Компетенция любого органа исполнительной власти является юридическим содержанием его функции. Орган государства не должен ни уклоняться от реализации своей компетенции, ни выходить за ее пределы. Наделение органа исполнительной власти определенной компетенцией означает распределение полномочий между входящими в его структуру подразделениями и должностными лицами. Специфика компетенции заключается в том, что она всегда имеет активную направленность. Органы исполнительной власти создаются не для бездействия, а для того, чтобы решались задачи, поставленные перед государством в целом или в определенной сфере общественной жизни, в которой те или иные органы исполнительной власти представляют государство. Так, федеральная инспекция труда действует от имени государства, реализует его защитную функцию, и ее деятельность в конечном итоге должна быть направлена на предупреждение нарушений трудовых прав и их восстановление в случае нарушения.

Компетенция - это совокупность прав и обязанностей <1>. В работе не преследуется цель расширенного изучения всех элементов компетенции. В настоящей монографии автор придерживается традиционной точки зрения о содержании компетенции как совокупности прав и обязанностей и ограничивается только детальным освещением проблем реализации прав и обязанностей федеральной инспекцией труда по защите трудовых прав работников.

--------------------------------

<1> См.: Бондаренко А.А. Административно-правовой статус органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в условиях административной реформы. С. 10; Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. С. 101 - 102; Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М.: Издание г-на Тихомирова М.Ю., 2001. С. 56 - 58; Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М., 1999.

Здесь необходимо отметить, что все полномочия федеральной инспекции труда можно разграничить на две группы: надзорные полномочия и полномочия по предоставлению государственных услуг. При реализации в деятельности федеральной инспекции труда модели санкции надзорные полномочия обладали приоритетом и играли первостепенную роль в правоотношениях, возникающих между государственными инспекторами труда и работодателями при защите трудовых прав работников. В современных условиях, т.е. в условиях перехода к модели соответствия, при смещении акцента на предупреждение нарушений трудовых прав работников, главными полномочиями стали полномочия по предоставлению федеральной инспекцией труда государственных услуг в процессе защиты трудовых прав работников, основными из которых являются информирование и консультирование работников и работодателей. Заметим, что при проведении социологического опроса на сайте Роструда на вопрос "Что Вы знаете об инспекции труда?" из 167 респондентов 11% ответили, что она штрафует работодателей, а 4% - занимается консультированием <1>. Стало быть, о предупреждающей роли федеральной инспекции труда осведомлены далеко не все респонденты, зато о санкциях инспекции знают многие.

--------------------------------

<1> Официальный сайт Роструда: http://www.rostrud.ru.

Итак, надзорные полномочия федеральной инспекции - это те полномочия, суть которых состоит в надзоре за соблюдением работодателями законодательства. К таковым относятся:

- непосредственный надзор за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, выраженный в проведении плановых и внеплановых проверок <1>;

--------------------------------

<1> См.: Административный регламент исполнения Федеральной службой по труду и занятости государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, утв. Приказом Минтруда России от 30 октября 2012 г. N 354н // РГ. 2013. 29 марта. N 68 (опубликован без приложений).

- надзор за соблюдением порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве <1>;

--------------------------------

<1> См.: Административный регламент исполнения Федеральной службой по труду и занятости государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве, утв. Приказом Минздравсоцразвития России от 21 сентября 2011 г. N 1065н // РГ. 2011. 9 дек. N 278 (опубликован без приложений N 1 - 2 к Административному регламенту).

- надзор за соблюдением прав работников на получение обеспечения по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также порядка назначения, исчисления и выплаты пособий по временной нетрудоспособности за счет средств работодателей <1>.

--------------------------------

<1> См.: Административный регламент исполнения Федеральной службой по труду и занятости государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением требований, направленных на реализацию прав работников на получение обеспечения по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также порядка назначения, исчисления и выплаты пособий по временной нетрудоспособности за счет средств работодателей, утв. Приказом Минздравсоцразвития России от 7 ноября 2011 г. N 1325н // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. N 11 (прил. 2 к Регламенту не приводится).

Реализация надзорных полномочий направлена на выявление нарушений трудовых прав работников, их восстановление, привлечение к административной ответственности виновных лиц, а также расследование и учет несчастных случаев на производстве.

В соответствии со ст. 356 ТК РФ государственный инспектор труда осуществляет федеральный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, путем проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составления протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий <1>, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности.

--------------------------------

<1> См.: Приказ Роструда от 10 апреля 2006 г. N 60 "Об утверждении Перечня должностных лиц Федеральной службы по труду и занятости и ее территориальных органов по государственному надзору и контролю за соблюдением законодательства о труде и иных нормативных актов, содержащих нормы трудового права (государственных инспекций труда в субъектах Российской Федерации), уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях" (зарег. Минюстом России 16 мая 2006 г. N 7844) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 21.

Это значит, что государственный инспектор труда реализует свои надзорные полномочия, проводя проверки (комплексные, тематические, целевые) работодателя. Напомним, что проведение плановых проверок регламентируется Федеральным законом N 294-ФЗ <1>, а внеплановых - ТК РФ и указанным Законом, расследование и учет несчастных случаев на производстве - нормами ТК РФ.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6249.

Плановая (комплексная) проверка проводится в соответствии с ежегодным планом, утверждаемым и размещаемым на официальных сайтах органов прокуратуры и Роструда. О проведении проверки работодатель заблаговременно оповещается. По результатам проведенной проверки в случае выявления нарушений трудовых прав работников работодателю выдается предписание, обязательное к исполнению, и должностные лица работодателя и (или) работодатель как юридическое лицо привлекаются к административной ответственности <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Административный регламент исполнения Федеральной службой по труду и занятости государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, утв. Приказом Минтруда России от 30 октября 2012 г. N 354н "Об утверждении Административного регламента" // РГ. 2013. 29 марта. N 68 (опубликован без приложений).

Внеплановая (целевая) проверка осуществляется, как правило, по жалобам работников. Об этой проверке государственному инспектору труда запрещено уведомлять работодателя. Если работник требует сохранить конфиденциальность источника жалобы, то инспектор труда не имеет права разглашать эти сведения (ст. 358 ТК РФ). Это одна из его обязанностей. В настоящее время количество рассматриваемых жалоб работников более чем в 4 раза больше проводимых плановых проверок.

Если наступает несчастный случай на производстве, он подлежит расследованию и учету федеральной инспекцией труда в соответствии с требованиями ТК РФ и Административным регламентом <1>. При этом приоритетным направлением развития охраны труда должно быть стимулирование работодателя к улучшению условий труда <2>.

--------------------------------

<1> См. подр.: Административный регламент исполнения Федеральной службой по труду и занятости государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве, утв. Приказом Минздравсоцразвития России от 21 сентября 2011 г. N 1065н // РГ. 2011. 9 дек. N 278 (опубликован без приложений N 1 - 2 к Административному регламенту).

<2> См.: Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 г. (новая редакция), утв. Правительством РФ 14 мая 2015 г. // http://government.ru (по состоянию на 15.05.2015).

Государственный инспектор труда, защищая трудовые права работников, обязан соблюдать интересы работодателей при осуществлении надзора (ст. 358 ТК РФ). Во всех случаях проведения проверки государственным инспектором труда соблюдается действующее законодательство, тем самым соблюдаются и интересы работодателей. Думается, что эта обязанность сохраняется за инспектором труда и при предоставлении государственной услуги по информированию и консультированию работодателей, суть которой нами будет раскрыта в следующем параграфе.

С учетом ранее обозначенных коллизий норм международного и национального законодательства рассмотрим надзорные полномочия федеральной инспекции труда в контексте их соответствия Конвенции МОТ N 81.

1. В ст. 16 Конвенции МОТ N 81 устанавливается, что предприятия инспектируются так часто и так тщательно, как это необходимо для обеспечения эффективного применения соответствующих законодательных положений.

Между тем согласно ст. 9 Федерального закона N 294-ФЗ плановые проверки осуществляются не чаще чем один раз в три года, а в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности в социальных сферах (здравоохранения, образования, теплоснабжения, электроэнергетики, энергосбережения и т.д.), плановые проверки могут проводиться два и более раза в три года.

Особенные сроки проведения внеплановых мероприятий по защите трудовых прав работников ТК РФ не устанавливает, в связи с чем руководствуемся ст. 13 Федерального закона N 294-ФЗ, закрепляющей общий срок проведения проверок - не свыше 20 рабочих дней, а в отношении субъекта малого предпринимательства - не более пятидесяти часов для малого предприятия и пятнадцати часов для микропредприятия в год.

Несложный анализ ст. 16 Конвенции МОТ N 81 и положений Федерального закона N 294-ФЗ показывает их несоответствие. При коллизиях между национальным законодательством и международно-правовой нормой приоритет имеет международное законодательство (ст. 10 ТК РФ). В этом случае, очевидно, в отношении мероприятий по защите трудовых прав работников, проводимых федеральной инспекцией труда, необходимо применять положения ст. 16 Конвенции МОТ N 81 о проведении проверок "так часто и так тщательно, как это необходимо для обеспечения эффективного применения соответствующих законодательных положений".

2. На основании ст. 12 Конвенции МОТ N 81 инспекторы труда вправе "наедине или в присутствии свидетелей задавать вопросы предпринимателю или персоналу предприятия по всем областям, относящимся к применению законодательных положений". Кроме того, инспектор может и не уведомлять о своем присутствии работодателя. Это значит, что государственный инспектор труда может выяснить условия трудовой деятельности работника не только путем проверки документов и опроса работодателя, но и непосредственно у работника, независимо от желания и присутствия работодателя.

Между тем в ст. 15 Федерального закона N 294-ФЗ об осуществлении надзора установлено, что должностное лицо не вправе осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в отсутствие руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, за исключением случаев причинения вреда жизни, здоровью граждан. Попутно отметим, что никаких особенностей в отношении проведения внеплановой проверки в ТК РФ не установлено.

Думается, что ст. 15 Федерального закона N 294-ФЗ об осуществлении надзора не может распространяться на действия государственного инспектора труда, поскольку противоречит ст. 12 Конвенции МОТ N 81, в которой четко закреплено, что инспектор труда может провести проверку и без работодателя, задав работникам вопросы, ответы на которые необходимы для выявления наличия или отсутствия нарушений трудовых прав. В противном случае цель осуществления надзора, а также цель защиты трудовых прав работников - восстановление нарушенных трудовых прав - не будет достигнута.

3. В соответствии со ст. ст. 12, 13 Конвенции МОТ N 81 "инспекторы труда, снабженные документами, удостоверяющими их полномочия, имеют право: а) беспрепятственного прохода... в любое время суток на любое предприятие, охватываемое контролем инспекции...".

В ст. 14 Федерального закона N 294-ФЗ закреплено, что проверки проводятся на основании распоряжений или приказов органов государственного надзора. В этих актах указываются необходимые данные о проведении мероприятия по надзору. При этом заверенная печатью копия распоряжения (приказа) вручается государственным инспектором труда руководителю или его представителю либо индивидуальному предпринимателю наряду с предъявлением служебного удостоверения.

Можно предположить, что для пропуска государственного инспектора на территорию проверяемого объекта достаточно предъявления служебного удостоверения, поскольку требование о наличии такого распоряжения (приказа) нарушает право беспрепятственного прохода инспектора, предусмотренное ст. 12 Конвенции МОТ N 81.

Думается, это спорно. Во-первых, в ст. 12 Конвенции МОТ N 81 четко определено, что инспекторы труда должны быть снабжены документами, удостоверяющими их полномочия. К таким документам относится в том числе и распоряжение (приказ) на проведение проверки. Поэтому можно предполагать отсутствие несоответствия между вышеприведенными нормами. Основанием проверки (юридическим фактом) является распоряжение на проверку. Во-вторых, правовые начала для проведения мероприятий по надзору закреплены в ст. ст. 356, 357, 360 ТК РФ. Как следствие, отсутствие приказа на проведение проверки повлечет за собой недействительность результатов ее проведения (ст. 20 Федерального закона N 294-ФЗ). В-третьих, отсутствие распоряжения на проверку - это одно из оснований для привлечения государственного инспектора труда к административной ответственности (ст. 19.6.1 КоАП РФ).

4. На основании ст. 12 Конвенции МОТ N 81 государственный инспектор труда осуществляет проверку по защите трудовых прав без предварительного уведомления работодателя или его представителя, во всяком случае, он может уведомлять о своем присутствии работодателя или его представителя, "если только не считает, что такое уведомление может нанести ущерб эффективности контроля".

Законодатель, видимо, ориентируясь на эту международно-правовую норму, ввел прямой запрет предупреждения работодателя о проведении внеплановой проверки при рассмотрении обращения или заявления работника о нарушении работодателем его трудовых прав или поступлении запроса работника о проведении проверки условий и охраны труда на его рабочем месте (ст. 360 ТК РФ). Одновременно законодатель предусмотрел в случае рассмотрения обращения работника проведение незамедлительной проверки с извещением органа прокуратуры, но без согласования с этим органом. Заметим, что положения Федерального закона N 294-ФЗ, в том числе и об уведомлении прокуратуры о проведении внеплановых проверок, не применяются к мероприятиям по надзору при проведении расследования несчастных случаев на производстве.

Вместе с тем непонятной остается необходимость соблюдения требования об уведомлении поднадзорного объекта о проведении в отношении его плановой проверки. Так, согласно ст. 9 Федерального закона N 294-ФЗ об осуществлении плановой проверки поднадзорный субъект уведомляется не позднее чем в течение 3 рабочих дней до начала ее проведения путем направления копии распоряжения или приказа руководителя государственной инспекции труда о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Очевидно, что общее требование об уведомлении, закрепленное в ст. 9 Федерального закона N 294-ФЗ, не должно распространяться на государственного инспектора труда, который уведомляет о любой проверке по своему усмотрению и прежде всего в интересах работника.

Анализ Конвенции МОТ N 81 и российского трудового законодательства показывает, что во многих случаях нормы национального законодательства не соответствуют положениям Конвенции МОТ N 81. Это значит, что требования международного законодательства должны учитываться национальным законодателем во избежание коллизий при практическом применении ТК РФ.

Так, ст. 360 ТК РФ четко не обозначает поднадзорные федеральной инспекции труда объекты. Предметы ведения государственной инспекции труда ограничиваются сферой действия трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Соответственно, компетенция федеральной инспекции труда ограничивается теми объектами надзора, на которые распространяются трудовое законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права. В этой связи необходимо подробно исследовать вопрос выявления всех объектов, поднадзорных федеральной инспекции труда, в целях наиболее полной реализации данным органом своей компетенции для защиты трудовых прав работников.

Итак, согласно Конвенции МОТ N 81 об инспекции труда в промышленности и торговле объектами надзора и контроля являются все промышленные предприятия и предприятия торговли, а также некоммерческие службы. В то же время в соответствии со ст. 2 Протокола МОТ от 22 июня 1995 г. к Конвенции 1947 года об инспекции труда (далее по тексту - Протокол) <1> "государство-член... может посредством декларации, прилагаемой к ратификационной грамоте, полностью или частично исключить из сферы его действия: a) важнейшие национальные (федеральные) органы государственной администрации; b) вооруженные силы, включая как военнослужащих, так и гражданский персонал; c) полицию и другие органы общественной безопасности; d) исправительные учреждения, включая как персонал тюрем, так и заключенных, занятых выполнением работ, - если применение Конвенции к любой из этих категорий может вызвать особые проблемы существенного характера".

--------------------------------

<1> Протокол Международной организации труда от 22 июня 1995 г. к Конвенции 1947 г. об инспекции труда. Протокол ратифицирован Российской Федерацией Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 58-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 50. Ст. 4650.

При ратификации данного Протокола Российская Федерация не исключила из сферы его действия ни один из перечисленных объектов. Соответственно, деятельность российской инспекции труда должна охватывать труд не только работников, но и государственных служащих (гражданских, правоохранительных, военных), муниципальных служащих, а также труд осужденных лиц.

Между тем в силу ст. 11 ТК РФ федеральная инспекция труда не осуществляет надзор за деятельностью отдельных субъектов. Так, трудовое законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, не распространяются на следующих лиц (если они одновременно не выступают в качестве работодателей или их представителей): на военнослужащих при исполнении ими обязанностей военной службы; на членов советов директоров (наблюдательных советов) организаций (за исключением лиц, заключивших с данной организацией трудовой договор); на лиц, работающих на основании договоров гражданско-правового характера.

Если учесть, что при ратификации Протокола Российская Федерация не исключила полностью или частично из сферы действия вооруженные силы, включая военнослужащих, и в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, ст. 10 ТК РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ имеют приоритет перед нормами российского права, то следует признать, что в настоящее время сужены объекты, требующие осуществления в отношении их надзора со стороны инспекции труда. С этих позиций нам представляется важным устранить подобные противоречия и распространить деятельность инспекции труда на вооруженные силы, включая военнослужащих. Г.С. Скачкова верно утверждает, что нет никаких принципиальных препятствий для распространения на них основных положений трудового законодательства с учетом дифференциации норм по трудовой связи <1>. Увеличение числа объектов надзора повлияет лишь на увеличение объема работы должностных лиц инспекции и никак не скажется на изменении объема ее прав и обязанностей. Такая же ситуация возникнет и в случае, если федеральная инспекция труда будет осуществлять надзор в отношении тех объектов, которые ранее в ее ведение вообще не включались. Так, экономическая ситуация в России складывается таким образом, что объективно было бы важно ратифицировать Конвенцию N 129 "Об инспекции труда в сельском хозяйстве", содержание которой практически идентично Конвенции N 81. На этом ученые акцентируют внимание в специальной литературе <2>.

--------------------------------

<1> Скачкова Г.С. Расширение сферы действия трудового права и дифференциация его норм: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 15 - 16, 36.

<2> См.: Лютов Н.Л. Перспективы ратификации Россией конвенций МОТ // Трудовое право. 2010. N 2. С. 89 - 96; Лушников А.М., Лушникова М.В. Охрана труда и трудоправовой контроль (надзор): Научно-практ. пособие. М.: Проспект, 2015. С. 150.

Реализация федеральной инспекцией труда своей компетенции высвечивает ряд положений, требующих особого рассмотрения и внесения соответствующих предложений.

Так, правовое регулирование отношений в сфере труда предполагает наличие коллективных договоров и локальных нормативных актов. Это специфика трудового права. Основная цель разработки и принятия коллективных договоров и локальных нормативных актов состоит в том, чтобы регламентировать отношения в сфере труда между конкретным работодателем и работниками. Это значит, что данные акты играют основополагающую роль в регулировании труда работников у отдельного работодателя.

Нам представляется целесообразным обязать работодателя производить уведомительную регистрацию коллективных договоров не в органах по труду, а в государственных инспекциях труда в субъектах РФ. Однако, на наш взгляд, работодатель должен регистрировать не только коллективный договор, но и, как предлагают Е.Б. Хохлов и М.В. Филиппова <1>, основополагающие локальные нормативные акты, например положения о заработной плате, о премировании, правила внутреннего трудового распорядка, положение об аттестации работников и другие локальные нормативные акты. Заметим, что с учетом развития современных технологий уведомительную регистрацию можно производить и без выезда работодателя в инспекцию с помощью сети Интернет. В то же время нет практической необходимости в регистрации таких локальных нормативных актов, как, например, графики сменности и т.д.

--------------------------------

<1> См.: Хохлов Е.Б., Филиппова М.В. Трудовой кодекс Российской Федерации: Краткий научный комментарий // Кодекс-info. 2002. N 3 - 4. С. 18 - 19.

Обязанность регистрации данной категории актов не является новой для российского работодателя: она существовала еще в XIX в. Это были так называемые односторонние нормативные акты, издаваемые под надзором государственной власти (например, правила внутреннего распорядка и т.д.). Вступление их в законную силу напрямую зависело от государственной регистрации. Однако в то время Л.С. Таль указывал (и с ним нельзя не согласиться), что "требуемое законом участие административной власти составляет лишь формальное условие, а не материальное основание обязательности автономных актов" <1>. Безусловно, целью регистрации является надзор федеральной инспекции труда над проявлением власти работодателя, "а не нормативное восполнение частного правопорядка" <2>.

--------------------------------

<1> Таль Л.С. Трудовой договор: цивилистическое исследование. М.: Статут, 2006. Ч. 2: Внутренний правопорядок хозяйственных предприятий. С. 438.

<2> Таль Л.С. Указ. соч. С. 438.

Думается, в современных условиях вступление в законную силу коллективных договоров и локальных нормативных актов также должно зависеть от момента государственной регистрации. При этом вопрос возникает о месте регистрации. В частности, постольку, поскольку локальные нормативные акты - это вид нормативных правовых актов, по предложению И.О. Снигиревой, их регистрация должна происходить аналогично регистрации нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан, - в органах юстиции. Нам представляется, что федеральная инспекция труда - это специализированный орган надзора в сфере труда, осуществляющий защиту трудовых прав работников, способный вести регистрацию и учет коллективных договоров и локальных нормативных актов.

Конечно, необходимо установить ответственность работодателя (должностного лица работодателя) за нарушение этой обязанности, поскольку "если право не обеспечено эффективной санкцией на случай его нарушения, то у обязанного лица нет достаточного стимула для следования установленной модели" <1>. Думается, что в качестве наказания при выявлении неисполнения этой обязанности можно предусмотреть административное приостановление деятельности.

--------------------------------

<1> Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. С. 279.

Одно из надзорных полномочий федеральной инспекции труда - это признание трудовых отношений, завуалированных гражданско-правовыми договорами. Последние изменения, внесенные в ТК РФ, усилили компетенцию федеральной инспекции труда в этой части. В настоящее время одним из самых распространенных нарушений трудовых прав работников является нарушение свободы труда. Это нарушение проявляется путем вуалирования трудовых отношений договорами гражданско-правового характера с элементами труда (например, договором подряда). Его истоки находятся в том числе и в нежелании работодателя заключать трудовые договоры, считая их экономически невыгодными.

Подмена трудовых договоров, безусловно, выгодна работодателю: отсутствует оплата социальных взносов за работника, не оплачиваются компенсация за неиспользованный отпуск, листки временной нетрудоспособности и т.д. Менее выгодно, но все же не лишено выгод такое оформление правовых отношений и для работника: он не привязан к конкретному рабочему месту, распоряжается временем по своему усмотрению, может перепоручить работу другому лицу. До определенного момента (например, до наступления несчастного случая) это оформление отношений устраивает стороны. Однако, если происходит несчастный случай, фактический работник, естественно, требует соответствующих выплат у второй стороны, которая вовсе не является ему обязанной. Тогда этот работник подает заявление в государственную инспекцию труда в субъекте РФ о признании несчастного случая на производстве и оформлении акта по форме Н-1 или сразу обращается в суд с иском о признании возникших отношений трудовыми.

На основании ст. 19.1 ТК РФ признать подмену трудовых отношений можно разными путями. Согласно первому варианту, фактический работник подает письменное заявление лицу, использующему его труд, и последнее добровольно признает отношения трудовыми с соответствующим их оформлением. Второй путь более сложен и применяется, когда фактический работодатель отказывается добровольно узаконить трудовые отношения. В этом случае исполнитель гражданско-правового договора может обратиться в государственную инспекцию труда в субъекте РФ с соответствующей жалобой, по результатам рассмотрения которой инспектор (в случае подтверждения вуалирования трудовых отношений) выносит предписание, обязательное для выполнения работодателем. Если предписание не обжалуется и исполняется работодателем, то оформляются трудовые отношения. Третий путь - государственная инспекция труда или фактический работник обращаются в суд с иском о признании отношений трудовыми. Заметим, что законодатель предоставил государственным инспекторам труда право признавать отношения трудовыми только в том случае, если отношения возникли на основании гражданско-правового договора. Если же отношения не оформлены никаким договором, а являются в буквальном смысле фактическими трудовыми отношениями, то признание их таковыми осуществляется исключительно в судебном порядке.

Анализ ст. 15 ТК РФ показывает, что трудовые отношения основаны на соглашении между работником и работодателем о личном выполнении работником трудовой функции за определенную плату при подчинении внутреннему трудовому распорядку работодателя и обеспечении им соответствующих условий труда для работника. При этом с недавнего времени законодатель ввел запрет на заключение гражданско-правовых договоров, которые фактически регулируют трудовые отношения между сторонами.

В своем Определении Конституционный Суд РФ утверждает, что существует единственный критерий наличия трудовых отношений: выполнение трудовой функции в соответствии со штатным расписанием <1>. Очевидно, что если работодатель прикрыл трудовые отношения гражданско-правовыми, то он, естественно, не включил работника в штат, не определил его должность и т.д. Представляется, что такое упрощенное толкование отграничения трудовых отношений не совсем верно отражает не только их суть, но и сложившуюся практику и, вероятно, не сможет помочь правоприменителю квалифицировать трудовые отношения, особенно если работодателем является индивидуальный предприниматель, не имеющий штатного расписания, но фактически нанимающий работников.

--------------------------------

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 19 мая 2009 г. N 597-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Равинской Ларисы Вадимовны на нарушение ее конституционных прав статьями 11, 15, 16, 22 и 64 Трудового кодекса Российской Федерации" // http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/1692243/#1692243.

Л.С. Таль, Н.Г. Александров давно разработали критерии отличия трудовых договоров от гражданско-правовых договоров с элементами труда <1>. Основными признаками трудовых отношений следует признать (в современной интерпретации): их длящийся характер, подчинение работника внутреннему трудовому распорядку, выполнение трудовой функции работником. Простой пример из практики. Индивидуальный предприниматель нанимает продавцов в магазины, не заключая с ними трудовых договоров. Определяются режим работы продавцов, их ответственность (с ними заключены договоры о полной индивидуальной материальной ответственности). В данной ситуации очевидны трудовые отношения, которые и были признаны судом, куда обратились работники с соответствующим иском <2>.

--------------------------------

<1> См.: Таль Л.С. Трудовой договор: цивилистическое исследование. М.: Статут, 2006; Александров Н.Г. Трудовое правоотношение. М.: Изд-во Минюста, 1948; Кузьменко А.В. Предмет трудового права России: опыт системно-юридического исследования. СПб.: Юридический центр Пресс, 2005.

<2> Архив Апшеронского районного суда Краснодарского края. 2014.

Между тем на практике можно встретить случаи, когда суды подменяют признаки трудовых отношений актами оформления приема на работу, что ведет к отказу работнику в иске. Так, Р. обратился в Приморско-Ахтарский районный суд Краснодарского края с иском к индивидуальному предпринимателю, у которого работал с февраля 2011 года по июнь 2012 года водителем, выполняя работы по управлению автомобилем, его ремонту. И если районный суд удовлетворил иск частично, признав эти отношения трудовыми, ориентируясь на их характер, личный труд, режим работы водителя и т.д., то апелляционная инстанция отменила решение суда, сославшись на отсутствие трудового договора, приказа о приеме на работу и увольнении. Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ совершенно верно отменила апелляционное определение, оставив в силе решение суда первой инстанции <1>. Очевидно, что если бы был трудовой договор, работник не обратился бы в суд с иском о признании возникших отношений трудовыми; приказ о приеме на работу - это акт, оформляющий трудовые отношения, и его отсутствие никак не влияет на природу отношений. Рассматривая такую категорию дел, необходимо ориентироваться прежде всего на характер возникших отношений, а не на их оформление.

--------------------------------

<1> См.: Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 24 января 2014 г. N 18-КГ13-145. Суд оставил в силе решение суда первой инстанции, которым заявленные требования по делу о взыскании заработной платы, компенсации за неиспользованный отпуск и возмещении морального вреда удовлетворены частично, поскольку само по себе отсутствие трудового договора, приказа о приеме на работу и увольнении не исключает возможности признания отношений трудовыми // http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70481836/.

Согласно ст. 56 ГПК РФ и работник, и работодатель должны представить суду доказательства, обосновывающие исковые требования, либо доводы возражения на иск. Здесь работник сталкивается с непреодолимым препятствием. Когда отношения оформлены хотя бы гражданско-правовым договором, тогда можно представить его и доказывать наличие трудовых отношений. Хуже, когда вообще нет никакого оформления трудовых отношений. В этих случаях работник, как правило, просто не может представить никаких доказательств и ему отказывают в удовлетворении исковых требований.

Так, суд отказал в удовлетворении требований работнику Б. (президенту компании) в связи с тем, что тот не представил никаких доказательств наличия у него с АНО "Спортивная база "Политехник" трудовых отношений. При этом, по сути, суд сетовал на то, что ни в Федеральной налоговой службе, ни в Пенсионном фонде РФ о работнике Б. не было сведений <1>. Между тем, если не был заключен трудовой договор, то, очевидно, социальные взносы за него работодателем не вносились и налоги не уплачивались. В то же время суд не исследовал характер взаимоотношений Б. с АНО "Спортивная база "Политехник", не истребовал документы о деятельности Б. у данного работодателя (возможно, документы, где Б. ставил свою подпись и т.д.), не обратился в банк, в котором обслуживается АНО "Спортивная база "Политехник" (там могут оказаться образцы подписи его как президента, распорядителя финансовых средств). Вместе с тем ставить в решении суда во главу угла отсутствие сведений о социальных взносах за работника и на этом основании определять отсутствие трудовых отношений, на наш взгляд, не совсем верно.

--------------------------------

<1> См.: Определение Ленинградского областного суда от 10 февраля 2010 г. N 33-552/2010. Непредставление заявителем доказательств принятия его на должность президента автономной некоммерческой организации, привлеченной к участию в деле в качестве ответчика, и отсутствие какой-либо информации в отношении истца как работника данной организации в налоговом органе и в Пенсионном фонде РФ свидетельствуют о правомерности отказа суда в удовлетворении исковых требований о восстановлении на работе, о признании незаконным решения правления юридического лица об увольнении // http://www.resheniya-sudov.ru/2010/24726/.

Анализ данного типичного случая (на самом деле их количество велико) показывает, что рассмотрение и разрешение трудовых споров в силу своей специфики представляют трудность для судей, а ст. 56 ГПК РФ необходимо редактировать, выделив особенности доказывания по трудовым делам, подчеркнув активную позицию суда (по аналогии с административными делами, рассматриваемыми и разрешаемыми в порядке, предусмотренном Кодексом административного судопроизводства РФ).

В соответствии с ч. ч. 2 и 3 ст. 5.27 КоАП РФ с 1 января 2015 года административными правонарушениями признаются отказ работодателя от оформления трудовых отношений при фактическом допуске к работе (ч. 2) и подмена трудовых отношений гражданско-правовыми договорами (ч. 3). Безусловно, подобная дифференциация административных правонарушений в сфере труда - это огромный шаг вперед по определенности и стабилизации трудового договора. Между тем размеры административных штрафов не достигнут цели наказания. Основные правонарушители - это индивидуальные предприниматели. Однако они могут быть привлечены к ответственности в размере от 5 до 10 тысяч рублей (ч. 3), а при повторном правонарушении - от 30000 до 40000 тысяч рублей. Для юридических лиц санкции более существенны и достигают 200000 рублей.

Полагаем, что такие суммы не остановят индивидуального предпринимателя - работодателя. Если бы они взыскивались за каждого работника, отношения с которым вуалировались гражданско-правовыми договорами (по аналогии с нарушением законодательства в отношении мигрантов), то, несомненно, работодатель, являющийся предпринимателем, задумался бы об ответственности за нарушение трудового законодательства. Отсутствие дисквалификации как административного наказания за аналогичное повторное нарушение также может отрицательно сказаться на практике признания подмены трудовых отношений.

В итоге меры, которые принял законодатель, нивелированы невысоким размером административной ответственности. Работодатель с учетом новых положений действующего законодательства и ответственности за его нарушение, видимо, и далее будет скрывать трудовые отношения. Только теперь он предпочтет вообще не заключать договоров, даже гражданско-правового характера, дабы существенно затруднить признание возникших отношений трудовыми. В такой ситуации очень важно повысить административную ответственность и одновременно усилить превентивные меры, реализуемые в настоящее время федеральной инспекцией труда, обеспечив работодателя всеми средствами для соблюдения трудового законодательства.

В настоящее время компетенцией федеральной инспекции труда охватываются и полномочия, связанные с реализацией нового Федерального закона от 28 декабря 2013 года "О специальной оценке условий труда" (далее по тексту - Закон о спецоценке) <1>. Он заменил аттестацию рабочих мест на специальную оценку условий труда и ввел определенные правила ее проведения, отличные от прежних, сбалансировал интересы государства, работников и работодателей, а также усилил надзор государства в этой сфере, скорректировав полномочия Роструда во взаимодействии с государственной экспертизой условий труда в субъекте РФ. Обратим внимание на то, что с 1 января 2015 г. установлена административная ответственность в виде предупреждения или штрафа за нарушение работодателем обязанности проведения специальной оценки условий труда.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. N 426-ФЗ "О специальной оценке условий труда" // СЗ РФ. 2013. N 52 (ч. I). Ст. 6991.

Охрана труда - один из важнейших институтов трудового права. Его взаимосвязь не только с трудовыми отношениями, но и с отношениями, связанными с обеспечением здоровья работников, с их пенсионным обеспечением, очевидна. Если работодатель не сможет обеспечить надлежащим образом безопасность рабочих мест, выдавать специальную одежду, обувь, средства индивидуальной и коллективной защиты, он, нарушая нормы Трудового кодекса РФ, будет способствовать увеличению числа несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Думается, что для сохранения баланса интересов работников и работодателей в области охраны труда важно не допускать нарушений прав и интересов ни одной, ни другой стороны и учитывать, конечно, интересы государства. Предупредить нарушения трудового законодательства, снизить количество несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний возможно только с помощью системы эффективных мер, к которым относится в том числе и проведение специальной оценки условий труда.

Новый Закон обозначил необходимость создания Федеральной государственной информационной системы учета результатов проведения специальной оценки условий труда в течение следующих 2 - 3 лет. До образования такой системы ее функции должен выполнять Роструд. Безусловно, система учета позволит создать банк надежных работодателей, обеспечивающих безопасные условия труда для работников.

Все сведения о результатах специальной оценки условий труда (сведения о работодателе, о рабочем месте и об организации, проводившей оценку) организация, проводящая эту оценку, сообщает в Роструд через государственную инспекцию труда в субъекте РФ в 10-дневный срок со дня утверждения отчета о специальной оценке условий труда (ст. 18 Закона о спецоценке). Если эта организация нарушила обязанность предоставления сведений, то работодатель имеет право самостоятельно передать эти сведения в государственную инспекцию труда в субъекте РФ. На наш взгляд, в Законе о спецоценке заложено дублирование сведений о специальной оценке условий труда: с одной стороны, организация обязана их сообщать, а с другой стороны, работодатель также вправе это сделать. Полагаем, что работодатель более заинтересован в сообщении в Роструд таких сведений, поскольку их отсутствие может повлиять на включение его в план проведения проверок федеральной инспекцией труда. Заметим, что это одна из самых мощных превентивных мер нарушений трудовых прав работников. В первые годы действия Закона о спецоценке работодатель, несомненно, будет дублировать информацию. Однако в последующем, думается, эта необходимость отпадет.

В настоящее время действует 4-ступенчатая система видов условий труда - оптимальные, допустимые, вредные и опасные. Подчеркнем, что в Роструд передаются сведения только по последним трем видам условий труда. По оптимальным условиям труда составляются декларации соответствия условий труда государственным нормативным требованиям охраны труда, формирование и ведение которых осуществляется Рострудом. Наличие деклараций (оптимальные условия труда) или специальной оценки в иных условиях труда - это, своего рода, предупреждение нарушений трудовых прав работников, т.е. укладывается в рамки модели соответствия, внедряемой Рострудом.

Теперь эксперты должны будут проходить аттестацию и получать соответствующий сертификат на 5 лет, который выдается Министерством труда и социальной защиты РФ. Очень важно, что действие сертификата не продлевается, эксперт вынужден (если желает работать) каждые 5 лет проходить плановую переаттестацию <1>. Все сведения об эксперте, а также о сроке действия и аннулировании его сертификата размещаются на сайте Министерства труда и социальной защиты РФ <2>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 3 июля 2014 г. N 614 "О порядке аттестации на право выполнения работ по специальной оценке условий труда, выдачи сертификата эксперта на право выполнения работ по специальной оценке условий труда и его аннулирования" // СЗ РФ. 2014. N 28. Ст. 4057.

<2> См.: Приказ Министерства труда и социальной защиты РФ от 24 января 2014 г. N 32н "Об утверждении формы сертификата эксперта на право выполнения работ по специальной оценке условий труда, технических требований к нему, инструкции по заполнению бланка сертификата эксперта на право выполнения работ по специальной оценке условий труда и Порядка формирования и ведения реестра экспертов организаций, проводящих специальную оценку условий труда" // РГ. 2014. 19 марта. N 62.

Аннулирование возможно, например, при разглашении экспертом конфиденциальных сведений. Если же эксперт нарушает трудовое законодательство, то инициатором аннулирования сертификата выступает государственный инспектор труда. С 1 января 2016 г. вводится новое основание для аннулирования - наличие вступившего в законную силу постановления (решения) о дисквалификации эксперта.

Новый Закон предусматривает проведение экспертизы качества специальной оценки условий труда, которая осуществляется органами государственной экспертизы условий труда в каждом субъекте РФ. Так, в Краснодарском крае это департамент труда и занятости населения Краснодарского края <1>. Сущность экспертизы состоит в проверке проведенной специальной оценки условий труда. Эта проверка происходит в отношении как организации экспертов, так и конкретного эксперта, проводившего специальную оценку.

--------------------------------

<1> См.: Приказ департамента труда и занятости населения Краснодарского края от 17 сентября 2012 г. N 284 "Об утверждении Положения о системе государственного управления охраной труда в Краснодарском крае" // http://admkrai.krasnodar.ru/ndocs/.

На основании ч. 2 ст. 24 Закона о спецоценке экспертиза проводится по двум основаниям: на основании представления государственной инспекции труда в субъекте РФ и при обращении в орган экспертизы качества.

1. Представление инспекции труда о необходимости государственной экспертизы условий труда выдается в том случае, если государственный инспектор труда выявил нарушение трудового законодательства. Проведение экспертизы в таком случае проводится бесплатно.

2. При обращении работника, работодателя и т.д. самостоятельно в орган государственной экспертизы условий труда в случае несогласия с результатами специальной оценки условий труда. Проведение экспертизы в таком случае платное.

Все результаты экспертизы передаются органом ее проведения в Роструд, а с 1 января 2016 г. - в Федеральную государственную информационную систему учета.

Закон о спецоценке формирует систему дальнейшего обжалования результатов проведения специальной оценки условий труда. В частности, при наличии несогласия с органом государственной экспертизы условий труда предусмотрен досудебный (через Министерство труда и социальной защиты РФ) или судебный порядок. Одновременно подчеркнем, что в настоящее время формируется база данных, в которой фиксируются случаи обжалования решений (действий) государственных служащих и результаты их рассмотрения.

Несомненно, Закон о спецоценке носит прогрессивный характер и будет способствовать предупреждению нарушений в области охраны труда, его профилактическая функция очевидна. Однако требуется наработать практику его применения для эффективности реализации федеральной инспекцией труда надзорной функции.