; Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). С. 318.
Стало быть, цель деятельности федеральной инспекции труда - защита трудовых прав работников путем их восстановления для обеспечения законности и правопорядка.
В качестве задач федеральной инспекции труда ч. 2 ст. 355 ТК РФ предусматривает:
- обеспечение соблюдения и защиты трудовых прав и свобод граждан, включая право на безопасные условия труда;
- обеспечение соблюдения работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
- обеспечение работодателей и работников информацией о наиболее эффективных средствах и методах соблюдения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
- доведение до сведения соответствующих органов государственной власти фактов нарушений, действий (бездействия) или злоупотреблений, которые не подпадают под действие трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
Первые две задачи реализуются посредством осуществления федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права; третья задача - посредством реализации таких полномочий, как информирование и консультирование работников и работодателей, в том числе и через МФЦ; четвертая задача - посредством взаимодействия федеральной инспекции труда с иными органами государства, к компетенции которых относится привлечение к ответственности за совершение нарушений, действий (бездействия) или злоупотреблений, которые не подпадают под действие трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права <1>.
--------------------------------
<1> Обратим внимание на то, что если заявитель обращается в инспекцию с письменным заявлением, в ходе рассмотрения которого выясняется, что его вопрос относится к компетенции другого органа государства, то в течение 7 дней со дня регистрации заявления инспектор переадресует заявление в соответствующий орган, уведомляя заявителя об этом (см.: Приказ Министерства труда и социальной защиты РФ от 3 сентября 2014 г. N 603н "Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной службой по труду и занятости государственной услуги по информированию и консультированию работодателей и работников по вопросам соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права" // РГ. 2015. N 3).
Перечисленные выше задачи находят свое воплощение в полномочиях федеральной инспекции труда, определяются соответствующими регламентами <1>. На этих и других полномочиях государственных инспекторов труда остановимся подробнее в следующих параграфах.
--------------------------------
<1> См., напр.: Приказ Министерства труда и социальной защиты РФ от 3 сентября 2014 г. N 603н "Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной службой по труду и занятости государственной услуги по информированию и консультированию работодателей и работников по вопросам соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права" // РГ. 2015. N 3; Приказ Минтруда России от 30 октября 2012 г. N 354н "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по труду и занятости государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права" // РГ. 2013. N 68; и т.д.
| 
0%