Реализация антикоррупционных реформ так или иначе проходит через этап планирования, в рамках которого осуществляется накопление и консолидация представлений о наиболее эффективных способах сокращения коррупционных практик и установление определенного набора путей преодоления этого явления, который будет отвечать условиям конкретной страны и нюансам текущих антикоррупционных задач в представлении инициаторов. Примерно с середины 90-х гг. XX в. в рамках авторитетных международных правительственных и неправительственных организаций начинают формироваться наработки о комплексных антикоррупционных программах, которые были предназначены для использования различными национальными правительствами по всему миру, испытывающими потребность в избавлении от коррупционного спрута, либо нуждались в получении помощи от международных организаций, которые выставляли соответствующие условия.

Так и в России в начале 2000-х гг. в связи со всплеском официального интереса к административной реформе, которая должна была залечить раны в экономике и управлении предыдущего десятилетия, появляется ряд аналитических разработок, проливающих свет на более широкий контекст административной реформы, связанный, прежде всего, с коррупцией. Далее мы рассмотрим некоторые такие российские экспертные обобщения, а также остановимся на представлениях об антикоррупционных стратегиях наиболее известных в этой области международных институтов.

Сравнительный анализ качественной литературы на этот счет показывает, что в основном аналитики склонялись к выделению трех характерных антикоррупционных стратегий, которые акцентируют внимание на мерах определенного рода: первая стратегия отдает приоритет отказу от активных реформ и настаивает на эволюционном пути развития политических и экономических отношений с постепенной адаптацией к культурным антикоррупционным стандартам, которые положительно себя проявляют в других странах; вторая стратегия направлена на обновление законодательства и формирование долгосрочной институциональной базы функционирования экономики и государственного управления на основе процедур, которые сокращают возможности для таких систем отношений и таких условий, которые способствую развитию коррупционных практик; третья стратегия связана с активной борьбой с конкретными коррупционерами, привлечением их к ответственности и исключением их дальнейшего влияния на практику государственно-властной деятельности.

В работах на эту тему наименования антикоррупционных стратегий несколько различаются, но в целом их круг, понимание задач и содержание каждой из них довольно сходны. Так, можно встретить следующие классификации антикоррупционных стратегий: а) стратегия сознательной пассивности, стратегия системного устранения причин и стратегия войны*(73); б) стратегия общественного осознания опасности коррупции и ее последствий (осознание), стратегия предупреждения и предотвращения коррупции (хорошее управление), стратегия верховенства закона и защиты прав граждан (пресечение)*(74); в) стратегия общественного осознания, стратегия предотвращения ("хорошее управление"), стратегия "Верховенство права" ("правозащитная")*(75).

Итак, стратегия осознания (или стратегия сознательной пассивности) заключается в как таковом достижении осознания важности проблемы коррупции для развития общества. Данная стратегия исходит из необходимости формирования антикоррупционной среды, которое достигается главным образом информационными и идеологическими мерами. Интересное обоснование имеет стратегия сознательной пассивности, которая отличается от стратегии осознания в нюансах. Казалось бы, она предполагает бездействие, что вряд ли позволяет назвать такой вариант поведения стратегией. Однако в условиях, например, вовлеченности высшего руководства соответствующих стран в коррупционные связи, применение других стратегий оказывается невозможным или непродуктивным*(76). Поэтому отказ от активных и слишком хорошо заметных для коррумпированного руководства действий представляет собой результат рационального выбора.

Для сторонников такой стратегии это должно, по всей видимости, означать активную приверженность антикоррупционным убеждениям или влияние на практику "малыми делами". Если же говорить о государственной политике, то к числу основных инструментов стратегии осознания с точки зрения ее логики в разных работах*(77) часто относят следующие:

1. Пропаганда жизни людей и сообществ без коррупции;

2. Антикоррупционное гражданское образование;

3. Стимулирование развития антикоррупционного фона в СМИ;

4. Формирование общественных коалиций против коррупции;

5. Проведение широких общественных обсуждений и инициирование дискурса по их результатам;

6. Научно-исследовательская разработка проблем коррупции;

7. Развитие инструментов общественного надзора за деятельностью органов власти;

8. Положительная оценка распространения "лучшей практики" в органах власти;

9. Информационное, аналитическое и прочее подобное содействие принятию нормативных актов антикоррупционного свойства;

10. Поддержка и лоббирование международных антикоррупционных документов и инициатив и т.п.

Стратегия системного устранения условий коррупции состоит в пресечении и профилактике коррупционного поведения, достигаемой главным образом регулятивными мерами посредством минимизации организационных и правовых брешей, что позволяет сократить стимулы развития коррупции, максимизировать риски для коррупционеров. Данная стратегия выступает в сравнении с прочими наиболее цельной и системной, ее направления охватывают множество областей жизнедеятельности: организационные и регулятивные, экономические и финансовые, информационные и идеологические и т.д.

Среди наиболее эффективных инструментов данной стратегии часто приводят следующие*(78):

1. Обеспечение политической конкуренции (в т.ч. гарантирование свободных выборов, прозрачности финансирования политических партий, независимости системы избирательных комиссий и др.);

2. Гарантирование независимости судебной власти;

3. Формирование институциональных гарантий невмешательства государства в деятельность средств массовой информации;

4. Стимулирование участия институтов гражданского общества в антикоррупционной деятельности, в т.ч. в контроле деятельности государственных органов;

5. Гарантирование открытости и транспарантности деятельности органов власти, в т.ч. через механизмы доступа граждан к информации;

6. Обеспечение прозрачности бюджетного процесса;

7. Продвижение детально регламентированного и прозрачного конкурсного производства в системе госзакупок;

8. Снижение административных барьеров для предпринимателей;

9. Упорядочение практики лоббизма;

10. Формирование независимой от любых коммерческих интересов государственной службы (в т.ч. посредством становления запрета на совмещение государственной службы и коммерческой деятельности; урегулирования ситуации конфликта интересов; введения практики представления чиновниками деклараций о доходах и имуществе; принятия кодексов этики для государственных служащих; формирования административных регламентов и кодификация административных процедур) и т.п.

Наконец, стратегия войны с коррупцией направлена на применение силовых или карательных мер к выявляемым коррупционерам. Однако в случае срабатывания при реализации этой стратегии принципов неотвратимости наказания и равенства всех перед законом можно ожидать и профилактического, воспитательного эффекта.

В перечень наиболее популярных инструментов стратегии войны с коррупцией можно включить следующие:

1. Практическая активизация деятельности по расследованию преступлений со стороны правоохранительных органов;

2. Создание специального независимого государственного антикоррупционного органа;

3. Расширение перечня и совершенствование уголовно-правовых составов, криминализующих коррупционные деяния;

4. Широкое применение конфискации в качестве наказания за коррупционные преступления;

5. Стимулирование деятельности заявителей о коррупции (информаторов) и обеспечение их безопасности;

6. Совершенствование процедуры предварительного следствия и суда по коррупционным преступлениям;

7. Продвижение специальных учебных программ по подготовке кадров правоохранительных органов;

8. Повышение уровня технического оснащения правоохранительных органов и зарплат их сотрудников;

9. Обеспечение "контроля за контролерами", т.е. создание служб собственной безопасности в органах власти и работа по выявлению "оборотней в погонах";

10. Развитие международного сотрудничества по возврату коррупционных активов и т.п.

Сравнение преимуществ и недостатков трех стратегий говорит о том, что наиболее долгосрочные гарантированные результаты дает использование стратегии устранения условий коррупции как наиболее фундаментальной и направленной не на симптомы, а на причины распространения коррупционного заражения. Вместе с тем сложность и многоаспектность структуры этой стратегии в сочетании с долгосрочным характером ее реализации может нести угрозу того, что она не будет доведена до планируемого результата или фактически будет остановлена в связи с недостатком ресурсов или политической воли. Некоторая доля критики, как ни странно, досталась и таким чертам стратегии устранения условий, как ее рационализм и конструктивизм. Действительно, набор правовых инструментов и институтов, который с точки зрения логики и даже практики полностью оправдывает себя в одних странах, может показать свое абсолютное бессилие в других государствах в связи с их уровнем общественно-политического развития, определенной культурной инерцией и даже отсутствием институциональной инфраструктуры, для преобразования которой международными экспертами вырабатываются соответствующие рекомендации.

К числу сильных сторон стратегии войны с коррупцией можно отнести быстрый и эффектный результат. По этой причине такая стратегия очень часто используется в политических целях, поскольку является весьма наглядной иллюстрацией работы новоизбранных депутатов и должностных лиц по исполнению предвыборных обещаний в области борьбе с коррупцией. Эта сильная сторона стратегии войны оборачивается и самым большим ее недостатком: согласием пожертвовать несколькими головами из старой администрации могут исчерпаться все антикоррупционные усилия новой власти. Поэтому неподкрепленный другими мерами, непоследовательный или краткосрочный силовой сценарий искоренения коррупции приведет лишь к последующему разочарованию избирателей в способностях и истинных мотивах новой власти.

Стратегия осознания или стратегия сознательной пассивности главным своим недостатком имеет отсутствие четких, убедительных и хорошо различимых индикаторов, которые позволили бы идентифицировать ее наличие как таковой, как и наличие каких-либо ее успехов. Она весьма удобна для того чтобы пребывать в комфортном заблуждении о том, что такое толстовское непротивление злу даст в конечном итоге какой-то положительный результат. Отсутствие всяких действий или выжидание может помочь, когда врожденный иммунитет достаточно силен, а болезнь не грозит ничем, кроме легкого и временного дискомфорта. Однако в государствах с давними традициями системной коррупции такая позиция представляет собой не более чем унизительное пораженчество. В стратегии осознания будет толк только тогда, когда она будет связана с активной деятельностью, пусть и в области культуры и просвещения. Инициирование, поддержка, развитие информационных, просветительских и образовательных инициатив, во-первых, можно оценить с точки зрения результативности и качества, во-вторых, можно рассматривать как форму гуманитарной инвестиции в будущие поколения, которые в большей степени будут чувствовать нужду жить в обществе, свободном от коррупции*(79).

Поговорим далее о некоторых формализованных универсальных антикоррупционных стратегиях, которые оказали и продолжают оказывать наибольшее влияние на представления национальных правительств о подходах к составлению программ антикоррупционных реформ. Имеет смысл особо выделить инициативы Всемирного Банка и международной неправительственной организации Transparency International. Первый здесь важен по той причине, что согласно общепринятому сегодня мнению, именно со слов председателя Всемирного банка и Международного валютного фонда Джеймса Вульфенсона в 1996 г. о необходимости противодействия коррупции как общемировой проблеме стали формироваться глобальные антикоррупционные инициативы официального характера, приведшие, среди прочего, к принятию Конвенции ООН против коррупции в 2003 г. Поэтому, очевидно, что антикоррупционные инициативы Всемирного банка имеют наиболее аутентичную историю, не просто соответствующую духу официальных международных программ действий, а лежащую в их основе. Что касается инициатив международной организации Transparency International, созданной в 1993 г. и имеющей сегодня свои представительства более чем в 100 странах мира, то поскольку она бесспорно является самым авторитетным международным неправительственным институтом в области антикоррупции, неправильно было бы оставить без внимания ее работу. В том числе это касается широкой антикоррупционной программы общегосударственной этики поведения, разработанной одним из создателей и идеологов этой организации Джереми Поупом.

Говоря об инициативах Мирового банка, можно привести пример видения основных направлений "Единой многоцелевой стратегии борьбы с коррупцией". На уровне своей генеральной структуры система ее основных мер представлена следующим образом:

1. Институциональные основы:

- институционализация независимой и эффективной судебной власти;

- расширение сферы действия парламентского контроля;

- обеспечение независимости правоохранительных органов.

2. Политическая ответственность:

- политическая конкуренция, заслуживающие доверия политические партии;

- прозрачность в финансировании партий;

- прозрачность процедуры голосования для избирателей;

- обязанность госслужащих декларировать имущество, правила, регулирующие вопрос конфликта интересов.

3. Расширение возможностей участия гражданского общества:

- арантирование свободы информации;

- усиление роли СМИ.

4. Конкурентный частный сектор:

- реструктуризация монополий с целью повышения конкурентных начал;

- снижение барьеров входа на рынок, связанных с необходимостью получения различных разрешений;

- прозрачность корпоративного менеджмента;

- увеличение прав деловых ассоциаций.

5. Управление государственным сектором:

- найм на государственную службу на основе заслуг, достойная оплата труда государственных служащих;

- децентрализация власти;

- повышение прозрачности бюджетного процесса для контролирующих органов;

- повышение прозрачности в налоговой администрации, лишение налоговых служащих возможности произвольно предоставлять налоговые льготы, упрощение налоговой администрации*(80).

Научившись различать местные условия, в которых "стандартный пакет" антикоррупционных предложений может не дать ожидаемого эффекта или быть вовсе бесполезным, специалисты Всемирного банка разрабатывают продвинутые методики, которые позволяют изменять дизайн национальных антикоррупционных программ в зависимости от ряда входных условий. К примеру, большую известность получила разработка феномена statecapture (захвата государства), сделанная по заказу Всемирного банка Дж. Хеллманом, Д. Кауфманом и др. Ранжируя страны в зависимости от степени и уровня их текущего поражения коррупцией (в т.ч. захвата государства системными лоббистами), методика позволяет более адекватно оценивать риски, определять приоритеты, варьировать инструментарий и выстраивать последовательность антикоррупционных реформ*(81).

Специфика антикоррупционной программы Transparency International заключается в ее предельной комплексности и всеохватности. По убеждению создателя проекта "Общегосударственной этической системы" (National Integrity System) Дж. Поупа наступление на коррупцию должно идти по всем фронтам*(82). Еще одна особенность универсальной национальной стратегии борьбы с коррупцией этой организации имеет методологическое свойство. Данная стратегия не навязывает и не задает конкретные меры, которые необходимо провести в жизнь, а указывает скорее на развернутый перечень вопросов для самооценки, стандартов чистоты, наличие, частичное наличие или отсутствие которых в действующей практике конкретного государства можно воспринимать как оценочный индикатор антикоррупционной чистоты. Таким образом методика концентрирует внимание не на том, какие шаги нужно предпринять, а на том, каких результатов необходимо достичь, чтобы государство могло себя считать в целом свободным от коррупции или, по меньшей мере, адекватно оценивать глубину коррупционной порчи и представить себе горизонты задач.

Оценочная методика формирования "Общегосударственной этической системы" состоит из 13 следующих институциональных "столпов":

1. Законодательная ветвь власти

2. Исполнительная ветвь власти

3. Судебная ветвь власти

4. Публичный сектор

5. Система органов правопорядка

6. Избирательные комиссии

7. Уполномоченный по правам человека

8. Счетная палата

9. Антикоррупционные агентства

10. Политические партии

11. СМИ

12. Гражданское общество

13. Бизнес*(83).

Каждое из этих направлений содержит детальные индикаторы оценки законодательства и практики, которые позволяют установить уровень развития антикоррупционных гарантий, и оценить общую и конкретную восприимчивость данного государства к антикоррупционным стандартам, а также определить наиболее сильные и слабые стороны в практической реализации антикоррупционной программы*(84).

Аналогичные способы оценки качества антикоррупционной готовности имеют в своем распоряжении и другие организации, которые ставят своей целью снижение уровня коррупции. К примеру, весьма похожую методику разработала организация Global Integrity (название этой организации не нужно путать с названием антикоррупционной программы Transparency International, которая упомянута выше). Данная методика была применена организацией в недавнем масштабном сравнительном антикоррупционном исследовании штатов в США*(85). Она также выделяет 13 секторов для антикоррупционной оценки: 1) Доступ к информации; 2) Финансирование политической деятельности; 3) Избирательная практика; 4) Исполнительная ветвь власти; 5) Законодательная ветвь власти; 6) Судебная ветвь власти; 7) Бюджетный процесс; 8) Государственная служба; 9) Правоохранительная деятельность; 10) Внешний аудит; 11) Раскрытие лоббистской деятельности; 12) Агентства по контролю за соблюдением этики; 13) Управление пенсионным фондом.

Многие другие известные правительственные, неправительственные организации и даже крупные коммерческие консалтинговые компании имеют собственные довольно известные замеры распространения коррупционных практик. В большинстве случаев здесь не идет речь о разработке каких-то комплексных антикоррупционных стратегий для отдельно взятых государств, а скорее об оценках распространения коррупции под углом зрения, который особо интересен данным организациям в связи с профилем их работы. Однако при разработке комплексных национальных программ противодействия коррупции вполне можно использовать данные исследования и наработки с точки зрения того, каким образом можно исследовать, оценить и сократить коррупцию в отдельных областях деятельности. К таким наработкам можно отнести, например, "Индекс непрозрачности" (The Opacity Index)*(86) от PriceWaterhouseCoopers, "Индикаторы всемирного управления" (The Worldwide Governance Indicators)*(87) Всемирного Банка, "Индекс кумовства в бизнесе" (The crony-capitalism index)*(88) журнала The Economist, "Барометр коррупции" (Global Corruption Barometer)*(89) Transparency International и многие другие.

Рассматривая различные варианты антикоррупционных стратегий, глобальные и локальные, российские и международные, не стоит забывать, что в нашей литературе существуют довольно прикладные и детализированные исследования, посвященные антикоррупционной программе, ориентированной непосредственно на Российскую Федерацию и адаптированные для текущего времени. Можно сказать, что до принятия Федерального закона о противодействии коррупции*(90) и утвержденного Президентом РФ Национального плана противодействия коррупции*(91) в 2008 г. методологическую лакуну в отношении системного видения цельной антикоррупционной программы в экспертном сообществе в значительной степени заполнял специальный доклад, разработанный Фондом ИНДЕМ еще в 1998 г.*(92) На его основе впоследствии возникали и другие аналитические наработки, представляющие собой систематизированный каталог основных шагов, которые необходимо провести в жизнь для успешного преодоления системной коррупции в России. Среди прочего, можно упомянуть, например, работу проф. М.А. Краснова*(93), сформированную под эгидой Национального антикоррупционного комитета.

В упомянутом докладе ИНДЕМ в системе антикоррупционных мер общего характера выделялись такие блоки: экономика и сфера финансов, социальная сфера, укрепление судебной системы, укрепление местного самоуправления, укрепление независимых контрольных структур, реформа исполнительной власти, реформа государственной службы, поддержка институтов гражданского общества. Среди институциональных мер особо выделялась необходимость формирования независимого Агентства по борьбе с коррупцией, "создание и работа которого будут регламентироваться законом, а руководитель Агентства будет утверждаться Парламентом по представлению Президента". К прямым антикоррупционным мерам относились такие направления: ослабление влияния коррупции на политику, укрепление правоохранительной системы, разработка и принятие ведомственных антикоррупционных программ, антикоррупционное образование, международное сотрудничество, а также различные законодательные меры (например, принятие закона о лоббизме, закона о конфискации имущества и доходов, приобретенных в результате незаконных сделок, закона о декларировании доходов и имущества высшими должностными лицами и государственными служащими, закона о государственном контроле над соответствием крупных расходов декларированным доходам и др.).

Подводя промежуточный итог рассмотрению различных комплексных подходов к антикоррупционным стратегиям, разработанным наиболее авторитетными международными организациями, можно сделать следующий важный вывод: чем масштабнее и глубже взгляд исследователей и разработчиков антикоррупционных программ на проблемы коррупции, тем большее внимание уделяется развитию и совершенствованию институтов, которые имеют фундаментальное значение для политико-правовой организации общества в целом. Для контекста настоящего сборника это наблюдение имеет крайне принципиальное значение. До сих пор все еще принято считать, что борьба с коррупцией является в основном епархией правоохранительных органов, то есть специализированных государственных органов, которые осуществляют расследование конкретных случаев коррупции и привлечение к ответственности виновных. Выше мы увидели, что такой взгляд имеет отношение к силовой стратегии противодействия коррупции, которую также называют "стратегией войны". Однако она является не единственной и даже не самой продуктивной и успешной с точки зрения своего долгосрочного эффекта сокращения коррупционных практик в обществе. Сравнение комплексных антикоррупционных программ показывает, что от половины до двух третей элементов их генеральной структуры представляют собой вопросы, имеющие прямое отношение к организации системы властеотношений (свободные выборы, независимый суд, парламентский контроль, политический плюрализм, многообразие институтов гражданского общества, свобода СМИ и др.). Все эти проблемы непосредственно входят в зону ответственности науки конституционного права, это предмет конституционно-правового регулирования.

В одном из следующих разделов настоящей главы мы посмотрим, каким образом российское комплексное антикоррупционное законодательство отражает данную закономерность: связано ли оно с ликвидацией глубинных причин коррупции и настроено на долгосрочную перспективу или все же в большей степени ориентировано на прагматические текущие проблемы. Однако ниже имеет смысл продолжить разговор об универсальных международных антикоррупционных стратегиях и посмотреть, какие практические результаты они могут давать, какие сложности подстерегают реформаторов в разных странах и какие условия и обстоятельства необходимо учитывать.