Рассмотренное выше позволяет увидеть, что экономическая противоречивость нашей системы порождает конституционную противоречивость и наоборот: Основной закон провозглашает набор форм собственности и их равенство, свободу предпринимательства, которое должно быть избавлено от недобросовестных методов хозяйствования и конкуренции, власть, которая принадлежит народу. Но Конституция не в состоянии изменить психологию граждан, в том числе тех, кто решил заняться предпринимательством, и тех, кто решил выполнять функции во власти, в управленческом аппарате. Среди хозяйствующих субъектов немало таких, кто хочет побольше урвать, в том числе с учетом своих конституционных возможностей и в отклонение от них. Среди состоящих во власти наряду с теми, кто готов добросовестно выполнять свои обязанности, хватает тех, кто хочет корыстно использовать возможности служебного положения.

Что же делать в подобных ситуациях? Речь должна идти о конституционных (конституционно-правовых) механизмах формирования и деятельности органов публичной власти, избавленных от коррупционности, поскольку только такие органы в состоянии способствовать преодолению коррупции во власти и экономике.

Власть, сформированная коррупционным путем, способна не бороться с коррупцией, а лишь ее продолжать.

Однако в конституционно-правовом плане мы может наблюдать парадоксальные обратные процессы. Для органов, которые должны представлять народ и олицетворять чистоту власти, громко именуясь органами народного представительства, их ответственность перед народом провозглашается на словах, в реальности от нее пытаются освободиться и органы в целом, и их депутаты, а механизмы формирования органов с самого начала были коррупционными, поскольку построены на частном финансировании выборов, не исключают грязных технологий, а прохождение во власть обеспечивается минимальным набором голосов избирателей.

Сказанное относится ко всем уровням власти и прежде всего к федеральному.

Как известно, учрежденный в 1993 г. федеральный парламент - Федеральное Собрание России составляют две палаты - Совет Федерации и Государственная Дума.

Органом общенародного представительства принято считать Государственную Думу, поскольку она избирается взрослым населением страны. С самого начала в механизм избрания депутатов был заложен принцип негосударственного, т.е. частного финансирования. Суть этого принципа состоит, как известно, в том, что кандидаты в депутаты и избирательные объединения организуют самофинансирование избирательных кампаний.

Не будем излагать всю историю финансирования. Хотя в ней на разных периодах проведения выборов возникали и исчезали всякие нюансы, в целом канва оставалась неизменной.

В настоящее время финансирование выборов депутатов Государственной Думы в соответствии с Федеральным законом от 22 февраля 2014 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"*(16) (с изменениями и дополнениями) выглядит в основных чертах следующим образом.

Из федерального бюджета (т.е. из государственных средств), как гласит ст. 70 Закона, покрываются расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов, обеспечением деятельности избирательных комиссий (включая изготовление избирательных бюллетеней, открепительных удостоверений, специальных знаков (марок), проведение голосования и т.п.), использованием и эксплуатацией средств автоматизации, а также с повышением правовой культуры избирателей и обучением организаторов выборов.

В остальном же финансовые средств собирают политические партии и кандидаты в депутаты. Согласно ст. 71 "Избирательные фонды" политическая партия, выдвинувшая федеральный список кандидатов, обязана создать собственный избирательный фонд для финансирования своей избирательной кампании. Региональное отделение такой политической партии, зарегистрированное в соответствии с федеральным законом в субъекте Российской Федерации, вправе по решению уполномоченного уставом политической партии руководящего органа политической партии создать свой избирательный фонд, если в федеральном списке кандидатов, выдвинутом этой политической партией, имеется региональная группа кандидатов, соответствующая этому субъекту Российской Федерации, в том числе в составе группы субъектов Российской Федерации, или части его территории. Кандидат, выдвинутый по одномандатному избирательному округу, обязан создать собственный избирательный фонд.

Избирательный фонд политической партии создается за счет: 1) собственных средств партии, которые в совокупности не могут превышать 50% от установленной в соответствии с названным Федеральным законом предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда политической партии; 2) добровольных пожертвований граждан и юридических лиц в размере, не превышающем в совокупности для каждого гражданина, юридического лица соответственно 0,07 и 3,5% от установленной в соответствии с Законом предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда политической партии.

Предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда политической партии не может превышать 700 млн. рублей. В указанную сумму не включаются расходы из средств избирательных фондов региональных отделений политической партии.

Избирательный фонд кандидата может создаваться только за счет: 1) собственных средств политической партии (если кандидат выдвинут политической партией), за исключением средств ее избирательного фонда (если политическая партия создала избирательный фонд в связи с выдвижением федерального списка кандидатов). Собственные средства политической партии в совокупности не могут превышать 50% от установленной в соответствии с указанным Федеральным законом предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда кандидата; 2) собственных средств кандидата, которые в совокупности не могут превышать 50% от установленной в соответствии с данным Федеральным законом предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда кандидата; 3) добровольных пожертвований граждан и юридических лиц в размере, не превышающем в совокупности для каждого гражданина, юридического лица соответственно 2 и 20% от установленной в соответствии с Законом предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда кандидата. Предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда кандидата не может превышать 40 млн. рублей.

Федеральный закон 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (п. 6 ст. 58) определяет широкий круг субъектов, которые не имеют права делать пожертвования в избирательные фонды политических партий и отдельных кандидатов. Если говорить обобщенно, в этот список включены государственные и муниципальные органы и учреждения; иностранные государства; учреждения, граждане и юридические лица, международные организации; российские юридические лица с 30% и более участием иностранного капитала, а также получавшие средства из иностранных источников; благотворительные и религиозные организации.

Несмотря на обширность этого списка, достаточно ясно, что круг субъектов, которые вправе финансировать выборы, неизмеримо шире. И каждый прекрасно понимает, что в частном финансировании конституционно-правовым путем заложена коррумпированность избранных депутатов, добившихся успеха на выборах политических партий, а значит и в целом Государственной Думы. Затраченные деньги надо отрабатывать, а это значит: поддерживать и проталкивать законопроекты, в которых заинтересованы спонсоры, направления расходов, заложенных в государственном бюджете, целевые транши и т.д.

Коррупционность не исключается и при том порядке формирования, который предусмотрен для верхней палаты российского парламента - Совета Федерации. Напомним, что согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 95) в эту палату направляются по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации - один от законодательной власти, другой - от исполнительной власти. С самого начала своего существования Совет Федерации находился и находится в алгоритме реформирования порядка его образования. Первый состав Совета Федерации в 1993 г. был избран населением субъектов РФ - по два (тогда - депутата) от каждого. С 1995 г. по должности членами Совета Федерации стали руководитель законодательного органа и глава исполнительной власти субъектов РФ. С 2000 г. одного члена Совета Федерации избирает законодательный орган власти субъекта РФ, другого назначает высшее должностное лицо субъекта РФ; оба члена Совета Федерации теперь работают в палате на профессиональной постоянной основе. Помимо этого по новелле от 21 июля 2014 г. в состав палаты полагается включить представителей Российской Федерации, которые назначаются Президентом РФ в количестве, не превышающем 10% от общего числа членов Совета Федерации, - т.е. 17 членов палаты.

Последовательно появлялись несколько федеральных законов о порядке формирования Совета Федерации. И каждый непременно изменялся и дополнялся. В настоящее время действующим является Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"*(17), в который семь раз вносились изменения и дополнения, последняя редакция от 2 мая 2015 г.

В порядке формирования и деятельности Совета Федерации постоянно наблюдается борьба различных сил и интересов. Наиболее существенные из них касаются того, что членство в Совете Федерации является престижным само по себе, дает хорошее материальное обеспечение. К тому же большинство членов Совета Федерации не считает пребывание в палате как "тихую заводь", с надеждами на дальнейшую карьеру они не расстаются (что собственно подтверждается и практикой).

Однако неизбежная необходимость быть в связи с субъектом РФ, которого представляет член Совета Федерации, постоянно влияла на соответствующие нормативные требования. Собственно, изначально их не было, и членами Совета Федерации становились очень часто политики, которые не родились и не работали в данном субъекте. Причины подобных решений легко объяснялись тем, что связи и положение этих политиков в Москве дают больше субъекту РФ, поскольку очень многие вопросы для субъекта надо решать в федеральных структурах, и здесь их умение и контакты (т.е. коррупционные, лоббистские факторы - для нас в данном случае это одно и то же) дают результат.

Но затем все же требование связи с субъектом пришлось нормативно отражать. Новеллами от 21 июля 2007 г. в действовавший тогда Федеральный закон 2000 г. о порядке формирования палаты было включено требование: членом Совета Федерации должен быть человек, проживший не менее 10 лет в совокупности на территории субъекта РФ, от которого он делегируется в Совет Федерации. Правда, при этом было определено, что это требование не распространяется на тех членов палаты, которые избраны (назначены) на день вступления в силу Закона, на избранных (назначенных) от новых субъектов РФ, образованных в результате их объединения, а также на лиц, у которых не менее 10 лет общая продолжительность военной и иной специальной службы.

Далее требование проживания, которое тогдашний Президент РФ Д.А. Медведев назвал цензом оседлости, было отменено. Его предложение в Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. прозвучало так: "Совет Федерации должен формироваться только из числа лиц, избранных в представительные органы власти и депутатов местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации... В результате в Совете Федерации будут работать граждане, прошедшие процедуру публичного избрания, имеющие опыт работы с избирателями и представляющие не только органы власти субъекта Федерации, но и, самое главное, непосредственно его население". Соответствующая поправка была включена 14 февраля 2009 г. в Закон и стала применяться с 1 января 2011 г.

Однако процесс изменения порядка формирования Совета Федерации продолжился. Депутаты Государственной Думы выразили недовольство - почему местные депутаты могут быть претендентами на выдвижение в Совет Федерации, а они - депутаты федерального уровня - такого права лишены. В итоге Федеральным законом от 5 октября 2011 г. в Закон вносится дополнение: кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть, наряду с местными депутатами, также и депутат Государственной Думы, избранный в составе региональной группы федерального списка на данной территории. В свою очередь обиделись и действующие члены Совета Федерации от соответствующего субъекта РФ - они тоже достойны того, чтобы оставаться в составе палаты на очередной срок. И в Закон вносится дополнение от 17 октября 2011 г. - кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть также член Совета Федерации.

На этом регулирование не остановилось, поскольку надо было все-таки думать о том, чтобы член Совета Федерации происходил или проживал в соответствующем субъекте РФ, но не забыть и о претензиях влиятельных лиц, в том числе и федеральных чиновников. И поэтому в действующей редакции Федерального закона от 3 декабря 2012 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" определено (ст. 2 "Кандидаты для наделения полномочиями члена Совета Федерации"): "Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста тридцати лет, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в течение пяти лет, непосредственно предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации, либо в совокупности в течение двадцати лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации" (ред. от 28 июня 2014 г.).

Однако согласно п. 3 ст. 2 требование о постоянном проживании на территории субъекта РФ не распространяется широчайший круг лиц, в их числе: действующие члены Совета Федерации (от данного субъекта РФ); депутаты Государственной Думы (избранные на территории субъекта РФ); лица, которые в течение в совокупности в течение пяти лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации: проходили службу, говоря обобщенно, в правоохранительных органах на территории соответствующего субъекта РФ; проходили или проходят дипломатическую службу и имеют дипломатический ранг Чрезвычайного и Полномочного Посла ("трогательная" забота отражена в новелле от 3 июля 2016 г.); замещают или замещали должности федеральной государственной гражданской службы на территории соответствующего субъекта РФ (тоже новелла от 3 июля 2016 г.), подобные должности самого субъекта РФ, даже муниципальные должности или должности муниципальной службы соответствующего субъекта РФ.

В приведенных правилах заложена не только недемократичность, но и конституционная коррупциогенность. Конечно, не будем забывать о требованиях Закона: направление члена Совета Федерации от органа законодательной власти субъекта РФ требует, чтобы кандидат был депутатом данного органа; кандидата от исполнительной власти субъекта РФ в состав Совета Федерации претендент на пост главы исполнительной власти субъекта РФ должен объявить при своей баллотировке на должность. Однако очевидны бюрократизация процессов формирования Совета Федерации и неучастие в ней населения. Давно предлагаемое и практиками, и учеными введение выборов населением членов Совета Федерации все еще остается идеей.

Обратимся теперь к уровню субъектов Российской Федерации. Общие правила частного финансирования выборов здесь в принципе такие же.

Обзорно отметим, что с 2000-х годов вводится избрание 50% депутатов по партийным спискам, и очевидная связь депутатов с избирателями утрачивается, тем более что ряд субъектов РФ ввел 100-процентное избрание депутатов по спискам политических партий. Связи депутатов с населением существенно ослабляются, а возможность досрочного отзыва депутатов исключается (см. об этом далее). Соответственно усилилась зависимость депутатов от региональных отделений политических партий. В 2013 г. планка депутатов, избираемых по партийным спискам, была уменьшена до 25%, однако за партиями остались возможности выдвижения кандидатов по территориальным избирательным округам. В Москве, где было разрешено избирать всех депутатов городской Думы лишь по территориальным избирательным округам, и наряду с партийными выдвиженцами были и самовыдвиженцы, в реальности они тоже пользовались поддержкой соответствующих политических партий. Рискнем предположить, что без обещаний каких-то последующих действий и поведения таким кандидатам трудно было бы выиграть выборы.

Для глав исполнительной власти субъектов РФ идет постоянная борьба за порядок их приведения к должности. В 1990-е годы постепенно была введена практика их прямых выборов населением. Однако с одной стороны, коррупция на выборах, подкуп избирателей, силовые приемы устранения конкурентов во многих субъектах привели к власти лиц, не способных к управлению и связанных с криминальными и другими коррупционными структурами. С другой стороны, объективно прямые выборы не давали сильных позиций федеральному центру, он не мог эффективно способствовать прохождению во власть достойных фигур.

В целях улучшения положения второй Президент РФ В.В. Путин инициировал в 2004 г. отмену избрания населением глав исполнительной власти субъектов РФ. Кандидатов на пост главы исполнительной власти стал предлагать Президент РФ, а полномочиями они наделялись решением органа законодательной власти субъекта РФ. Конечно, использовались процедуры гласного определения кандидатур на пост главы, в том числе участие политических партий. Однако все-таки процесс подбора кандидатур был забюрократизирован и полностью зависим от Администрации Президента РФ. А дважды полученный отказ органа законодательной власти субъекта РФ поддержать предложенную кандидатуру мог повести в роспуску данного органа.

Трудно сказать, насколько данные процедуры предупреждали коррупцию. Во всяком случае официально предусматривалось участие в процессе подбора кандидатов на пост главы исполнительной власти ответственных лиц из аппарата полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, ряда управлений Администрации Президента РФ; не оставались в стороне различные местные "кланы", группировки бизнеса и национальных элит, а также политические партии (и их региональные подразделения), наделенные правом предлагать Президенту РФ свои кандидатуры на должность главы субъекта РФ. В условиях российских регионов это заведомо не исключало коррупцию если не денег, то связей. И достаточно очевидно, что было немало оснований для недовольства демократических сил в обществе, полагавших, что воле населения в очередной раз предпочтены закулисные бюрократические механизмы.

Президент РФ внял критике данного порядка приведения к должности глав субъектов РФ. С 2012 г. возвращен выборный путь прихода к должности глав субъектов РФ. Хотя по ходатайству ряда субъектов РФ им оставлена возможность избрания главы исполнительной власти решением законодательного органа. Однако в механизмах выдвижения кандидатов на пост главы оставлен ряд правил, которые можно назвать коррупциогенными. В частности, многие субъекты РФ не пошли на введение самовыдвижения кандидатов с проведением сбора подписей избирателей, оставили выдвижение кандидатов политическими партиями. Кроме того, для любых кандидатов введен сбор подписей в свою поддержку определенного числа депутатов представительных органов и глав муниципальных образований. Сложно представить чистоту этого способа с позиций таких факторов коррупционности, как обработка соответствующих лиц обещаниями поддержки территориальных единиц, личного продвижения и т.п.

На уровне местного самоуправления помимо общих проблем организации выборов, во многом похожих на описанные выше в части финансирования и проведения, приходится констатировать некоторые проблемные явления; в частности, это неудавшаяся попытка повсеместно ввести избрание муниципальных депутатов по партийным спискам, при рассмотрении этого вопроса Конституционный Суд РФ определил, что в крупных муниципальных образованиях может быть введено избрание по спискам наряду с сохранением избрания половины депутатов по территориальным округам, а в небольших муниципальных образованиях должно быть сохранено избрание депутатов лишь по территориальным округам*(18).

И, конечно, нельзя не отметить, что по новеллам законодательства о местном самоуправлении 2014-2015 гг. возможна замена избрания глав муниципальных образований населением в пользу их избрания муниципальными собраниями депутатов, причем как из своего числа, так и рекомендованных "сверху", что не исключает, а скорее повышает коррупционность соответствующих процессов. Так, в соответствии со ст. 36 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции от 3 февраля 2015 г. глава муниципального образования "в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования... избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса" (ч. 1). Для последнего варианта в ч. 5 уточняется, что глава муниципального образования "в случае избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, возглавляет местную администрацию"*(19).

В завершение применительно ко всем видам выборов надо констатировать еще ряд положений, с очевидностью допускающих коррупционную составляющую:

- отказ от графы "Против всех" в избирательных бюллетенях, позволявших избирателям отказать в доверии всем кандидатам и политическим партиям, включенным в такой бюллетень;

- последовательное снижение порога явки на выборах, когда они считаются состоявшимися (последний этап - 20% от числа избирателей, включенных в избирательные списки), а далее - отмена порога явки, теперь выборы считаются состоявшимися при любой, даже мизерной явке избирателей.

Неудовлетворительность выполнения функций органами публичной власти и система их безответственности как предпосылка и проявление коррупции.

Общественное мнение может прийти к выводу, что орган публичной власти неудовлетворительно выполняет свои функции. Но что значит "неудовлетворительно"? Одно дело политика, другое - можно ли конституционно-правовым путем оформить претензии к органу публичной власти, оценки его действий, в целом деятельности. Явления могут быть разными:

1) орган не должным образом работает, проводит "неправильную политику";

2) депутат и орган не выполняют своего предназначения;

3) представительный орган не собирается, не заседает, оказался в неправомочном составе.

Пожалуй, наиболее политизирован первый вариант. Анализируя его с позиций конституционно-правовой ответственности и касаясь юридической вины, нам уже приходилось отмечать*(20), что юридической вины можно не обнаружить, а претензии к органу публичной власти предъявляются в связи с несоответствием его действий, в целом, линии поведения оценкам другого органа публичной власти или же общественному мнению. О коррупции при этом речь может идти тогда, когда о действиях "виновного" органа или оценивающего органа говорят, что они "погрязли в коррупции", но так бывает редко. В основном сталкиваются общественно значимые, политические позиции органов власти. Но конституционно это может быть оформлено парадоксально.

Например, Конституция РФ не дает права Государственной Думе оценивать обычные действия Президента РФ, претензии к нему она может предъявить в виде обвинения в тяжком уголовном преступлении, государственной измене (ч. 1 ст. 93). И если мы говорим о том, что все же Государственная Дума может (но вправе ли?) оценивать действия Президента РФ, то исходим из общего предназначения парламента и его палат, но не найдем для этого норму Конституции РФ. Более того, даже Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации"*(21) в ст. 4 "Предмет парламентского расследования" четко определил: такому расследованию не подлежит "деятельность Президента Российской Федерации" (п. 1).

В статьях Конституции РФ, говорящих о возможностях Президента РФ в отношении Государственной Думы, мы также не найдем оценочных слов; он как бы реагирует на действия Государственной Думы - выразила недоверие Правительству РФ, трижды не поддержала кандидата на пост Председателя Правительства РФ, предложенного Президентом РФ, - и возможен роспуск палаты.

В истории нашей страны были примеры отрицательной оценки поведения органов власти, восходящие к обвинениям в нарушении классовой линии поведения. В частности, в 1930-е годы предусматривалась такая мера, как досрочное переизбрание местного Совета (а значит и роспуск), если он не обеспечивал должное осуществление власти в интересах трудящихся*(22).

Печальный пример оценки не классового, но тем не менее нежелательного поведения был дан первым Президентом РФ: своим Указом от 21 сентября 1993 г. "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации"*(23) он прервал осуществление функций Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, т.е. распустил эти органы, поскольку они, как отмечалось в акте, противодействуют осуществлению социально-экономических реформ, устроили обструкцию Президенту РФ, предпринимают систематические усилия узурпировать не только исполнительную, но и судебную функции.

Действующая Конституция Российской Федерации не предусматривает подобных оснований для досрочного прекращения деятельности Государственной Думы. Однако исторические прецеденты заставляют задуматься, помимо прочего, и о том, насколько возможны обвинения в осуществлении неподобающей (в том числе и коррупционной) политики, неэффективной деятельности как палатами федерального парламента, так и иными федеральными органами государственной власти. Как не вспомнить политизированное недовольство первого Президента РФ в сентябре-октябре 1993 г. - он ведь обвинил именно Конституционный Суд в том, в чем был виноват сам - доведение ситуации до конфликта главы исполнительной власти и парламента, всерьез думал над тем, чтобы вообще упразднить Конституционный Суд, создать вместо него похожую коллегию в составе Верховного Суда РФ. А примеры прямого или косвенного отрицательного проявления в отношении федеральных органов исполнительной власти есть и в наши дни - например, ликвидация в связи с оценкой деятельности как неэффективной федерального Министерства регионального развития РФ, Федеральной миграционной службы.

Что касается второго и третьего названных выше оснований для оценки деятельности органов публичной власти - когда они не работают должным образом, не выполняют своих функций, а претензии следует предъявить и органу в целом, и составляющим его лицам - конституционно-правовая база по данному поводу упирается в критерии ответственности, работоспособности и эффективности деятельности. Такая база создана лишь частично, она далеко не совершенна и поэтому не исключает явления коррупции в системе публичной власти.

Прежде всего, конституционно-правовое законодательство России исходит из принципа неответственности высших эшелонов государственной власти страны - Президента РФ, Федерального Собрания - парламента РФ, Правительства РФ.

Конституционных критериев оценки деятельности Президента РФ не установлено. Полномочия Президента РФ практически невозможно прекратить досрочно при его плохой работе, обычных нарушениях законности и коррупционных проявлениях. Даже после истечения полномочий предъявить претензии к бывшему Президенту РФ, в том числе в связи с уголовными деяниями (включая коррупционные факторы), трудно и требует согласия обеих палат Федерального Собрания.

Конституционно-правовое законодательство не содержит критериев оценки также и деятельности Государственной Думы. Соответственно ее нельзя принудить к самороспуску, он не предусмотрен Конституцией даже при выявлении очевидного избрания Думы с грубыми нарушениями законодательства, а также при явных неудовлетворительной работе и просто неработоспособности Государственной Думы, хотя, как будет показано далее, данное основание для роспуска предусмотрено для законодательных органов субъектов РФ и представительных органов муниципальных образований. Досрочный роспуск Государственной Думы допускается Конституцией РФ лишь при неразрешаемом ее конфликте с Президентом РФ (ст. 111 и 117 Конституции РФ).

Нет и конституционных критериев оценки деятельности Совета Федерации. К тому же применительно к данной палате вообще не существует понятия "период полномочий", он не предусмотрен Конституцией, поэтому говорить о какой-то "досрочности" их прекращении не приходится.

Для Правительства Российской Федерации Конституция и Федеральный конституционный закон 1997 г. о Правительстве РФ допускают возможность досрочного прекращения полномочий путем ходатайства об отставке, подаваемого Президенту РФ и удовлетворяемого (или неудовлетворяемого) им. Однако нигде мы не видим даже косвенных намеков на качество работы как конституционный критерий прекращения полномочий данного органа.

Таким образом, Конституция РФ исходит из того, что главные федеральные органы государственной власти "вне подозрений". Их качество, работоспособность, эффективность деятельности, а, следовательно, и коррупционность либо не являются поводами для текущих мер, либо не выставляются наружу.

Приходится далее констатировать, что особенностью нового времени стал также конституционно-правовой отказ от принципа личной ответственности тех, кто составляет основу публичной власти - депутатов, в целом парламентариев. Как известно и частично затрагивалось ранее, предшествующая политическая система строилась на провозглашении ответственности избранных лиц перед населением, избирателями за свою деятельность, в какой-то мере и за работу представительного органа, в котором они состояли. Отношения строились на принципе императивного мандата, когда депутат отчитывался перед населением, и мог быть отозван при неудовлетворительной работе.

Сегодня депутат Государственной Думы, член Совета Федерации - как бы они ни работали, по критерию качества работы не могут быть лишены полномочий. В ст. 4, 5 Федерального закона от 8 мая 1994 г. "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"*(24) (с изменениями и дополнениями, в ред. 2016 г.) ни слова нет об оценке осуществления полномочий парламентарием как основании их досрочного прекращения.

В формальном конституционно-правовом плане отзыв депутат Государственной Думы просто невозможен не только из-за победы теории так называемого свободного мандата, т.е. неответственности депутатов перед избирателями, населением. Дело еще и в том, что они получали и теперь получают свои полномочия по одному из двух каналов - избранием в территориальных избирательных округах или по спискам политических партий. В этом плане статус депутата не является однозначным, а отзыв может быть основан на принципе получения мандата путем непосредственного голосования избирателей, т.е. по избирательному округу. А когда выборы депутатов Государственной Думы проводились только по спискам политических партий (2007 и 2011 гг.), при равнозначности статуса депутата отзыв тоже был невозможен, поскольку избиратели отдавали голоса на выборах не конкретным кандидатам, а партиям.

Отзыв члена Совета Федерации не предусмотрен ни для направившего его в палату органа власти субъекта РФ (а теперь еще и Президента РФ, имеющего право назначить 17 членов Совета Федерации - представителей Российской Федерации), ни для Совета Федерации в целом.

Таким образом, качество работы федеральных парламентариев может оцениваться сугубо абстрактно, чаще всего поддержкой их или отказом в доверии на следующих выборах Государственной Думы, соответственно направлении в Совет Федерации.

Точно так же качество и следовательно коррумпированность деятельности не стали основаниями для ее оценки применительно к депутатам представительных органов власти субъектов РФ. Для этих депутатов "отголоски" императивного мандата находили отражение в законах субъектов РФ об отзыве депутатов первого периода формирования новой власти. Тогда же начался и спор о том, возможна ли эта мера и каковы ее основания. Конституционный Суд РФ в постановлении от 24 декабря 1996 г. по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ*(25) отметил возможность введения данного института. Однако при этом констатировал, что "основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п.". В дальнейшем Конституционный Суд в своей оценке отзыва в большей мере ориентировал на то, что его основаниями могут быть лишь неправомерные действия, правонарушения.

Федеральный закон 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" вообще ничего не говорит о критериях оценки качества деятельности ни законодательного органа субъекта РФ, ни его депутатов. Вопрос об отзыве депутатов этого уровня отпал сам с собой с введением их выборов как по избирательным округам, так и по партийным спискам - ситуация, аналогичная Государственной Думе. Правда, при возвращении к выборам всех депутатов законодательного органа субъекта РФ лишь по территориальным избирательным округам (например, Москва) вопрос об отзыве как варианте досрочного прекращения полномочий депутата приобретает актуальность (в том числе в связи с обвинениями в коррупции).

Для депутата представительного органа местного самоуправления Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрел такую меру ответственности, как отзыв. Согласно ст. 24 голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом. В п. 2 данной статьи прямо сказано: "Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке". Однако в 2011 г. в указанную статью был включен п. 2.1, согласно которому в случае, "если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется".

Таким образом, и для уровня местного самоуправления из критериев досрочного прекращения полномочий отдельных депутатов исключена оценка качества работы избранника. По существу, если коррупция состоит в материальном выражении, ее еще можно как-то доказывать, но до получения судебного вердикта надо добиваться следственных действий. Однако весьма сложно обнаружить коррупционный фактор, например, в поддержке тех, кто помог победить на муниципальных выборах, от их фирмы, начальства, родственников - в личных интересах, получении выгодных муниципальных решений и т.п. К тому же такие действия и трудно охарактеризовать как противоправные.

Очень серьезной является конституционная проблема работоспособности и соблюдения законодательства со стороны органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления как часть коррупционной составляющей.

Так, согласно ст. 9 Федерального закона 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(26) (с изменениями и дополнениями) полномочия законодательного органа могут быть прекращены досрочно главой субъекта РФ по ряду оснований, в том числе:

- роспуск указанного органа главой субъекта РФ в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта Российской Федерации, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный орган не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения;

- принятие главой субъекта РФ решения о досрочном прекращении полномочий законодательного органа в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный в правомочном составе законодательный орган в течение трех месяцев подряд не проводил заседание;

- принятие главой субъекта РФ решения о досрочном прекращении полномочий вновь избранного в правомочном составе законодательного органа субъекта РФ в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что указанный орган в течение трех месяцев со дня его избрания в правомочном составе не проводил заседание;

- оформление решением главы субъекта РФ прекращения полномочий законодательного органа, если вступившим в силу решением соответственно верховного суда республики, суда края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа констатируется неправомочность данного состава депутатов законодательного органа субъекта РФ, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий, и орган не принимает решения о самороспуске.

Федеральный закон 1999 года также предусматривает вмешательство Президента РФ при наличии ряда сложных обстоятельств. В частности, если соответствующий суд установит, что законодательный орган субъекта РФ принял акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а законодательный орган субъекта РФ в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял мер по исполнению решения суда, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения были созданы препятствия для реализации полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, - тогда Президент РФ выносит предупреждение законодательному органу субъекта РФ. Если в течение трех месяцев после этого указанный орган не принял мер по исполнению решения суда, Президент РФ вправе распустить законодательный орган субъекта РФ.

Перечисленные выше ситуации свидетельствуют о том, что неработоспособность законодательного органа субъекта РФ, принятие незаконных решений и неисправление ситуации своими усилиями органа могут привести к принудительному прекращению его полномочий. Связывать такие шаги исключительно с коррупционной составляющей в действиях законодательного органа субъекта РФ было бы опрометчиво. Однако и забывать о ней тоже нельзя - например, ситуация непроведения заседаний может быть создана искусственно отказом участия в них какой-то части "подговоренных" (подкупленных?) депутатов, точно так же как неправомочность законодательного органа может получить из-за организованного массового сложения депутатских мандатов.

Применительно к главе исполнительной власти субъекта РФ законодательство предусматривает ряд оснований оценки его деятельности как противоправной и соответственно коррупционной. Согласно ст. 19 Федерального закона 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия указанного руководителя досрочно прекращаются, в частности, по таким основаниям, как:

- отрешение его от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

- отрешение его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей (в том числе по осуществлению переданных полномочий Российской Федерации), а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом. При этом основанием для утраты доверия Президента Российской Федерации является выявление в отношении главы субъекта фактов коррупции или неурегулирование конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", либо установление в отношении главы фактов открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда такое лицо являлось зарегистрированным кандидатом на данную должность;

- отзыв его избирателями.

Федеральный закон 1999 г. вводил, затем исключал, и новеллами от 2 мая 2012 г. восстановил такую меру конституционно-правовой ответственности, как отзыв главы исполнительной власти субъекта РФ голосованием избирателей.

Отзыв возможен по одному из следующих оснований:

а) нарушение главой субъекта РФ законодательства Российской Федерации и (или) законодательства субъекта Российской Федерации, факт совершения которого установлен соответствующим судом;

б) неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение главой субъекта РФ своих обязанностей, установленное соответствующим судом.

Это убедительные и ясные основания для возбуждения отзыва, они позволяют добиваться ухода из власти коррумпированных руководителей. Но сама процедура отзыва исключительно сложна:

- сначала для установления названных выше фактов в суд субъекта РФ должны обратиться политические партии, их региональные отделения, иные общественные объединения, а также группа граждан РФ в количестве не менее 100 человек, проживающих на территории соответствующего субъекта РФ;

- далее в поддержку инициативы проведения голосования по отзыву собираются подписи избирателей, количество которых определяется законом субъекта РФ и должно составлять не менее одной четверти от числа избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ;

- затем голосование по отзыву назначается законодательным органом субъекта РФ;

- отзыв признается состоявшимся, если за него проголосовало более половины от числа участников голосования, включенных в списки для голосования.

В качестве абстрактного примера приведем Москву. Здесь мэр избран прямыми выборами. И потребовалось для этого простое большинство от пришедших голосовать. А вот для отзыва придется вспомнить, что в столице порядка 7 млн. избирателей, значит сначала в поддержку инициативы отзыва надо собрать более 2 млн. подписей - и кто же это будет делать?! А за отзыв мэра должно проголосовать соответственно не менее 3,5 млн. избирателей. Поэтому более логично обратиться к Президенту Российской Федерации, чтобы он нашел в соответствующих действиях достаточно оснований для отрешения мэра от должности.

В целях борьбы с нарушениями законности, коррупцией и обеспечением работоспособности ряд мер конституционно-правовой ответственности применяются и в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления.

Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержит ст. 73 "Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством".

В ней по аналогии с уровнем субъекта РФ определено: если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят, скажем обобщенно, незаконный нормативный правовой акт, а представительный орган не принимает в срок, указанный судом, мер по исполнению решения суда, глава субъекта РФ в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный орган субъекта РФ проект закона субъекта о роспуске представительного органа муниципального образования.

Так же по аналогии с уровнем субъекта РФ:

- если соответствующим судом установлено, что избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, глава субъекта РФ в течение трех месяцев со дня вступления в силу данного решения суда, вносит в законодательный орган субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования (ч. 2.1 ст. 73 Закона 2003 г.);

- если соответствующим судом установлено, что вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, глава субъекта РФ также вносит в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования (ч. 2.2 ст. 73). Надо сказать, что Федеральный закон 2003 г. не отвечает на ряд серьезных вопросов, как раз напрямую связанных с обеспечением законности и борьбой с коррупцией на муниципальном уровне.

В частности, нельзя понять, что же делали глава субъекта РФ, а также глава муниципального образования в течение 3 месяцев, когда муниципальный представительный орган не заседал? Далее последовало обращение в суд, и ведь потребовалось время для подготовки процесса, чтобы на нем констатировать, что депутаты не заседали. А как быть суду, если при этом депутаты начнут обвинять муниципальное руководство, а то и власти субъекта РФ - они, мол, создавали препятствия работе представительного органа муниципального образования. Но и это не все: далее понадобилось вторичное обращение в суд, чтобы он установил - да, муниципальные депутаты не собираются на заседания (любопытно, а как это устанавливается?). И затем опять же в течение 3 (!) месяцев глава готовит и вносит проект закона субъекта о роспуске. Да и рассматривается этот законопроект в представительном органе субъекта РФ не стремительно. Получается, таким образом, что вся эта волынка занимает порядка 8-9 месяцев; неужели за это время сложно организовать нормальную работу депутатов, устранить причины, по которым они не собирались?

Очень странно звучит еще один пассаж Закона, включенный в ч. 4 ст. 73: депутаты представительного органа муниципального образования, распущенного на основании указанной выше ч. 2.1 ст. 73, вправе в течение 10 дней со дня вступления в силу закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования обратиться в суд с заявлением для установления факта отсутствия их вины за непроведение представительным органом муниципального образования правомочного заседания в течение трех месяцев подряд. Суд должен рассмотреть заявление и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня его подачи. Надо сказать, что сама часть 2.1 была включена в Закон 18 июня 2007 г., а ч. 4, как бы защищающая интересы депутатов, - 3 февраля 2015 г. Спрашивается, а что же все это время депутаты, как говорится, сидели сложа руки? И еще: получается откровенная ситуация, которая в русском языке обозначается поговоркой "после драки махать кулаками". И все это лишь для того, чтобы не быть лишенными возможности выдвинуться в следующий состав муниципального представительного органа.

Для главы муниципального образования и главы местной администрации в целях обеспечения законности и преодоления коррупционных проявлений Федеральный закон 2003 г. устанавливает меры ответственности, в целом схожие с тем, что отмечалось выше применительно к главе субъекта РФ. В частности:

- глава субъекта РФ отрешает от должности главу муниципального образования и главу местной администрации при издании, говоря обобщенно, незаконного нормативного правового акта, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

- глава субъекта отрешает от должности названное должностное лицо в случае совершения им действий, в том числе издания правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, нецелевое использование межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, бюджетных кредитов, нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, полученных из других бюджетов бюджетной системы РФ, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Относительно новой мерой ответственности, введенной Федеральным законом от 7 мая 2009 г., стало удаление главы муниципального образования в отставку (ст. 74.1 Федерального закона 2003 г.). Установлено, что представительный орган муниципального образования вправе применить эту меру по инициативе своих депутатов или по инициативе главы субъекта РФ. Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются очевидные коррупционные действия:

1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 настоящего Федерального закона (т.е. вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году; при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение законодательства, и это установлено соответствующим судом);

2) неисполнение в течение 3 и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд;

4) несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами (пункт введен 21 ноября 2011 г.);

5) допущение главой муниципального образования, местной администрацией, иными органами и должностными лицами местного самоуправления муниципального образования и подведомственными организациями массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов (п. 5 введен 22 октября 2013 г.).

Итак, все предшествующее изложение позволяет констатировать, что принцип ответственности власти за свои поведение и работоспособность конституционно-правовым путем либо не закрепляется вообще, либо же на словах существует частично и преимущественно для уровня субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, однако трудно реализуем, в том числе в борьбе с коррупцией, а в самом применении опять же не исключает коррупционные моменты.

В частности, федеральная власть прибегает к такому средству, как стимулирование деятельности власти субъектов РФ, местного самоуправления. В том числе для этого допускается поддержка субъектов РФ, муниципального уровня, передача им средств из федерального бюджета. В том числе для этой цели существуют специальные федеральные фонды. Однако в решении подобных вопросов наличествует очень сильная доля федерального усмотрения, значит, не исключается коррупционная составляющая.

Причем выглядеть она может весьма своеобразно. Так, при выборах Президента РФ в 1996 году понадобилось проводить два тура. В период первого голосования в одной из республик случилось ощутимое наводнение, и глава республики обратился в Администрацию Президента РФ с просьбой об оказании федеральной помощи. Руководители Администрации обратили его внимание на то, что в первом туре выборов за действующего Президента РФ проголосовало значительно меньше избирателей в республике, чем за кандидата от коммунистов. И посоветовали подумать о результате, прежде чем обращаться за помощью. В итоге во втором туре в республике было подано голосов за первого Президента РФ гораздо больше, чем за его соперника. А республика соответствующую федеральную помощь получила.

Ощутимым средством федерального воздействия на органы государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления с некоторого момента стали рассматриваться меры по повышению эффективности их деятельности соответственно ее оценке. Это нашло отражение в ряде актов: Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации"; пришедший ему на смену Указ с тем же названием от 21 августа 2012 г.; Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов"*(27).

Надо сказать, что эти акты не отвечают фактору коррупциогенности, который в последнее время стал использоваться при подготовке, принятии и реализации нормативных правовых актов. Так, в утвержденном Указом от 28 июня 2007 г. перечне показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ содержалось 48 позиций (причем многие из них были дробными). Очень сложно понять по большинству позиций, как в них отражается эффективность деятельности исполнительной власти субъекта РФ - например, реальная среднемесячная начисленная заработная плата работников в сравнении с предыдущим годом (если учесть к тому же, что высокий их процент занят в частном секторе); доля населения с денежными доходами ниже региональной величины прожиточного минимума; смертность населения; средняя продолжительность временной нетрудоспособности в связи с заболеванием в расчете на одного работающего; удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа выпускников, участвовавших в едином государственном экзамене; доля детей, оставшихся без попечения родителей; удельный вес населения, участвующего в культурно-досуговых мероприятиях, проводимых государственными (муниципальными) организациями культуры, и в работе любительских объединений; и т.п.

Также ряд показателей выявляется путем опроса населения - удовлетворенность медицинской помощью, качеством общего образования, начального и среднего профессионального образования, уровень криминогенности и др. Между тем ясно, что данные опросов могут быть необъективными, даже подтасованными - многое зависит от того, кому эта задача поручается.

Думается, более значимой была группа показателей финансового характера: динамика налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ; расходы этого бюджета на содержание работников органов государственной власти и местного самоуправления в расчете на одного жителя региона; объемы просроченной кредиторской задолженности государственных (муниципальных) учреждений, задолженности бюджета субъекта РФ и бюджетов муниципальных образований по исполнению обязательств перед гражданами; расходы консолидированного бюджета субъекта РФ на здравоохранение в расчете на одного жителя, также расходы бюджета в расчете на одного обучающегося на общее образование, на начальное и среднее профессиональное образование и т.п.