Нет сомнения в том, что закрепленный в нашем Основном законе конституционный строй России является объективно высшей конституционной ценностью, служит идеям народовластия, правам и свободам человека и гражданина.

Напомним основные истины, отраженные в Конституции Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 1 Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Согласно ст. 3 носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. В соответствии с ч. 2 ст. 3 народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В ч. 4 ст. 3 говорится, что никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону.

Вся наша конституционно-политическая система нацелена на обеспечение интересов личности. В ст. 2 Конституции провозглашено: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Согласно ст. 7 Конституции Российская Федерация построена на принципе социальности, т.е. государство призвано служить интересам всех своих граждан. Это социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7).

Этим же целям служит экономическая система страны. Согласно ч. 1 ст. 8 Конституции в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В России признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8). Ст. 9 гласит (ч. 1), что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В ч. 2 той же статьи сказано, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Конституция закрепляет равные для всех условия приложения сил и богатства для организации и участия в экономической деятельности. Согласно ч. 1 ст. 34 Конституции каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1). В той же статье (ч. 2) провозглашается, что не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Мы привели основные конституционные истины, являющиеся основами власти, политики и экономики в стране. К этому можно добавить, что территориальная организация России строится на соблюдении принципов федерализма и местного самоуправления. Это означает, что в государственной структуре Россия опирается на федеративное устройство, основанное на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Конституция закрепляет два уровня государственной власти - федеральный и субъектов Российской Федерации. А власть на низовом уровне организуется как муниципальная власть, сочетающая в себе реализацию начал общественного властвования и переданных органам местного самоуправления государственных полномочий (гл. 7 Конституции РФ).

Не будем утомлять читателя дальнейшим изложением конституционных положений. Подчеркнем лишь, что все они служат идеям народовластия, демократии, защите прав и свобод человека и гражданина, инициативному хозяйствованию в целях создания материального богатства, общественного и личностного благосостояния.

Тем не менее и до принятия Конституции РФ 1993 года задачи борьбы с коррупцией не только в ее связи с преступностью, но и как серьезным злом, которое не может искоренить политическая система в целом, стали злободневными, так же как и после принятия нового Основного закона.

Напомним, в частности, что в соответствии с Указом Президента РФ от 8 октября 1992 г. "О мерах по защите прав граждан, охране правопорядка и усилению борьбы с преступностью" была образована Межведомственная комиссия Совета Безопасности Российской Федерации по борьбе с преступностью и коррупцией. Уже тот факт, что указанная Комиссия была межведомственным органом, но все-таки комиссией Совета Безопасности, означал, что и тогда, и после задача борьбы с коррупцией квалифицировалась как важнейшая в укреплении конституционного строя страны. Указом Президента РФ от 20 января 1993 г. было утверждено Положение о данной Комиссии, в котором акцентировалось внимание на ее участии в подготовке Советом Безопасности федеральных программ и иных решений, направленных на предупреждение и пресечение противоправной деятельности в обществе и структурах власти*(1).

Далее она стала Межведомственной комиссией Совета Безопасности по защите прав граждан и общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией, Указом от 1 сентября 2000 г. преобразована в Межведомственную комиссию Совета Безопасности РФ по общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией. Кстати, в период с 2000 г. по 2005 г. существовала даже Межведомственная комиссия СБ по конституционной безопасности.

Начиная с 2003 г., задачи борьбы с коррупцией поднимаются уже непосредственно на президентский уровень. Надо напомнить, что 31 октября 2003 г. была принята Конвенция ООН против коррупции, а ранее - Конвенции Совета Европы от 27 января 1999 г. об уголовной ответственности за коррупцию. В России принимаются меры по приведению законодательства в соответствие с названными международными актами.

Указом от 24 ноября 2003 г. образуется Совет при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией - с достаточно объемными целями: совершенствование государственной политики по противодействию коррупции в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления, устранение причин и условий, порождающих коррупцию, искоренение злоупотреблений и пресечение преступлений с использованием должностного положения, обеспечение соблюдения норм служебной этики государственными служащими, создание благоприятных условий для развития экономики страны.

Далее процесс совершенствования правовых основ и его приведения в соответствие с международными актами продолжился: был принят Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. "О мерах по противодействию коррупции"*(2) (действующий акт, посл. ред. от 14 февраля 2014 г.). На основании этого Указа Совет при Президенте РФ называется теперь "по противодействию коррупции". Его возглавляет Президент РФ. Далее следует цепочка мер данной направленности. Отметим некоторые, полагаем, наиболее знаковые:

- принимается Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. "О противодействии коррупции"*(3);

- применительно к нормативным правовым актам получает распространение понятие их коррупциогенности, т.е. как бы предрасположенности к коррупции и заложенности ее (либо неисключенности) в содержании нормативных предписаний; принимается Федеральный закон от 17 мая 2009 г. "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"*(4);

- Указом от 3 декабря 2013 г. в составе Администрации Президента РФ образовано Управление Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции, утверждено Положение о данном подразделении*(5);

- в законодательство вносятся дополнения, в особенности требующие представления лицами, занимающими высокие должности на всех уровнях власти, государственными и муниципальными чиновниками, а также парламентариями сведений о своих доходах, о банковских счетах, в том числе зарубежных;

- Указом Президента РФ от 1 апреля 2016 г. утвержден "Национальный план противодействия коррупции на 2016-2017 годы"*(6).

Конечно, эти меры далее продолжаются в актах и действиях иных федеральных государственных органов, особенно исполнительной власти, они волнами расходятся по субъектам Российской Федерации, и повсеместно создаются советы по противодействию коррупции, планы борьбы с ней и т.п.

Усиливается государственный и муниципальный контроль как средство предупреждения коррупции и обеспечения законности. И вместе с тем идет жесткая борьба против усиления такого контроля. В тот же период появляется Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"*(7). С этого времени государственные и муниципальные органы испытывают постоянное давление от бизнеса - в части сокращения как плановых, так и особенно внеплановых проверок предпринимательских структур. Достаточно сказать, что за время действия Закона были приняты, по нашим подсчетам, 56 федеральных законов о внесении в него изменений и дополнений.

Таким образом, при первом взгляде можно сделать вывод, что достаточно последовательно проводится политика преодоления коррупции, в том числе не только мерами уголовного и административного характера, но и формированием требований к служебному (должностному) поведению официальных лиц, созданием конституционно-правовой системы органов и действий, предотвращающих коррупционные явления.

И естественно возникает вопрос: в чем тогда корни явления коррупции? Почему при почти идеальных конституционных основах общественного и государственного развития, при неуклонном принятии и реализации мер борьбы с коррупцией она существует и продолжает разъедать, разрушать и систему как таковую, и сознание граждан, все более наполняющихся неверием в способность этой самой конституционно-политической системы обеспечить не только успешное движение вперед по пути прогресса, но и спасти самое себя от ржавчины, покрывающей формальные конституционные ценности?

В ответах на эти вопросы надо в первую очередь фундаментально анализировать главные составляющие общественного бытия в стране, а ими являются:

- публичная власть;

- собственность;

- государство.

Публичная власть - процессы сущностного порядка.

Начинать надо, конечно, с власти. В государстве и обществе власть традиционно именуется публичной властью, поскольку существует для руководства делами общественного (публичного) значения. Важную роль играет категория участия во власти, она охватывает не только конкретно тех, кто выполняет властные функции, но и причастных к ним.

Отсюда широкий круг тех, кто связан с публичной властью: а) в социально-политическом плане под ней подразумевалась власть определенного сословия (класса); б) с точки зрения организации правления (управления) - это власть государства (государственная власть); в) а объектом, т.е. сферой применения власти - территория всей страны и все ее население.

С учетом сказанного принадлежность, причастность к власти стала - и остается! - ключевым фактором в характеристике коррупции, более того, заставляет рассматривать ее как социальное явление. В упрощенной трактовке это означает, что зарождение и неизбывность коррупции следует понимать как отступление от порядка, установленного в стране и чаще всего отраженного в ее законах. Причем оттенки подобного отступления могут быть множественны: нарушение порядка, неполное следование ему, пренебрежение к юридически закрепленному порядку с инициативным созданием иных правил и др.

Соответственно и реакция власти, борющейся с коррупцией, может быть разной - от установления ответственности как бы за рутинное деяние (административной или уголовной с учетом тяжести) до возведения коррупционных фактов повышенной опасности в антигосударственное поведение, покушение на систему - с преследованием попавшихся как представляющих особую угрозу государству, применением к ним самых суровых наказаний, включая и лишение жизни. В этих условиях изгнание с должности, ссылка в отдаленные места, публичное разоблачение становились даже несколько более мягкими средствами, поскольку человеку позволяли жить; и хотя новые условия разительно отличались от прежнего благополучия, он терпел не только потому, что цеплялся за жизнь, но еще и в силу надежды, что мир изменится, и он, глядишь, опять взлетит на прежние орбиты - в истории и такое бывало.

Коррупционное поведение в сферах властвования проявлялось по-разному. Так, вхождение во властвующее сословие было возможно путем приближения к властвующему субъекту (монарху) и получения его милости (в виде собственности или должности, а то и их вместе). Это могла быть и честная заслуга (звания более высокого сословного ранга монарх давал за доблести в бою, победы), и, говоря сегодняшним языком, коррупционное поведение - навет на недруга, инспирирование попытки нападения на правителя и расправа с участниками в целях его защиты, потворство слабостям правителя и др. Войти в правящее сословие можно было и просто покупкой звания (открыто разрешенной или закулисно коррупционной) - например, купцы приобретали дворянские титулы сами или же выдавали своих дочерей за обедневших дворян. Попасть в элитное сословие не всегда автоматически означало войти в круг правящих, часто это давало лишь общественное положение, возможность вращаться на соответствующей орбите. Однако и движение во власть это тоже давало, попасть в круг правящих из простых людей было немыслимо (или почти немыслимо).

И поскольку основная масса таких простых людей подобными путями не могла войти в правящее сословие, на это почве и в идейной чистоте, и в корысти для них зарождались лозунги свободы, свержения власти избранных, сначала феодалов, со временем - буржуазии, "помещиков и капиталистов", наделения властью трудящихся, народа.

Это была уже революционная смена сословий и их власти. По-своему - честный путь, правда, с той особенностью, что среди руководителей были, как правило, не слишком богатые представители дворянского сословия, имевшие властные амбиции, порой и состоятельные люди, заболевшие идеями народоправства, но в значительной мере дети интеллигенции и подобные им иные разночинцы. Именно таким путем была установлена в России власть, именовавшаяся в начальных лозунгах властью "рабочих и крестьян", "диктатурой пролетариата" или же "диктатурой пролетариата и (беднейшего) крестьянства".

Представить в этих условиях обычные пути коррупции во власти - примитивная покупка должностей и т.п. - было невозможно. Но то, что неизбежно сопровождает любую власть - интересы и их достижение, что в других странах стали называть лоббизмом, элементы злоупотребления властью полностью исключить было трудно, хотя личная и идейная неподкупность руководителей была (по крайней мере, в начале после прихода к власти) весьма действенным фактором. К тому же новая власть хорошо представляла гнилость прежнего аппарата, продажность действий и практику покупки должностей и взяток, поэтому почти сразу же была создана система не общественного, а государственного контроля.

В России после революции октября 1917 г. она именовалась на первом этапе рабоче-крестьянским контролем. Кстати, в последующие годы советской власти именно государственная система контроля регулярно подвергалась изменениям, зачастую с усилением общественного начала в осуществлении контроля, что с очевидностью его ослабляло. Был еще и сильный контроль внутри правящей партии, как раз его больше всего боялись те, кто не чуждался коррупции даже не как материального явления, а как нарушения порядка деятельности.

Непреложный факт: силы, пришедшие к власти в России в 1991 г., одним из первых своих шагов сделали ликвидацию системы государственно-общественного контроля. А поскольку все было сделано и для развала компартии, то прекратил существование и ее механизм контроля.

А что же с публичной властью и ее сущностью? Происходит извечное: рвавшиеся к власти провозглашают ее как власть народа, трудящихся (для них это были тождественные понятия, владельцы собственности, использовавшейся для производства товара или его продажи, не допускались во власть как эксплуататоры); они либо по наивности (идеалистичности), либо по скрытому лицемерию предполагали участие народа во власти посредством решения (а чаще просто обсуждения) на собраниях граждан тех или иных вопросов власти - надо полагать, достаточно простых и не требующих особой квалификации. Однако в главном они рисовали извечный путь - народ посылает своих представителей (избранников) в органы власти. Эти представители "верой и правдой" служат трудовому народу, а для прочности отношений, связей предполагаются: а) постоянная связь избранных с населением; б) дача избранным поручений (наказов) избирателей; в) сообщения и отчеты избранных о своей деятельности и о работе представительного органа (совета), в который они посланы; г) возможность досрочного отзыва избранного, если он не оправдывал доверия избирателей, неудовлетворительно действовал или же в нравственном плане показал себя не с лучшей стороны.

Что получилось при реализации этих схем? Внешне они были достаточно привлекательными; в самом деле, власть провозглашалась как принадлежащая народу, исходящая от него; какие-то функции власти народ был в состоянии осуществлять - почему бы не пообсуждать перспективы развития территории на собраниях, одобрить что-то или внести предложения и т.д.; сложные вопросы решают представители народа, но они подконтрольны и подотчетны народу. Однако в жизни получилось иначе: направленные в советы как органы власти представители были не очень подготовленными, а многие вопросы требовали квалифицированных решений. В итоге над представительными органами возобладали исполнительные органы, хотя и образуемые советами, но достаточно самостоятельные в своей деятельности. А над обеими структурами стояли органы правящей партии, они по существу решали многие хозяйственные проблемы, тем более кадровые вопросы.

В итоге сложилась и конституционно была оформлена схема власти: она официально принадлежит народу в лице избираемых им органов власти. Эта схема нашла отражение во всех советских конституциях.

Так, Конституция РСФСР 1918 г. в п. 10 провозглашала, что Российская Республика есть свободное социалистическое общество всех трудящихся; вся власть в пределах РСФСР принадлежит всему рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских Советах. В Конституции СССР 1936 г. говорилось в ст. 1, что это социалистическое государство рабочих и крестьян, а ст. 3 провозглашала, что вся власть в СССР принадлежит трудящимся города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся. Конституция СССР 1977 г., достаточно демократический документ, провозгласившая народовластие, а социальной основой СССР назвавшая "нерушимый союз рабочих, крестьян и интеллигенции" (ст. 19), записав в ч. 1 ст. 2: "Вся власть в СССР принадлежит народу", тем не менее в ч. 2 той же статьи определила: "Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу СССР".

Таким образом, как лозунг в прежние годы у нас провозглашалась власть рабочих и крестьян, власть трудящихся, власть народа. Но механизм осуществления власти везде был един - это была власть государственных органов.

На деле же в 1920-1950 годы быстро была установлена авторитарная схема власти с единоличным правителем наверху, позволявшим себе что угодно, в том числе и беззаконие, команды на физическое уничтожение не только конкретных лиц, заподозренных в предательстве, но и сотен тысяч безвинных граждан - для устрашения миллионов, их безропотного подчинения вождю, его приближенным и поставленному ими на службу себе государственному и партийному аппарату.

Была ли тогда ликвидирована или принципиально уменьшена коррупция? Если говорить о взятках, подкупах и иных уголовных проявлениях - их стало меньше, однако не столько в силу нового сознания, а скорее из-за боязни попасть в молох расправ. Однако иные, именно властные проявления коррупции не только остались, но в чем-то даже поощрялись авторитарной властью - не только наветы, анонимные письма, но и публичное "разоблачение врагов народа", в том числе и для собственного продвижения, стали в какой-то мере признаками системы. Получение должности было возможно, даже при очень хороших деловых качествах, лишь при условии членства в правящей партии, ее поддержки и продвижения в ней, а главное - доказывании преданности "вождю и учителю".

Эти явления в отечественной истории хорошо известны. Нарушения законности, многотысячные жертвы были осуждены правящей партией. Грубые извращения методов руководства страной и отдельными территориями в конце концов привели к политическому краху системы.

Начатое в 1960-е годы преобразования знаменовали отказ от грубых методов административного руководства страной и отдельными территориями, осуждение печальных страниц беззакония и репрессий в отечественной истории. Однако "обычные" методы административного руководства, особенно директивное планирование сверху ассортимента и объемов продукции, получение должностей по признаку преданности вышестоящему руководству - все это осталось. И, следовательно, сохранилась в этой части коррупция как "негласная сопровождающая" системы.

Начавшаяся в 1980-е годы как будто бы демократическая перестройка страны - с надеждой на сохранение системы - привела на деле к разрушению как социалистического строя, так и воплощавшего его государства - СССР.

Новая система стала именовать себя демократической, ее связали с развитием многопартийности, политического плюрализма, использованием разнообразных форм государственного руководства и организации общественного бытия.

Кто-то может возразить: ведь записано же теперь в ст. 3 Конституции РФ, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Верно, записано. И ярким воплощением нормы Конституции стал Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. "О референдуме Российской Федерации". Однако новеллой от 24 апреля 2008 г. в ст. 6 Закона, определяющую возможные вопросы федерального референдума, была включена норма, согласно которой не может быть проведен референдум, т.е. осуществление власти народом (!) по вопросам, отнесенным Конституцией РФ, федеральными конституционными законами "к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти" (п. 10 п. 5). А это значит, что бюрократия власти всегда может включить соответствующий вопрос в круг тех, по которым осуществление власти народа недопустимо. Налицо та же концепция "власти органов".

Итак, парадокс состоит в том, что все демократические достоинства оказались в руках людей с прежним политическим сознанием (не случайно главные новые руководители ранее занимали ответственные посты в КПСС и Советском государстве). Суть этого сознания, как уже частично было замечено, состоит в том, чтобы подчинить власть себе, своим амбициям и интересам. А поскольку в механизмах осуществления власти появилось цветистое многообразие, всё его следовало использовать. И мы наблюдаем в наши дни по существу прежние явления коррупции - провозглашение власти народа как власти тех, кто в своем большинстве не способен к ее общественно-полезному осуществлению. И реальная принадлежность власти государственным органам, в какой-то мере муниципальным органам. Сознание большинства людей, попавших в органы власти, увы, нацелено на одно - использовать преимущества власти и тем более ее "болезни роста" на благо себе. Этому подчиняется конституционно-правовая конструкция власти, в ней заложено богатство инициатив при ее осуществлении, а они как раз и предполагают коррупционные пути.

Собственность - основа существования коррупции?

Все общественные процессы в любом государстве происходят на базе той экономики, которая имеется, форм собственности, возможностей их использования, организации управления собственностью и методов регулирования хозяйственной жизни.

История соответствующих процессов позволяет констатировать несколько стандартных явлений и предпринимавшихся решений в отношении экономики и видов собственности.

Прежде всего, собственность зарождается изначально как явление частной жизни граждан, т.е. как личная и частная собственность. Личной собственностью стали называть ту ее часть, которая обеспечивает "обслуживание" человека в быту - дом, транспорт, огород и сад, предметы обихода и т.п.

Естественно, почти сразу многим пришлось на базе своего имущества что-то производить дополнительно - чтобы продать это уже как товар и на вырученные средства что-то прикупить. Так на основе личной собственности возникала уже частная собственность, используемая для производства и реализации товара. Конечно, многие стали специально заниматься производством, выращиванием продукции для ее продажи на рынке. Частная собственность превратилась в органическую часть общественного бытия.

Государство в этой ситуации в основном наблюдало за соответствующими процессами - конечно, если они протекали мирно. В чем-то понадобились государственные контрольные функции, если частно-коммерческая деятельность вела к вредным для всего населения или для государства последствиям, были также и государственные судьи, разрешавшие споры между участниками промышленных или торговых конфликтов. Изредка государству и самому приходилось становиться собственником - в основном в отношении социальных, образовательных, правоохранительных заведений, но со временем появились и государственные предприятия по производству некоторых нужных видов товаров, например, военной техники. Предполагать в этой обстановке масштабность государственной коррупции не приходилось. Хотя некоторые виды мздоимства проистекали все-таки от государственных задач - использование служебного положения при управлении территориями, контроле за сбором налогов и т.п.

Ситуация существенно изменилась в связи с развитием промышленности. Причем по ряду направлений. Прежде всего, свобода предпринимательства вылилась в рост объемов традиционных производств - продукты питания, одежда, парфюмерия и др. Но более существенным стало то, что технический прогресс повел к росту как традиционного машиностроения, так и новых отраслей - автомобиле- и тракторостроения, самолетостроения, военной техники, радио, связи, невиданные масштабы приобрела химическая промышленность.

Это перечисление можно было бы долго продолжать, но главным с позиций нашей темы являются два фактора.

Во-первых, все это радикально повлияло на функции государства, ему пришлось взять на себя задачи выдачи разрешений на открытие новых производства, при этом неизбежная оценка ряда параметров изделий и объемов их производства, а также государственный контроль за состоянием охраны труда, вредности технологий как для работников, так и для экологии, окружающей среды. Надо ли доказывать, что частная собственность как базовая площадка коррупции выросла неимоверно!

Во-вторых, в истории мировой общественной мысли шла борьба между концепциями частной собственности и государственной собственности - естественно, не столько с позиций преодоления коррупции, сколько для организации более эффективного использования собственности и руководства ею. Вред частной собственности ассоциировался с тем, что она является основой для эксплуатации человека человеком. Соответственно, отказ от частной собственности, преобразование ее практически в полном объеме в государственную собственность превращало бы всю собственность в общенародное достояние. Надо сказать, что вопрос о том, что в получаемой таким преобразованием государственной собственности простой работник тоже должен трудиться, а часть прибыли все равно у него изымается, затушевывался тем, что такая прибыль шла не на личное обогащение частного собственника, а на приумножение государственного богатства, т.е. общенародного достояния.

Надо сказать, что такой подход к идеологии собственности победил в марксистко-ленинской концепции общественного развития, соответственно был реализован в России после революции 1917 г. путем тотальной экспроприации частной собственности, проведением ее национализации, т.е. перевода в государственную собственность.

А что же коррупция? Частично уже было отмечено выше и следует сказать еще раз, что административная организация управления собственностью теперь уже как государственной собственностью если не исключила, то сильно уменьшила те явления коррупции, которые возможны в связи с радикальным управлением отраслями производства. Коррупция проявлялась в том, чтобы всяческими полулегальными приемами уменьшить плановые задания, достать дефицитное сырье, сбыть не очень качественную продукцию и т.д. Это была, образно говоря, коррупция мелких деяний. В литературе о том времени, особенно публицистической и частично экономической, встречаются утверждения о том, что тогда процветала подпольная, так называемая теневая экономика. Она действительно была, но существовала в относительно скромных масштабах, поддерживаемая не государством, а отдельными подкормленными государственными чиновниками.

Силы, победившие в годы демократической перестройки в СССР и далее в Российской Федерации, исходили из того, что крах экономики страны произошел именно потому, что она была построена на государственной собственности. Только возрождение частной собственности, полагали они, приведет к оздоровлению экономики. Развитие частной инициативы, внедрение рыночных отношений автоматически приведет к росту производства. Какова же роль государства в отношении к собственности? Оно: а) не вмешивается в развитие экономики собственности; б) выполняет некоторые функции правового регулирования для создания отдельных рамок и правил промышленного оборота; в) осуществляет ограниченные контрольные действия в отношении производств.

Эта была новая концепция собственности и государства. Она нашла отражение в ряде конституционных правил того периода.

Прежде всего это Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. "О собственности в РСФСР"*(8). Поистине этот Закон имеет конституционное, впрочем как и антиконституционное значение. Именно он ввел понятие частной собственности раньше, чем это было сделано внесением изменений в Конституцию РСФСР.

Названный Закон в ст. 2 "Право собственности" определил: "Имущество может находиться в частной (выделено мной - С.А.), государственной, муниципальной собственности, а также в собственности общественных объединений (организаций)" (п. 3).

В той же статье (п. 4) закреплено: "Объектами права собственности могут быть предприятия, имущественные комплексы, земельные участки, горные отводы, здания, сооружения, оборудование, сырье и материалы, деньги, ценные бумаги, другое имущество производственного, потребительского, социального, культурного и иного назначения, а также продукты интеллектуального и творческого труда". В п. 2 ст. 6 определено: "Земельные участки могут находиться в частной, государственной, муниципальной собственности и собственности общественных объединений (организаций) или предоставляться во владение и пользование гражданину, юридическому лицу, государственным, национально-государственным и административно-территориальным образованиям в соответствии с Земельным кодексом РСФСР, законодательными актами РСФСР, республик, входящих в Российскую Федерацию". Там же в п. 3 говорится: "Горные отводы для разведки и разработки месторождений минеральных полезных ископаемых являются государственной собственностью и могут предоставляться во владение или пользование гражданину, юридическим лицам в соответствии с законодательными актами РСФСР и республик, входящих в Российскую Федерацию".

Таким образом, уже приведенными положениями Закон открывал простор частной собственности и частнопредпринимательской деятельности. Однако создателям Закона этого показалось недостаточно, и они включили в него Раздел II "Право частной собственности". В этом Разделе в особенности отметим ст. 11 "Право собственности гражданина, осуществляющего предпринимательскую деятельность", ст. 12 "Право собственности и право владения земельными участками", ст. 14 "Собственность предприятия", ст. 16 "Собственность предпринимательского объединения".

Мы охарактеризовали этот Закон как акт антиконституционного значения тоже не случайно. Дело в том, что в действующей на тот момент ст. 10 Конституции РСФСР 1978 г. говорилось, что основу экономической системы РСФСР составляет социалистическая собственность на средства производства в форме государственной (общенародной) и колхозно-кооперативной собственности. Еще там определялось, что социалистической собственностью является также имущество профсоюзных иных общественных организаций, необходимое им для осуществления уставных задач. Следовательно, Закон 1990 г. явно противоречил Конституции РСФСР. Только в редакции от 9 декабря 2012 г., т.е. спустя почти 2 года, ч. 1 ст. 10 приобрела следующую редакцию: "В Российской Федерации признаются и защищаются следующие формы собственности: частная (юридических лиц и граждан), коллективная (общая совместная, общая долевая), государственная, муниципальная и собственность общественных объединений".

Оставим критические замечания для другого исследования. Здесь лишь напомним то, о чем сказали в начале главы: конституционные основы собственности и свободы предпринимательства далее были отражены в Основном законе 1993 г.

Приходится с грустью констатировать, что особого роста экономики не произошло. Частная собственность не стала решающим путем превращения России в экономически процветающее государство. Зато избранные конституционно-правовые, а также частно-правовые основы собственности и экономической жизни стали фундаментом расцвета коррупции.

Назовем несколько системных, т.е. конституционно-правовых предпосылок коррупции, порожденных новыми решениями в отношении собственности.

Во-первых, при конституционном провозглашении внешнего, формального равенства форм собственности в реальности можно видеть, что конституционно отдается явный приоритет частной собственности в ущерб государственной собственности. Как уже упоминалось выше, ст. 8 Конституции РФ провозглашено, что у нас "признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности". То, что здесь на первое место поставлена частная собственность, а не государственная, можно считать формальным фактором. Однако в главе 1 Конституции, фиксирующей основы конституционного строя страны, не определено, что есть государственная собственность, для этого надо обращаться к Гражданскому кодексу РФ. Для частной собственности все-таки "нашлась" отдельная статья - это ст. 35, и хотя она расположена в главе 2 Конституции, посвященной правам и свободам человека и гражданина, но формулируется так, что мало чем отличается от положений главы 1 о конституционном строе.

Конечно, можно только радоваться тому, что согласно Конституции: право частной собственности охраняется законом; каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами; никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, а принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.

Однако возникает вопрос: чем же "провинилась" государственная собственность, которую предшествующая Конституция называла общенародным достоянием? И почему для отчуждения государственной собственности не надо идти в суд, а произвести это можно путем формальной организации торгов и утверждения их результатов решениями органов исполнительной власти?

И еще вопрос: не получается ли, что конституционной основой нового экономического порядка провозглашаются именно частная собственность и новые устои организации хозяйственной жизни? Ведь не случайно ст. 35 Конституции, провозглашающей существование и защиту частной собственности, предшествуют положения, закрепляющие не просто право человека на предпринимательство, но гласящие, что "не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию" (ч. 2 ст. 34). Не случайно исследователи конституционного права на свободное занятие предпринимательской деятельностью рассматривают его в неразрывной связи с общими конституционными основами экономического правопорядка (ст. 8 Конституции), свободой образования объединений и союзов (ст. 30) и т.д.*(9) При этом нельзя не констатировать, что государственная собственность и особенно находящиеся в этой форме предприятия не исключают принципы хозяйствования, предполагающие рентабельность производства, учет рыночных условий, невозможность монополизации и вовлечения в недобросовестную конкуренцию.

Во-вторых, мы вынуждены констатировать, что в конституционно-правовом плане именно с процессов перевода в частный сектор, приватизации государственной собственности начался просто всплеск явлений коррупции. На начальных этапах приватизации на усмотрение органов исполнительной власти оставлялось всё: круг приватизируемых объектов, а главное - их стоимость. И уже в тот период с использованием коррупционных схем за бесценок многие бывшие государственные предприятия ушли в частное владение. Принятие Федерального закона от 21 декабря 2001 г. "О приватизации государственного и муниципального имущества"*(10) по существу ничего не изменило, поскольку почти все уже было сделано, и этот акт решение всех соответствующих вопросов также оставил в ведении органов исполнительной власти, включая организацию аукционов (тендеров), круг допускаемых участников и определение стоимости приватизируемых объектов.

В-третьих, новая система создания хозяйствующего юридического лица, построенная на установлении системы разрешений на различные виды экономической деятельности, поистине стала конституционно-правовой и частно-правовой "кладезью" для коррупции. К тому же получила общегосударственные масштабы система перевода в частное владение и соответственно регистрации земельных участков, дач, квартир. Поскольку процессы обрастают десятками бумаг, грамотность населения невысока, это порождает массовость денежных и личностных явлений коррупции.

В-четвертых, приходится также констатировать, что создаваемая государством и муниципальными органами система контроля стала частью коррупционных схем. С одной стороны, частный сектор зачастую слаб. Кроме того, психология многих, особенно мелких предпринимателей нацелена на получение больших барышей с наименьшими затратами, и зная прекрасно о таких требованиях, как санитарное состояние, свежесть продуктов и т.д., они ищут любые пути их обхода. В том числе, готовы соблюдать коррупционные схемы разовых или постоянных платежей контролирующим учреждениям и лицам. С другой стороны, и это особенно беспокоит, у контролирующих инстанций складывается психология двойного поведения - в соответствии с конституционно-правовыми требованиями и в реальном приложении.

Таким образом, объективно в наши дни в России сложились и получили конституционную основу экономическая система, частная собственность, механизмы власти, которые объективно не просто исключают, а являются предпосылками общегосударственного явления коррупции.

Государство - независимый организатор политических и экономических процессов или пролоббированный участник?

Роль государства в экономических и политических процессах трактуется очень широко. Причем исследователи склонны видеть творческие начала в государственном участии, многочисленные его функции: например, в политических вопросах - организующие, регулирующие, упорядочивающие, сдерживающие, охранительные; в экономике - регулятивные, хозяйственно-распорядительные, программно-стратегические, стимулирующие*(11). Вне сомнения то, что государству отводится конструктивная роль.

И все же пришел момент ответить на один из ключевых вопросов нашей темы. Сформулируем его намеренно провокационно: государство - борец против коррупционных явлений, или оно может быть спокойным наблюдателем и уж тем более - корыстно заинтересованным участником?

Ответ может быть, безусловно, только один: государство должно бороться не только с коррупцией, но и против любых явлений, ее порождающих. И здесь мы вынуждены снова напомнить о тезисе, с которого начиналась данная глава: точечная борьба с фактами коррупции, конечно, тоже нужна, однако все упирается в коррупцию как социальную данность, а здесь без ряда ключевых шагов не обойтись.

Мы в особенности хотели бы обратить внимание на два явления применительно к современным задачам государства, власти.

Первое явление, на которое автору этих строк уже приходилось в некоторых публикациях*(12) обращать внимание: в России конца XX века - начала XXI века вместе с процессами приватизации государственной собственности и возвышения частной собственности зародилась опасность так называемой приватизации государства - при провозглашении его служения народу, всему обществу, на деле ставят государство на службу кучке людей, они или правят с помощью государства, или в дополнение к этому ставят себе на службу все государственные имущественные ресурсы, или постепенно организуют приватизацию государственных материальных ресурсов.

В других странах эти процессы тоже были, и проходили не безболезненно, включая коррупцию государственного аппарата. В чем же причина того, что у нас масштабы явления неизмеримо больше? Думается, причины связаны с тем, что политическая конкуренция должна служить не только борьбе за государственную власть, но и закреплению объективности государства. А она состоит в том, что государство служит всему народу. Соответственно нужны такие государственные механизмы и процедуры, которые не зависели бы от того, кто пришел во власть.

Второе явление, которое вызывает большую обеспокоенность, - это попытки внедрить у нас так называемое "сервисное государство" или хотя бы его некоторые исходные начала. Суть состоит в том, что функции государства, государственной и муниципальной власти рассматриваются не столько как их деятельность, сколько как услуги, оказываемые соответствующими органами. В частности, принят Федеральный закон от 27 июля 2010 г. "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг"*(13) (с изменениями и дополнениями). Есть предложения по широкому ее толкованию как публичной услуги, охватывающей не только социальную сферу, но и реализацию политической, экономической, социальной, экологической и информационной функций государства*(14). Но все же чаще государственные и муниципальные услуги связывают с обслуживающими задачами органов публичной власти по отношению к населению*(15).

Казалось бы, какая разница, как это называть, - приходит человек в орган, обращается с заявлением и просит сделать то, что положено сделать данному органу. И это делается, но с той спецификой, что и орган, и его служащий теперь это воспринимают (обязаны воспринимать) как услугу, оказанную человеку. Казалось бы, это мелочь, однако в условиях взглядов и психологии наших служащих восприятие того, что им положено сделать, как услуги, рождает коррупциогенную составляющую их взаимоотношений с гражданином. Причем зачастую типично в духе еще царского чиновника: а) хочу - сделаю, хочу - не сделаю; б) а если уж сделаю, то мне за это что-то положено, надо бы меня поощрить. Полагаем, что идеология услуги сама по себе меняет сознание государственных и муниципальных служащих, предполагает включение и для них, и для граждан психологии возмездности услуги. Кстати, и раньше, когда понятие услуги официально не существовало, простые граждане понимали, что без мздоимства не обойтись; но теперь-то все официально переведено в категорию услуг, и тогда за них надо платить не только в кассу (Сбербанк), но также и исполнителю!