В данной части главы мы поговорим о ряде объективных условий, в которых осуществляются антикоррупционные реформы, некоторых субъективных обстоятельствах, которые могут влиять на их динамику, а также обратим внимание на проблему выбора последовательности шагов антикоррупционной реформы.

Итак, к числу первейших и базовых условий, в которых реализуются антикоррупционные реформы и которые можно было бы назвать объективными, поскольку они складываются вне зависимости от воли конкретных субъектов, но имеют место в силу географии, наличия естественных ресурсов, сложившейся социальной структуры и прочих подобных обстоятельств, мы бы отнесли общий уровень развития национальной культуры, т.е. культурный контекст, в котором находится рассматриваемое государственно организованное сообщество в соответствующем промежутке его исторического развития. Большое значение имеют качество его человеческого капитала, включая образование, жизненные ориентиры, место религии в системе субъективной мотивации, производственная культура и местные обычаи делового оборота, уровень культуры политической и правовой, а также наличие соответствующих устойчивых социальных институтов и организационной инфраструктуры, в рамках которых развиваются эти свойства интеллектуальной и духовной жизни местного населения.

В первые годы развития международного антикоррупционного движения в 1990-х гг. попытки реализации соответствующих реформ под эгидой международных организаций в различных развивающихся странах часто заканчивались неудачей. Первые программы реформ выходили из-под пера кабинетных экспертов высокоразвитых экономически успешных и состоявшихся в политико-правовом отношении государств, которые не имели исчерпывающего представления о местных условиях. Оказалось, что ключ не подходит к замку, этот примитивный подход не работает: типовой набор рекомендаций по совершенствованию законодательства о государственной службе и государственных закупках, принятие кодексов этики и создание специальных антикоррупционных агентств далеко не всегда помогают улучшить ситуацию с распространенностью коррупции. Например, "выяснилось, что формирование и распространение по африканскому континенту антикоррупционных комиссий, надзорных ведомств и структур по внедрению норм деловой этики, а также принятие новых антикоррупционных законов, указов и кодексов поведения оказались малопродуктивными средствами, более подходящими для стран с уже сформировавшимися системами государственной подотчетности и прозрачности"*(94). В итоге модернистский запал глобальных реформаторов быстро угас, и ему на смену пришел более трезвый и обстоятельный анализ ситуации.

Современная наука не склонна недооценивать в этом вопросе значения местных традиций, представлений о норме поведения, общий уровень развития культуры. По словам проф. С. Роуз-Аккерман, теперь "умеренный "антикоррупционный институционализм" осознает ограниченность своей программы рамками "здоровых обществ"*(95). Выстраивание антикоррупционной реформы должно начинаться с понимания духовно-нравственных и политико-правовых основ функционирования данного государства. Разумеется, такой анализ не может привести к выводу вроде "тут уже ничего не исправить": помимо того, что подобного рода утверждение не верно по существу, оно было бы не профессионально для эксперта и оскорбительно для изучаемого сообщества.

Особенности местного культурного контекста задают масштаб требуемых изменений, соотношение различных инициатив и последовательность их применения в ходе антикоррупционной реформы. Обычно в странах, где отсутствует дифференцированная экономика, а демократические основания политической жизни остаются неустойчивыми, введение в практику тонких антикоррупционных инструментов, связанных со служебной этикой, урегулированием конфликта интересов, принятием административных регламентов, в лучшем случае оказывается бесполезным. Напротив, усиление внимания к конкурентным выборам и внедрение прочных гарантий политического плюрализма способны разрушить местные коррупционные традиции гораздо более эффективно.

К сожалению, коррупция представляет собой слишком укорененную форму заболевания государственного и шире - общественного организма, которое не может быть вылечено с помощью одного простого рецепта. К примеру, успех Сингапура и Гонконга, вдохновляющий антикоррупционных реформаторов по всему свету, который позволил им из государств, погрязших в системной коррупции, превратиться в страны с наивысшими рейтингами качества государственного управления и делового климата, должен восприниматься с рядом условностей*(96). Во-первых, строго говоря, это скорее случайные государственные образования, нежели страны "закономерные", поскольку их существование в государствоподобном статусе является следствием политики европейских метрополий, контролировавших торговый трафик в своих колониях через эти опорные пункты. Во-вторых, в ходе реформ в этих городах-государствах, применялись методы искоренения коррупции, которые на европейском континенте были бы сочтены недемократическими. Применение таких мер не вызывало широкого протеста населения не в столько в виду его согласия с целями реформы, сколько по причине традиционной инертности народа и отсутствия соответствующей политико-правовой культуры. В-третьих, реформы были начаты в конце 60-х - начале 70-х гг. XX в. и дали свой современный результат лишь спустя, по меньшей мере, три десятилетия. Сколько времени может потребоваться в государствах с более масштабными размерами, более многочисленным населением, более разнообразной политической и экономической инфраструктурой и более давней и сложной историей?

В итоге было бы крайне полезно принимать в расчет следующий резон. Как известно, расширение Европейского Союза в последние десятилетия привело к весьма здравой идее "Европы разных скоростей"*(97). Очевидно, что и в отношении антикоррупционных реформ, как и в любых других масштабных проектах государственных преобразований, имеющих столь же комплексный характер и затрагивающих все основные сферы общественной жизни, целесообразно придерживаться установки о принципиальной важности учета особенностей в развитии отдельных государств и регионов.

Планируя антикоррупционные реформы в России, целесообразно также исходить из того, что существуют некоторые особенности развития нашей страны, которые должны быть учтены. Так, коррупция является проблемой, которая сопровождает развитие российской государственности исторически. Типология коррупции в Российской Империи вполне соответствовала европейской: взяточничество и казнокрадство, откаты в системе государственных закупок, кумовство и другие грубые формы коррупционных проявлений не были настолько непривычны для европейских государств, как в настоящее время. Да и система кормления, которую безуспешно пытался вытравить Петр Великий, не особенно выделяется на фоне практики торговли должностями или подкупа избирателей в Европе и Америке вплоть до конца XIX в.

В советском государстве, в силу его своеобразного отношения к вопросам собственности и власти, радикально изменилась типология коррупции. В XX в. оттачивались новые формы предпочтения личных и групповых интересов публичным интересам народа. Так, в условиях товарного дефицита и ограниченности экономического оборота появилась тотальная практика неформального обмена услугами - так называемый блат*(98). Вовлечение большого числа людей в использование подобных образцов поведения, которое не приветствовалось официально, но поддерживалось в обществе как "лучшее зло", чем "загнивающий капитализм", приводит российское общество к такому свойству, как оправдание в народе коррупционных практик или, по крайне мере, спокойное отношение к ним, отсутствие нетерпимости*(99). Сегодня в связи с распространением привычных для остального мира товарно-денежных отношений блат в прежних формах имеет место гораздо меньше, поскольку стало возможно зарабатывать деньги и платить за услуги абсолютно легально, не рискуя лишний раз ввязываться в неформальные договоренности.

Однако традиции тесных взаимных обязательств, которые оказываются иной раз часто более надежными, чем требования закона, продолжают иметь место в других формах. Это относится к практике патронажа как во взаимоотношениях власти и бизнеса, так и в системе государственной власти на разных ее уровнях. Часто в условиях отсутствия опоры на закон наличие взаимных неформальных обязательств во взаимоотношениях с влиятельными чиновниками является более надежным средством обеспечения личной безопасности и безопасности собственности для представителей бизнеса. Что касается системы государственного аппарата, то карьерные и зарплатные успехи должностных лиц оказываются в большей степени зависящими от личной лояльности по отношению к вышестоящему руководству, чем от эффективности работы. Таким же образом, т.е. через практику патронажа, обычно посредством предоставления особых привилегий или назначения на должности, завоевывается политическая лояльность в нижестоящих звеньях государственного аппарата. В целом вряд ли можно сказать, что практика патронажа является некой эксклюзивной чертой советской или постсоветской системы власти, поскольку она встречается повсеместно, в т.ч. в развитых демократических странах. Беспокоить, однако, должно то, что такого рода отношения получили чрезмерное распространение и некоторые признаки системности.

Другая особенность, которая была унаследована от советского строя и в значительной степени формирует образ национальной коррупции сегодня, связана с наличием альтернативной государству политической инфраструктуры, взаимодействие в рамках которой очень часто поддерживается на неформальном уровне, что обеспечивает ее высокую эффективность и управляемость. Речь идет о наследии компартии, в рамках которой в отсутствие тяжеловесных правовых процедур, характерных для политического процесса западного типа, принимались все наиболее важные политические и экономические решения, в то время как государственный аппарат представлял собой внешнюю оболочку, задача которой состояла в формализации и исполнении принятых партией политических решений*(100). При нынешнем декларированном политическом плюрализме и большом внешнем разнообразии политических партий, как парламентских, так и прочих, эксперты часто свидетельствуют о некоем недостатке различий, а то и излишней синхронизации политических взглядов в системе государственного аппарата во всех ветвях и на всех территориальных уровнях власти. По всей видимости, речь идет о привычной бюрократической инерции, однако заведенный когда-то маховик политико-управленческой традиции может вращаться еще довольно долго, если этому осознанно и целенаправленно не препятствовать.

Следствием доминирования компартии в социально-политической системе страны является и формирование партийной номенклатуры, особого слоя наиболее "эффективных менеджеров". Номенклатура характеризовалась прежде всего своими кастовыми привилегиями, которые отграничивали ее от остального общества. Можно предположить, что такой атрибут поведения некоторых представителей элиты, как вызывающая демонстрация влияния, материальной обеспеченности и отсутствия ответственности, является в известной степени наследием традиций советской номенклатуры. И здесь можно сделать тот же вывод: старые привычки со сменой системы отношений, поколений, времени должны были бы уходить, открывая дорогу новым традициям. Однако данное условие будет иметь место только в случае, если эта практика не будет постоянно воспроизводиться, не будет получать подпитку и поощряться.

Несомненно, история и культура народа могут быть ценным активом текущей политики и оказывать большое влияние на успехи реформ. Однако, не менее важным объективным обстоятельством является традиционная для данного государства структура экономики. К примеру, к настоящему времени в антикоррупционных исследованиях представлен блок разработок об особенностях коррупции в странах, где добыча нефти и других природных ресурсов составляет львиную долю национальной экономики. Выявлена закономерность, что "страны, богатые природными ресурсами, не заинтересованы в создании действительно эффективного госсектора экономики. Государства, превосходящие своих непосредственных соседей по объему природных богатств, оказываются в данном регионе последними, кто заинтересован в преобразованиях, поскольку коррумпированное чиновничество извлекает огромную экономическую выгоду для себя лично"*(101).

На примере целого ряда африканских и латиноамериканских нефтедобывающих государств международные эксперты убедительно иллюстрируют провалы антикоррупционных реформ действием так называемого "парадокса изобилия", который лишает правительства воли к продуктивным преобразованиям особенно в эпоху "легких денег". Иногда это приводит и к более печальным последствиям. Например, к эффекту, который в экономической науке получил название "голландской болезни". "Голландская болезнь проявляется, когда приток нефтяных денег перегревает национальную экономику и вызывает рост реального курса национальной валюты. В результате традиционные экспортные товары, не связанные с нефтью, теряют конкурентоспособность, а национальная экономика становится недиверсифицированной. Если этот процесс чересчур запустить, то он может вызвать перекос экономики страны и социальное напряжение"*(102). Феномен "голландской болезни" в настоящее время хорошо изучен, известны меры, которые необходимо предпринять во избежание негативных последствий перегрева отдельных секторов экономики. Однако, как показывает практика, высокие цены на нефть являются слишком большим искушением для правительств развивающихся стран, чтобы прибегать к структурным экономическим реформам для диверсификации национальной экономики. А поскольку данные реформы в значительной в своей основе носят антикоррупционный характер, успехи в противодействии коррупции в богатых нефтью государствах часто оказываются призрачными.

Зависимость от нефтяной иглы является застарелой болезнью российской экономики. Многие экономисты склонны даже крах СССР объяснять резким падением цен на нефть в 1980-х гг., которое не позволило советскому правительству выдерживать прежние социальные обязательства вкупе с огромными оборонными расходами, связанными с войной в Афганистане и противодействием американской военной программе СОИ. Современная политическая наука также подтверждает, что во время резкого ухудшения уровня жизни населения после продолжительного периода роста наблюдается очень высокая вероятность правительственного кризиса и смены режима в результате выборов в демократических странах или переворотов и революций в недемократических*(103). "В обзорах Всемирного банка с использованием широкого набора индикаторов качества государственного управления богатые нефтью страны с развивающейся и переходной экономикой обычно оказываются в нижней трети рейтингов. Конечно, во многих странах государственное управление было неэффективным еще до начала нефтедобычи, и есть основания полагать, что именно эта неэффективность привела к плохому управлению нефтяным сектором. Вместе с тем растет число фактов, говорящих о том, что первопричина совсем в другом - в том, что сама нефть подрывает эффективность управления"*(104). Поэтому учитывая традиционную зависимость российской экономики от цен на углеводороды, правительству было бы целесообразно использовать шанс провести структурные реформы в экономике, избавив ее, наконец, от "нефтяного проклятия". Отсутствие большого прорыва в данном направлении часто склонны объяснять недостатком должной политической поддержки этих реформ. В свою очередь отсутствие импульса власти к структурным экономическим реформам принято в последнее время обусловливать популярной метафорой победы "телевизора над холодильником"*(105). Однако если реформы не будут проводиться и далее, то в условиях снижения уровня жизни и постепенного поражения телевизора в его противоборстве с холодильником идеологический контроль за гражданским спокойствием по логике вещей будет последовательно уступать место насилию, что не является пригодным сценарием развития государства, претендующего на долгосрочную политическую стабильность и уважению на мировой арене.

Следующее объективное условие, которое должны принимать в расчет антикоррупционные реформаторы, связано с адекватной оценкой степени пораженности коррупцией социально-политической системы в целом. В тех развивающихся государствах, где коррупцией заражены высокие уровни власти, планы по ее искоренению если и будут иметь успех, то локальный и временный. По мнению В.Д. Андрианова: "Проблема в том, что борьба с коррупцией в системно коррумпированной стране - в большей степени вопрос политический и в меньшей степени вопрос правоохранительных органов и судов. Коррупция стала причиной и следствием функционирования теневой экономики, что привело к увеличению имущественной дифференциации общества, падению нравов и деградации общественно-политической жизни. Коррупция ослабляет государство, не давая выполнять свои прямые обязанности по защите граждан. Неспособность государства охранять правопорядок создает вакуум, который заполняет организованная преступность. Когда власть и юридическая система становятся настолько коррумпированными, что не могут обеспечить выполнение принятых законов, единственной силой, способной навести порядок, становится мафия. В этом смысле организованная преступность рассматривается и как источник, и как продукт растущей коррупции"*(106).

В полной мере можно согласиться с авторами одной из наиболее серьезных российских научных монографий по проблеме коррупции последнего времени, что в рамках комплексного антикоррупционного реформирования публичной сферы общества "важнейшими направлениями борьбы с коррупцией в современный период являются: обеспечение свободных и справедливых выборов; свободная от лоббизма отдельных групп законотворческая деятельность парламента; открытое и подотчетное правительство и система органов публичной администрации; соблюдение гарантий гражданских и политических прав и свобод; общая демократизация общества, которая предполагает свободу распространения информации, общественный контроль за публичным и частным сектором, политическую культуру, просвещение широких слоев населения и различных социальных групп"*(107).

Выпутаться из коррупционной спирали без серьезных социально-политических катаклизмов крайне сложно. Разовая смена режима, как показывает практика различных "цветных революций", очень часто означает лишь замену одной команды коррупционеров на другую. Поэтому, не упуская контроля за нитями управления, ответственное правительство в такой ситуации могло бы поступательно и методично вводить элементы обеспечения надежных гарантий ключевых принципов демократического строя, таких как политическая конкуренция и реальное разделение властей.

Классика антикоррупционной литературы часто обращает внимание на то, что в нестабильных обществах политические режимы озабочены не столько перспективой развития страны, сколько тактическим выживанием. К примеру: "В стране, которая не справилась с проблемой этнической раздробленности, например, в Нигерии, правящий класс может быть настолько увлечен дележкой выгодных назначений, что для заботы об общественном благе просто не остается времени. В такой стране правительство всегда представляет какую-то этническую коалицию и существует недолго. И кто бы ни стоял у власти - военные или победившие на всеобщих выборах политики, все равно политическая жизнь сводится к "погоне за рентой", а не к конструктивной деятельности (Diavond, 1993b, 1995). В таких случаях разгул коррупции является неизбежным результатом некомпетентности правящего класса и отсутствия у него политической воли. Раскол в обществе может стать настолько серьезным, что единственной задачей любого правительства останется стремление избежать гражданской войны"*(108).

Поэтому, выстраивая стратегию антикоррупционной реформы, надо понимать, что, во-первых, в ожидании стабильности, которая было бы удобна для проведения антикоррупционных реформ, страна может прожить десятилетия, во-вторых, нестабильность может намеренно провоцироваться различными кланами в таких неустойчивых государствах (этническими, экономическими или любыми другими), поскольку ловить рыбу в мутной воде коррупционерам значительно удобнее. Следовательно, откладывать с проведением антикоррупционной реформы или дожидаться принятия всеобъемлющих государственных стратегий не имеет смысла, поскольку самоочищение от коррупционных практик - это повседневная, рядовая деятельность государства. Поэтому, исходя из этих посылок, было бы важно позаботиться об устранении экономических и прочих групп влияния от чрезмерного воздействия на органы контроля за законностью и неотвратимостью ответственности и от влияния на принятие важнейших государственно-властных решений, от которых зависит текущая социально-экономическая стабильность.

Рассмотрим далее такие условия антикоррупционных реформ, которые в большей степени можно отнести к субъективным факторам, поскольку они заданы не некими неизменными обстоятельствами или труднопреодолимыми и долговременными тенденциями развития общества, а могут быть сконструированы и приведены в действие усилием воли политическими лидерами, партиями, группами активистов, общественными движениями и т.д. В проведении антикоррупционных реформ эти условия будут иметь скорее тактическое значение. Определенно, их количество значительно больше, чем базовых объективных обстоятельств, поэтому коснемся ниже лишь тех, к которым наиболее часто исследователи проявляют интерес в нашей литературе.

В первую очередь следует сказать о политической воле как факторе, обеспечивающем успех антикоррупционной реформы. Данный аспект проблемы касается самой по себе постановки такого вопроса на высоком политическом уровне, что имеет самостоятельную ценность, поскольку конкуренция проблем, заслуживающих постоянного внимания первых лидеров государства всегда очень высока. В нашей стране нет необходимости никого убеждать, что комплексная антикоррупционная реформа возможна лишь при наличии внимания к ней со стороны главы государства, такова конструкция российской власти и глубокие отечественные политические традиции.

Однако в понимание политической воли полезно включать не только готовность первого лица держать эту проблему в голове, но и намерения различных групп влияния в системе органов власти, в крупном или массовом бизнесе и в среде институтов гражданского общества. "На практике реформа не состоится, если ее не поддержат влиятельные группы и лица как внутри правительства, так и вне его. В демократических странах они образуют политическую коалицию, выступающую за перемены. В автократических режимах лидера может побудить к реформам сильное давление со стороны армии или определенных групп внутри частного сектора"*(109). Следовательно, формирование постоянного и настойчивого запроса на проведение антикоррупционной реформы, если не в широких народных массах, то, по меньшей мере, в части политической элиты, должно быть целью подготовительного этапа антикоррупционных преобразований. Как правило, проводником для обеспечения понимания актуальности антикоррупционной работы являются партии, СМИ и организации гражданских активистов.

Можно выделить несколько технических сценариев, позволяющих сформировать такую политическую элиту, которая смогла бы пролоббировать антикоррупционную реформу и сосредоточиться на ее реализации. Первый связан с заменой коррумпированной элиты на "свежую кровь" путем выборов, системных переназначений, совмещенных или нет с организованным выведением ее представителей в другие ареалы активности, например, в бизнес, где ренториентированность является нормой, а повадки, которые в государственном секторе выступают в качестве нарушений, там являются обычной практикой ведения дел. Второй сценарий основан на возрождении коррупционной конкуренции, которая имела место в России в 1990-е гг., т.е. возврат к холодной войне коррупционных лагерей, которые удерживают друг друга в тонусе относительной законности в рамках политической конкуренции, отлавливая наиболее оголтелых представителей соперничающего лагеря. Третий сценарий связан с переобучением, перевоспитанием представителей элиты, которые ради сохранения влияния и капиталов будут готовы радикально изменить свой образ жизни в новых условиях и принять верховенство закона. Данный вариант представляется наиболее эволюционным, но очевидны и его недостатки, например, продолжительное время, которое может для этого потребоваться, или необходимость в принципиальных и не всегда однозначных политических соглашениях вроде амнистии в отношении старых коррупционных дел.

Проблема "первых шагов" в ходе антикоррупционной реформы представляет собой еще один субъективный фактор, который необходимо принимать в расчет реформаторам. Основываясь на положениях институциональной экономической теории, Г.А. Сатаров говорит о том, что успешность начала движения к антикоррупционной реформе, факт ее запуска зависит от того, превышают ли потери от реформ потери от сохранения статус-кво. "Конкретный опыт реформирования служит доказательством положений институциональной теории. Реформа публичной службы в США 1883 г., заключавшаяся в замене патронажного принципа подбора кадров системой заслуг и достоинств, стала возможной благодаря тому, что "практика раздачи постов становилась все более подконтрольной партийному руководству штатов и городов, чьи интересы не всегда совпадали с интересами федеральных политиков". Тем самым, сохранение статус-кво несло в себе гораздо большие издержки (повсеместная коррупция обусловила неэффективность управления; риск патронажа - Президент Гарфилд был убит разочарованным активистом партии, не получившим должности), чем трансформационные издержки (они сократились в результате утраты контроля над назначениями)"*(110).

С точки зрения правовой теории к инструментам, которые могли бы сработать в деле увеличения издержек сохранения статус-кво для того, чтобы реформы показались элите более привлекательными, является, к примеру, разрыв коррупционных сетей и систем вертикальной политической лояльности посредством привлечения к ответственности лиц, контролирующих основные хабы коррупционных отношений, внедрение механизмов предельной прозрачности в систему должностных назначений, проведение максимально последовательной политики по обеспечению законности, невзирая на лица и т.д. Не сложно заметить, что, во-первых, данная рецептура сильно напоминает ряд конституционных принципов, во-вторых, не связана с включением в эту работу населения. Последнее является особенностью текущего времени, где контроль хода политического процесса обеспечивается представителями элиты. Следовательно, повлиять на указанный фактор перевеса преимуществ реформы возможно путем формирования соответствующей убежденности некой критической массы представителей элиты и, скорее на перспективу, - включение внятных антикоррупционных тезисов в повестку политических партий, которые будут ее актуализировать в ходе своих избирательных кампаний в течение каждого избирательного цикла.

Следующий момент, связанный с тактикой антикоррупционной реформы, который очень часто упоминается в литературе - это использование антикоррупционных лозунгов в политических целях для подавления конкурентов. Существует большое разнообразие исходов в эксплуатации антикоррупционных тезисов во взаимном политическом противостоянии. Весь вопрос в том, кто именно, как и с опорой на какие ресурсы использует антикоррупционную риторику. Если говорить о том, что две равные конкурирующие на выборах политические силы, представленные в организационной форме в виде политических партий, пытаются уличить своих конкурентов в коррупции для последующего инициирования судебного процесса, привлечения к ответственности и получения агитационных преимущества в избирательной кампании, то очевидно, что это вариант нормы для политического процесса. Однако, когда политические силы заведомо находятся в неравных условиях, то результат предсказуем. Например, в государствах, где суд и другие правоохранительные органы не являются независимыми от политического руководства, а правительство склонно прибегать к использованию административного ресурса, представители оппозиции обречены на провал любых антикорругщионных инициатив*(111).

Использование антикоррупционной борьбы в политических целях является частью сложного российского политического наследия. К примеру, приход к власти в позднее советское время Ю.В. Андропова экспертами связывался с бюрократической победой в противостоянии двух мощнейших силовых ведомств советского правительства - КГБ и МВД. В то время поводом к чистке рядов в системе МВД послужили именно антикоррупционные расследования*(112).

Следует также принимать в расчет и последствия антикоррупционных реформ, особенно проводимых с акцентами на элементах стратегии войны. Иной раз их эффект может оказаться настолько разрушительными для существующей внутриполитической системы, что в оценках пользы антикоррупционной реформы для государства и общества расходятся даже эксперты. Грузия времен президентства М. Саакашвили пока остается слишком свежим примером, чтобы оценивать проведенные там радикальные антикоррупционные реформы в рассматриваемом контексте беспристрастно. Но можно обратиться к примерам реализации стратегии войны в других странах. Крохотный Сингапур с его агрессивной охотой на "крупную дичь" или, наоборот, огромный Китай с практикой расстрелов сотен коррупционеров*(113) показывают большое разнообразие методов ведения политического противоборства с опорой на антикоррупционные лозунги. Пример одного из самых масштабных расследований коррупции в государствах европейского типа - проведение в Италии операции "Чистые руки" (1992-1996 г.).

В послевоенной Италии до начала 1990-х гг. ни одна политическая сила не могла добиться превосходства над соперниками для проведения каких-либо жестких политических или экономических мер в стране. В результате сформировался гигантский спрут изощренных политических и экономических компромиссов, основанный на круговой поруке. Поскольку в коррупции были замешаны все парламентские партии, они не могли упрекнуть друг друга за это, люди потеряли доверие к политическим институтам, нарастало ощущение безнаказанности мафиозных кланов. Наконец, беспрецедентно самостоятельные, движимые нередко политическими мотивами и карьерными амбициями и близкие в прошлом к левацким политическим кругам некоторые следователи и судьи магистратуры Милана из пустякового дела о злоупотреблениях в фонде престарелых вывели широкую антикоррупционную сеть. Несовершенное итальянское уголовно-процессуальное законодательство той поры позволило применять к подследственным грязные методы, среди которых встречались такие, как использование СМИ в целях психологического давления, удержание подозреваемых неделями в следственном изоляторе под условием раскрытия более высокопоставленных соучастников и т.д. Результатом проведения операции было не просто осуждение полутысячи коррупционеров разного ранга, но и изменение политической и экономической инфраструктуры Италии. Некоторые традиционные партии так и не смогли оправиться от удара, а политическую арену начали осваивать новые лидеры, среди которых был особенно заметен глава движения "Вперед, Италия" телемагнат Сильвио Берлускони. До сих пор итальянцы расходятся в оценках хода и результатов операции "Чистые руки". Последствия в виде раскрытия пронизывающей всю политическую элиту коррупционной сети без сомнения можно считать успехом итальянского следствия и суда, однако методы, которые правоохранительные органы брали на вооружение, а иногда и не всегда искренние мотивы, нередко вызывали у людей сочувствие к интеллигентным преступникам. Так или иначе, в результате этой антикоррупционной реформы в Италии полностью изменился внутриполитический ландшафт*(114).

Однако какие политические силы могли бы выйти из обломком старой политической системы на поверхность в других странах, в другое время и в других условиях - это большой вопрос, ясно, что скорее всего малоизвестные. Данная история дает нам много хороших уроков. Главные из них в том, что, во-первых, не следует злоупотреблять инструментарием стратегии войны, поскольку положительный формальный результат по сворачиванию коррупционных практик может оставлять в обществе двусмысленное впечатление о ценностях антикоррупционной реформы, что не очень полезно для дальнейшей перспективы реформ и долгосрочного закрепления результатов. Во-вторых, во избежание непредсказуемого изменения политико-экономического ландшафта страны реформаторам полезно иметь четкое представление о динамике и следствиях каждого нового этапа активной фазы антикоррупционной реформы и контролировать ее ход, не пуская дело на самотек, поэтому призыв из клятвы Гиппократа "Не навреди" остается весьма актуальным и для "социальных врачей".

Следующий блок субъективных факторов антикоррупционной реформы можно было бы назвать тактическими парадоксами. Речь идет об использовании в ходе реформы таких приемов в законодательстве и организации жизни политиков, бюрократии, бизнеса, которые не всегда выглядят привычными для сложившейся парадигмы отношений и могут в силу своей новизны и оригинальности заложить традиции другого отношения к своим служебным обязанностям или нормам, которые должны иметь место на практике, скорректировать восприятие, направив его в новое идеологическое русло.

С методиками подобного рода нас знакомит, например, американский профессор С. Роуз-Аккерман. Одна из них - установление конкурентной бюрократии. Ее суть передается следующим образом. "Стандартная картина бюрократии - это ветвистое дерево, где каждый чиновник отвечает перед своим начальством за выполнение конкретного задания. Пусть чиновники могут предоставлять одну и ту же услугу, например, в виде разрешения на строительство, но при этом каждый из них отвечает за свой участок. Пока чиновник действует по своему разумению, подобная форма организации дает каждому из них толику монопольной власти над клиентами. Такая организация может быть сколь угодно ясно и четко структурированной, но в итоге-то мы будем иметь махровую коррупцию. Этой патологии можно избежать, если все чиновники будут предоставлять взаимозаменяемые услуги. Они могут отвечать за один и тот же регион, так что клиенту предоставляется возможность выбора между несколькими бюрократами. Поскольку клиенты смогут обращаться к любому из множества бюрократов, и если один их отвергнет, пойдут к другому, то ни один из чиновников не будет обладать даже толикой монопольной власти. И никто из них не сможет "выбивать" слишком большие взятки"*(115).

Представляется, что применение подобной методики в российских условиях было бы несколько нелогичным, учитывая последовательную работу, проводимую в ходе российской административной реформы в 2000-х гг., связанную с устранением дублирующих функций в системе органов государственной власти. Однако в этом направлении стоит отметить усилия по созданию многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг*(116). Хотя здесь не идет речи о формировании системы конкурентной бюрократии в упомянутом выше значении, возможность сравнить качество и скорость работы чиновников и других наемных специалистов из разных ведомств получают и граждане, и сотрудники МФЦ.

Другой пример тактического парадокса - легализация деятельности, ранее считавшейся незаконной, либо введение платы за предоставление дефицитных государственных услуг. Первое может иллюстрироваться характерной динамикой производства и потребления алкоголя во времена введения сухого закона в США и его отмены. Во втором случае методика позволяет "снизить коррупциогенные стимулы, заменяя взятки легальными выплатами. Продажа прав на пользование водой и пастбищными землями, возможность покупать право на загрязнение окружающей среды, а также продажа экспортных и импортных лицензий могут, с одной стороны, повысить эффективность работы государственных ведомств, а с другой - ослабить коррупцию"*(117). Возможно, данные приемы не вызывают энтузиазма у идеалистов от права или науки. Однако такие методики работают, если уделить им внимание, сопроводить качественным законодательством и правильно настроить в практике.

Следующий тактический парадокс, который при определенных обстоятельствах мог бы сослужить хорошую службу антикоррупционной реформе, связан с программами сотрудничества государственных органов с другими по типу организациями и институтами, которые позволили бы формировать более открытый и профессиональный фон вырабатываемых решений. Существует несколько возможных вариаций такого сотрудничества, каждый из которых исходно вызывает сомнение, поскольку может в известной степени вуалировать скрытый лоббизм и провоцировать коррупцию, а не защищать от нее.

В пример можно привести любопытную управленческую практику твиннинга. По сути речь идет о шефстве или продвинутой форме контроля, в ходе которой институт, выделивший некие фонды или предоставивший некие права, направляет своего представителя непосредственно на место для кураторства, консультирования и оказания технической помощи. Такая практика стояла на вооружении Европейского Союза в отношении контроля фондов и проведения реформ во вновь присоединившихся государствах из Восточной Европы. Преимущества такого тесного сотрудничества при передаче управленческого опыта несомненны, впрочем, как и риски*(118). Пока формат шефства не дает оснований считать твиннинг надежной перспективой выработки новых традиций российского государственного управления в общении с зарубежными институтами и организациями в силу политических резонов и охлаждения отношений с собирательным Западом. Однако во внутренней политике, например, при выделении фондов для различных программ регионального развития, либо с целью контроля в определенном секторе экономической деятельности, похожие методики уже используются.

Помимо твиннинга другими формами тесного сотрудничества государственных органов, учреждений и предприятий с профессиональными сообществами являются государственно-частные партнерства*(119), общественные советы при органах власти, научно-консультативные советы и т.д. Это не просто события, в ходе которых представители власти и профессиональной среды общаются друг с другом, вроде конференций или парламентский слушаний, речь идет об институционализированных формах общения. Главная их проблема заключается в том, что закрытость работы и отсутствие контроля создает эффект, обратный антикоррупционному, поскольку создается система отношений, при которых публичные интересы рискуют быть принесенными в жертву частным.

Среди других управленческих приемов подобного рода, которые имеют потенциал изменить отношение к служебным обязанностям, некоторые из которых уже присутствуют в российском законодательстве, причем исторически, можно было бы назвать конкурс на замещение должности государственной службы (действительный), эффективное повышение квалификации, стажировки (в т.ч. и за рубежом) и переобучение (реальное), территориальная ротация после определенного периода службы на посту, связанном с принятием решений в отношении субъектов локального рынка, и т.п.

Наконец, в обзоре субъективных факторов антикоррупционной реформы можно обратиться к группе устойчивых культурных установок и бюрократических штампов, которые эксплуатируются скорее не в силу каких-то укорененных вековых традиций и потому вряд ли их можно считать факторами объективными, а скорее являются атрибутом недостатка профессионализма, связанного с временным падением тонуса в системе государственной службы.

К примеру, некоторые авторы выделяют таким черты бюрократии стран постсоветского блока, как сезонность противодействия коррупции, политическая ангажированность, выборочность правоприменения, правовой фетишизм и проч.*(120) Однако, как представляется, данные качества могут быть свойственны бюрократии любой другой страны, где культура государственной службы пока еще не достигла требуемых для эффективного государства кондиций.

Рассмотрев выше составляющие элементы различных антикоррупционных стратегий, а также объективные и субъективные факторы антикоррупционных реформ, необходимо сделать обобщающие выводы и сказать несколько слов о последовательности антикоррупционной реформы, о том, как целесообразно было бы подходить к выбору приоритетов и времени, которое необходимо закладывать на полноценную комплексную антикоррупционную реформу.

Относительно времени, планируемого на антикоррупционную реформу, следует сказать, что принципиально важным вопросом здесь является адекватное понимание феномена коррупции и задач антикоррупционной реформы. В этом смысле вопрос о точном времени антикоррупционной реформы по большому счету лишен смысла, поскольку она связана не столько с совокупностью неких мероприятий, которые необходимо реализовать на практике по списку в установленные сроки, сколько с обретением нового качества жизни общества, которое будет основано на чувстве достоинства, честности, чистоты и порядочности. Поэтому на антикоррупционную реформу уйдет столько времени, сколько потребуется для достижения этого качественного состояния, при котором общество будет организовано на основе идеи принципиально неприятия коррупционной практики во всех ее проявлениях, когда антикоррупционная политика превратится в осмысленную рядовую, повседневную функцию государства*(121).

Вместе с тем неосновательно было бы рисовать радужные перспективы освобождения от коррупции. Всеохватывающий и многообразный характер коррупционных проявлений не позволяет говорить о том, чтобы правильной целью в рамках антикоррупционной реформы было абсолютное избавление от коррупции. Эта идея утопична по своей природе. Злоупотребление преимуществами публичного статуса должностных лиц будет иметь место до тех пор, пока система управленческих отношений будет основана на принятии экономически ценных решений узким кругом профессиональных чиновников. Другого способа на регулярной основе эффективно разрешать проблемы сложных социальных систем пока не изобретено.

Автоматизация, детальное регламентирование и востребованная в обществе для обеспечения полноценного контроля открытость принятия управленческих решений в перспективе могут объективно сократить пространство для коррупции. Однако указанные меры будут иметь эффект лишь тогда, когда будут ложиться на качественную кадровую основу более или менее современной системы государственной службы. Пока же энергичные и амбициозные люди, стремящиеся занимать руководящие посты, обречены на то, чтобы бороться с искушением пренебречь общественным долгом ради личной выгоды.

По большому счету, именно в том, чтобы помочь преодолеть это искушение, и состоит задача антикоррупционных мер, начиная от родительского и школьного воспитания, заканчивая национальными стратегиями и международными антикоррупционными соглашениями. Это не такая сложная проблема, как может показаться: высокий уровень общественной морали относительно монолитного в духовном плане государства и надежная работа правоохранительных органов могут сократить уровень коррупции настолько, чтобы она перестала угрожать строительству демократической государственности, мешать развитию бизнеса и беспокоить обывателей.

В этом, как видится, и состоит правильная постановка цели антикоррупционной реформы: не утопическое искоренение коррупции, а ликвидация в рамках среднесрочной перспективы, во-первых, массовой (как правило, бытовой и мелкой деловой) коррупции, и, во-вторых, так называемой "элитарной" или "большой" коррупции, связанной с присвоением в различных государствах публичного материального достояния небольшой группой представителей политической элиты и крупного капитала. Если подобная задача ставится и воспринимается всерьез, то она должна быть по силам любому дееспособному правительству. Другие варианты вряд ли возможны, поскольку либо правительство тогда недееспособно, либо оно борется с коррупцией не в серьез.

Если мы таким образом сузили задачи противодействия коррупции для реформаторов, должен все же иметь место какой-то временной ориентир, чтобы планировать антикоррупционные мероприятия, устанавливать индикаторы достижимости результата, обозначать ответственных, выделять материальные, кадровые и прочие ресурсы. В таком случае временной период будет зависеть и от эффективности работы, и от исходной отметки, с которой стартуют реформаторы. В этой связи можно вспомнить, что в Сингапуре и Гонконге, миниатюрных городах-государствах ушло как минимум тридцать лет на то, чтобы выбраться из системной коррупции. Столь значительные сроки успешных антикоррупционных реформ в упомянутых случаях - это вовсе не специфика Востока. "Потребовались десятилетия, чтобы изменить укоренившуюся практику коррупции в таких государствах, как США и Соединенное Королевство в начале двадцатого столетия. Не следует ожидать, что страны Центральной и Восточной Европы решат проблемы коррупции за шесть месяцев или полностью внедрят национальные программы в течение нескольких лет: более глубокий и более тонкий, хотя и более медленный, требующий больше терпения, подход со стороны международных организаций и доноров наиболее вероятно даст положительные результаты"*(122).

В этой связи важно представлять себе антикоррупционную реформу как общее дело, она должна стать результатом общественного консенсуса, максимально широкого соглашения всех основных политических сил страны, а не только как добрую волю одной партии или части элиты, которой удастся пересилить остальных. Отметим также, что согласно специальным исследованиям антикоррупционная реформа, запланированная на краткосрочную перспективу, не приведет к политической отдаче, поэтому идти на выборы партии или кандидату только с этим лозунгом - значит запрограммировать свой политический крах и разочарование избирателей*(123).

В итоге, говоря о сроках антикоррупционной реформы, можно пояснить, что по своему существу она бессрочна, поскольку однажды начавшись, она перерастает в образ жизни обновленного государства. Однако установлено, что в своем начальном периоде выращивания антикоррупционных институтов и социальных практик она занимает несколько десятилетий.

Относительно оптимального набора элементов антикоррупционной стратегии мы уже успели выше заметить, что к настоящему времени грубый институционализм и модернистский пафос первых международных антикоррупционных инициатив сменился в основном спокойной вдумчивой работой. Теперь никто не предлагает универсального лекарства от всех возможных проявлений коррупции. Основой успеха антикоррупционных начинаний является тщательная оценка местного политического, экономического, бюрократического, культурного и прочего ландшафта. Сопоставление результатов замеров уровня коррупционного поражения и особенностей развития различных областей политики, управления, хозяйства и быта с общепринятыми антикоррупционными стандартами должно показать в каких областях и какие конкретно методы из списка стандартных систем антикоррупционных инструментов должны быть использованы. Поэтому если в основе планов реформ лежат высококачественные полевые и экспертные исследования, составление рекомендаций в отношении набора инструментов становятся в основном вопросом техническим.

В нашей литературе обращено внимание на то, что стремление включать в прикладную национальную антикоррупционную программу как можно большее количество инструментов минимум бесполезно, а скорее всего и вовсе способно причинить вред, отвлекая внимание, ресурсы, время от важнейших задач. Этот эффект получил название "проблемы новогодней елки". "Она встречается тогда, когда из программы хотят сделать идеал, который включает в себя абсолютно все, учесть все причины коррупции, запрограммировать все возможные мероприятия и т.д. До того, как программа не примет законченный вид "высокой и наряженной новогодней елки", запускать ее кажется преждевременным; а когда она запущена очень трудно снимать с этой елки бесполезные игрушки"*(124). Поэтому антикоррупционная программа должна не выглядеть глобально и масштабно, а включать только то, что необходимо и достаточно для того, чтобы справиться с актуальными антикоррупционными задачами.

Следующий момент, связанный с набором элементов антикоррупционной реформы, - это гибкость ее программы. Не совсем рационально жестко увязывать и тем более ставить в зависимость начало одного этапа с четким и акцентированным окончанием предыдущего. Представляется, что антикоррупционную реформу сложно передать в популярных сейчас образах дорожной карты, поскольку движение осуществляет не один субъект, а множество, их индивидуальные маршруты могут сильно различаться и даже меняться в зависимости от текущих задач и изменения полевых условий, которые лишь схематически отображает карта, кроме того, и движение может идти с разной скоростью. Также имеет смысл позаботиться и о том, чтобы каждое направление из состава антикоррупционных маршрутов имело рабочие альтернативы, а выбор последовательности шагов должен быть более прагматичным. "Так называемые "первые из лучших" реформы могут слишком сильно не соответствовать побудительным мотивам заинтересованных сторон и, таким образом, быть обреченными на провал. Второй, третий и даже четвертый вариант решений может дать более значительный результат"*(125).

Иными словами, очевидно, что солдатская, угрюм-бурчеевская прямолинейность в таком тонком и деликатном вопросе, который касается запутанной социальной инфраструктуры и метаний тонкой человеческой натуры, совершенно неуместна. В т.ч. и для наиболее полноценной антикоррупционной стратегии "устранения условий" программа антикоррупционных преобразований должна быть многоэтапной, с возможным гибким изменением направлений и последовательности шагов.

Если пытаться в итоге все же сориентироваться в наборе скорее "основных направлений", чем "первоочередных мер", которые необходимо положить в основу российской антикоррупционной реформы, рассчитанной, согласно убедительным доводам зарубежных сопоставительных обзоров, на несколько ближайших десятилетий, то в первую очередь, разумеется, в их число попадут меры из наиболее взвешенной и долгосрочной антикоррупционной стратегии устранения условий коррупции. К примеру, речь может идти о следующих направлениях комплексной антикоррупционной реформы:

- реформа традиций избирательной практики, связанных с централизованным контролем выборного процесса и использованием административного ресурса;

- обеспечение реальных гарантий независимости суда и постепенная ротация представителей судебного корпуса для наполнения его принципиальными кадрами, которые независимость и профессионализм в своей работе ценили бы выше остального;

- совершенствование организации работы органов следствия и прокуратуры с принципиальным отделением их от практики решения политических или экономических задач, первоочередное гарантирование в их деятельности верховенства закона;

- поощрение разнообразия и вовлечение в общественно-политическую деятельность институтов гражданского общества, путем снятия действующих ограничений и препятствий, стимулирования финансирования их деятельности российским бизнесом, а также эволюционный отказ от общественно-государственных учреждений, имитирующих функции институтов гражданского общества;

- реформирование системы средств массовой информации путем преобразования государственного телевидения в публично-правовое и устранение инструментов формального и неформального государственного контроля за содержанием общественно-политической дискуссии;

- продолжение административной реформы, связанной с последовательным выведением из практики государственной службы стимулов и возможностей для рентоориентированного поведения;

- обеспечение прозрачности бюджетного процесса;

- развитие программ антикоррупционного образования и широкого народного просвещения; и т.д.

В своей совокупности эти и другие подобные меры, главным образом из репертуара системных конституционных реформ, формируют такой тип государственности и такую общественно-политическую среду, которая позволяет изжить элементы системной коррупции и успешно противодействовать практикам административной, деловой и бытовой коррупции.

В завершение имеет смысл озвучить еще один важный тезис, который касается последовательности антикоррупционной реформы. Речь идет о ее непрерывности. Главное качество, которое обеспечивает неизменное наращивание кумулятивного эффекта антикоррупционных реформ, связано с сохранением вектора, постоянной актуализацией вопроса об антикоррупционной реформе на высших политических уровнях. Стратегия чередования прилива и отлива, скачков и остановки, быстрого напряжения и длительного отдыха не очень подходит для реформы, которая должна своим ходом создавать впечатление неуклонного и неизбежного перехода на новый, здоровый образ жизни. Между тем всякому внимательному наблюдателю слишком хорошо известно отсутствие последовательности в истории российской политики: реформы часто сменяются периодами контрреформ, обычно более длительных во времени, которые нивелируют результаты предыдущего периода, разрушают его достижения и тем вызывают к жизни необходимость новых реформ, столь же быстрых, неожиданных и радикальных.

Последовательность реформы, тем более рассчитанной не на один десяток лет, - это не самый сильный пункт традиционной российской политики. Различные перепрыгивания лишних этапов, мобилизационные броски, ускорения и перевыполнения планов - это стиль, который гораздо сильнее и временной политической конъюнктуры, и даже рационального взгляда на генеральные, стратегические задачи российской государственности.

Мобилизационный характер традиционного стиля российского государственного управления, и шире - российского государства, достался в наследство новой демократической России от СССР, который был и ощущал себя в осаде капиталистического мира. В свою очередь и в Российской империи, с ее доминирующей православной религией, имело место много исторических фактов и обстоятельств, противопоставляющих ее другим государствам и культурам. Между тем сочетание государственной исключительности и оголенного чувства внешнего врага, наверное, все же не является сугубо российской особенностью, есть много народов и стран, которые чувствуют себя так же. Вопрос, вероятно, в том, что, опираясь на имеющиеся территориальные, людские, исторические и прочие ресурсы, в российской политике из этого извлекается какая-то ценность, от которой нам тяжело отказаться. При этом благосостояние народа, рациональная организация бюрократии, правовая культура и даже внутренняя безопасность и жизни людей порой приносятся ей в жертву. Осознается ли эта ценность или мы живем в ее тени в силу исторической инерции?

Так вот для того, чтобы сменить мобилизационный режим государственного развития на обычный рабочий и не приносить чрезмерные жертвы, необходим честный и открытый общественный диалог в отношении того, как мы себя видим, позиционируем свое общество, какое государство хотим построить и хватит ли у нас для этого ресурсов. В ходе этого разговора мы смогли бы понять, действительно ли антикоррупционная реформа является приоритетной задачей или российская коррупция является одной из очередных жертв, которые мы готовы терпеть. Для начала и последующего поддержания диалога внутри страны с точки зрения заповедей антикоррупционной теории необходимо прибегнуть к применению механизмов стратегии осознания и некоторых элементов стратегии устранения условий, ответственных за общественный диалог. Речь в первую очередь идет об активности гражданских институтов, которые смогли бы профессионально артикулировать общественные ценности, идущие снизу, а не спускаемые сверху, а также об инфраструктуре свободных общественно-политических СМИ, которая могла бы стать проводником для такого общения в течение ряда лет.

Между тем, надо признать, что внутригосударственный общественно-политический диалог - это только часть проблемы. Иной раз намеренные или нет заявления ответственных лиц из-за рубежа только льют воду на мельницу российских ультраконсерваторов*(126), откладывая рациональные задачи государственного развития типа антикоррупционной реформы на более отдаленную перспективу. Необходимость поиска общих граней для искреннего диалога должно стать реальной, а не номинальной задачей международной дипломатии. Исходной почвой для такого формата общения могло бы стать множество современных мировых проблем. Самое печальное здесь то, что положительный результат такого диалога может быть невыгоден политическим элитам по его обеим сторонам.

Обобщая главное, укажем, что сохранение постоянства*(127) в проведении антикоррупционной реформы, которое является самым важным условием постепенного накопления ее эффекта в культуре, экономике и политике, выглядит пока очень слабым звеном. Осознавая это, логичным было бы включить данное соображение в парадигму размышлений о российской антикоррупционной стратегии. Преодоление традиционной мобилизационности, скачкообразности государственного развития в России в значительной степени зависит от генетически укорененных опасений российского политического класса в отношении потери государственной независимости. Поэтому профессиональный и глубокий разговор (причем желательно допускающий участие влиятельных представителей западного истеблишмента), разговор о реальности и мнимости этих страхов, соотношении преимуществ и недостатков закрытости или открытости российского общества к остальному миру мог бы весьма помочь в формировании адекватной картины реальности комплексной антикоррупционной реформы в нашей стране.