Рассмотрев состав различных комплексных антикоррупционных стратегий, которые разрабатываются крупнейшими правительственными и неправительственными международными организациями, экспертными институтами и предлагаются в научной литературе, интересно было бы сопоставить их структуру с системой элементов международного и национального антикоррупционного законодательства. Таким образом мы смогли бы получить представление о том, на какие направления антикоррупционной реформы делает упор современный законодатель, а какие направления пока не нашли своего адекватного отражения в текущем нормативном регулировании и по каким причинам.

Что касается международного уровня регулирования противодействия коррупции, то российским ученым удалось сформировать представление о некоторой этапности в развитии международных правовых инициатив, которые заканчивались определенным объективированным результатом в виде международных соглашений, конвенций, деклараций и т.д.

Так, например, в специализированном сборнике авторского коллектива под руководством профессора О.И. Тиунова в становлении международно-правового механизм противодействия коррупции выделяется четыре следующие стадии. На первой стадии, которая имела место в 1950-1960 гг., международные организации, и прежде всего ООН, стали обращать внимание на необходимость борьбы с подкупом должностных лиц государств в сфере международных коммерческих и финансовых операций. А в ряде государств (Бельгия, Великобритания, Германия, Индия, Корея, Португалия, Сингапур, США, Таиланд, Финляндия, Франция, Япония и др.) в это же время борьба с коррупцией стала одним из приоритетных направлений государственной политики. Второй этап, который относится к 1970-м гг., характерен попытками в контексте установления нового международного экономического порядка выработать юридическое определение коррупции и подготовить международное соглашение по борьбе с незаконными выплатами в коммерческих операциях и иными видами коррупционных практик. На третьем этапе (в 1980-1990 гг.) в ООН и региональных международных организациях начинается работа над подготовкой и принятием документов, регламентирующих международное сотрудничество в противодействии коррупции. Характерная для этого периода тенденция заключается в том, что если в ООН и других универсальных организациях в основном разрабатывались акты "мягкого права" (резолюции, декларации и т.п.), то в региональных международных организациях (Совет Европы, ОЭСР и др.) наряду с резолюциями стали приниматься международные договоры, которые имели обязательный характер. Наконец, четвертый этап начинается в XXI в., когда в 2003 г. принимается первая универсальная Конвенция ООН против коррупции, которая венчает, по мнению авторов периодизации, ранее проведенную правотворческую работу*(128).

Данный подход позволяет увидеть, что на международном уровне понимание значимости решения проблемы коррупции в региональном или глобальном масштабе развивалось, по меньшей мере, последние полвека. Важно, что в это время происходит постепенное осознание коррупции как самостоятельной проблемы, уникальной темы для повестки международного общения, отдельной предметной области общественных отношений, пригодной и доступной для правового регулирования, сначала в рамках узких проблем, а потом и для комплексного нормативного освоения.

Данный подход дополняется хорошо теперь известной в исследованиях установкой, что начало современного в полном смысле слова "международного антикоррупционного движения" относится к середине 90-х гг. В это время коррупция из проблем в общем малозаметных на фоне прочих крупных политических и экономических вопросов международного развития становится в ряд важнейших направлений международного политического диалога самого высокого уровня. В отличие от предыдущего времени, где коррупция воспринималась в качестве необязательного следствия хозяйственной и управленческой деятельности, теперь в коррупции начинают видеть причину экономической разрухи, бедности, социальной неустроенности, неэффективности государственного управления и политической дезорганизованности целых стран и регионов.

Считается, что начало этому подходу к восприятию коррупционных проблем положила инициатива США, связанная с принятием Закона о коррупции за рубежом 1977 г. (Foreign Corrupt Practices Act). Расследование Уотергейтского дела 1972 г. выявило не только широкую практику прослушивания переговоров политический оппонентов действовавшей тогда администрации Никсона, но и участие крупных компаний в подкупе иностранных должностных лиц с целью получения коммерческих преференций. Данный Закон 1977 г. вводил ответственность за дачу взятки любому иностранному должностному лицу, а также кандидату на политический пост, причем вне зависимости от территориальной юрисдикции. Однако этим актом США поставили американские транснациональные корпорации в менее выигрышное положение, поскольку "европейские компании по-прежнему могли давать взятки иностранным должностным лицам, не опасаясь судебного преследования в своей стране. Например, в Германии и Франции компании могли получить освобождение от налога на взятки, идущие за границу. В результате этого американские компании упустили возможность заключить контракты, общая сумма которых оценивается в 45 млрд. долл. только в 1995 году, так как Закон о коррупции за рубежом запрещал им давать взятки за рубежом"*(129).

По этой причине упомянутый Закон действовал крайне неэффективно, по статистике с момента его принятия до 1995 г. заводилось менее одного дела в год. Тем не менее, отказ от новых принципов внешнеэкономической деятельности, возникших после Уотергейта, нанес бы США еще больший ущерб. Поэтому Соединенные Штаты серьезно активизировали работу по формированию международных инициатив, связанных с противодействием коррупции такого рода. Одной из наиболее удобных площадок для этого становится ОЭСР. "В этот период коррупция и взяточничество привели к падению правительств Бразилии, Италии, Пакистана и Заира и нанесли ущерб экономике многих стран, начиная с Индонезии и заканчивая Россией. Наконец, ОЭСР предложила государствам-членам заключить соглашение по противодействию коррупции. Примерно в то же время, в 1996 г. председатель Всемирного банка и Международного валютного фонда (МВФ) Джеймс Вульфенсон в своей речи о коррупционных метастазах нарушил давнее табу на упоминание коррупции в сфере развития и вынес эту проблему на публичное обсуждение как важнейший вопрос планирования международного развития. Время цинизма и отрицания проблемы коррупции закончилось.

Разработке международных антикоррупционных конвенций способствовал также ряд других факторов.

После окончания "холодной войны" исчезла необходимость поддерживать коррумпированные режимы по всему миру для создания "блоков".

Был взят курс на демократизацию и прозрачность. В результате этого внимание общественности обратилось к проблеме коррупции.

Охватившая мир тенденция приватизации государственных предприятий открыла большие возможности для коррупции.

Свободная международная торговля привела к росту конкуренции между транснациональными корпорациями и, возможно, к росту "потребности в коррупции в целях обеспечения некоторого конкурентного преимущества"*(130).

Таким образом, начиная с середины 90-х гг., когда к мировой общественности с идеями о международном противодействии коррупции обращается председатель Всемирного банка Дж. Вульфенсон (1996 г.)*(131), принимается Декларация ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях 1996 г. и Конвенция ОЭСР о борьбе с дачей взяток иностранным государственным должностным лицам при осуществлении международных деловых операций 1997 г., широко понимаемая проблематика коррупции становится одним из приоритетных вопросов международного развития в целом.

В настоящее время в числе наиболее авторитетных международных документов по антикоррупционной проблематике можно выделить следующие:

Документы ООН:

- Конвенция ООН против коррупции 2003 г.*(132);

- Декларация ООН "О борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях" 1996 г.*(133);

- Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г.*(134);

- Международный кодекс поведения государственных должностных лиц 1996 г.*(135);

- Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка 1979 г.*(136)

- Документы Совета Европы:

- Конвенция Совета Европы "Об уголовной ответственности за коррупцию" 1999 г.*(137);

- Конвенция Совета Европы "О гражданско-правовой ответственности за коррупцию" 1999 г.*(138);

- Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности 1990 г.*(139);

- Рекомендация Комитета министров Совета Европы "Об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний 2003 г.*(140);

- Рекомендация Комитета министров Совета Европы о кодексах поведения для государственных служащих 2000 г.*(141)

Документы других международных организаций:

- Конвенция ОЭСР о борьбе с дачей взяток иностранным государственным должностным лицам при осуществлении международных деловых операций 1997 г.*(142);

- Модельный закон СНГ "О борьбе с коррупцией" 1999 г.*(143);

- Модельный закон СНГ "Основы законодательства об антикоррупционной политике" 2003 г.*(144);

- Антикоррупционная Резолюция Большой Восьмерки "Борьба с коррупцией на высоком уровне" 2006 г.*(145)

- Межамериканская конвенция против коррупции 1996 г.*(146);

- Вольфсбергские принципы 2000 г.*(147) и др.

Поскольку характеристика приведенных документов, составляющих сегодня основу международного антикоррупционного законодательства, представляет собой предмет отдельно исследования, укажем далее лишь некоторые общие наблюдения, которые вытекают из их беглого обзора в связи с заявленными в начале раздела задачами, а именно: каково соотношение их структуры и разнообразия затрагиваемых вопросов с систематикой комплексных антикоррупционных стратегий, которые присутствуют сегодня в научном и экспертном поле.

В первую очередь, бросается в глаза закономерность, связанная с тем, что количество и качество международных антикоррупционных документов, включая их объем и степень детализации, существенно возрастает к концу 90-х - началу 2000-х гг. Хорошо видно, что от общих деклараций о намерениях международное сообщество пытается переходить к обязательствам и все более точным контрольным механизмам исполнения.

Во-вторых, с течением времени все большее количество международных организаций считают своим долгом включиться в общемировое антикоррупционное движение, приняв для себя и своих членов соответствующие программы действий.

В-третьих, явно различимо увеличившееся разнообразие антикоррупционной тематики, которая встречается в профильных международных актах. Несколько десятилетий назад перечень вопросов борьбы с коррупцией почти полностью исчерпывался такими темами, как попытка выработки общего понимания коррупции, сотрудничество правоохранительных органов разных стран в расследовании коррупции среди прочих трансграничных преступлений и борьбе с отмыванием преступных доходов, а также противодействие взяткам в международных коммерческих сделках. Однако последние двадцать лет диапазон вопросов, которое находят отражение в международных актах, многократно возрос.

К их числу теперь стали относиться такие вопросы, как установление стандартов государственной службы и этики поведения должностных лиц, уточнение правил публичных закупок, введение антикоррупционного комплаенс-контроля в практику деятельности корпораций, которые дорожат своей репутацией за рубежом, развитие координации на уровне специальных органов, которые могут контролировать трансграничные финансовые потоки, сокращение практики офшоров как тихих гаваней для коррупционеров, введение механизмов большей прозрачности и подотчетности национальных администраций, определение единых стандартов избирательного процесса и финансирования политической деятельности для предотвращения скатывания отдельных стран в практику системной коррупции.

Сопоставляя этот перечень вопросов с элементами экспертных антикоррупционных стратегий, мы видим, что от довольно общих и размытых деклараций, эксплуатирующих терминологию, характерную для "стратегии войны против коррупции", международное законодательство все больше начинает включать инструменты, связанные с фундаментальными причинами, установками и институтами, которые являются принадлежностью "стратегии устранения условий коррупции".

В комплексных антикоррупционных международных документах, как универсальных, так и региональных все еще довольно высок процент мер, которые связаны с традиционным уголовно-правовым профилем проблем. Вопросы криминализации коррупционных преступлений, международного сотрудничества, возврата коррупционных активов, например, составляют львиную долю содержания Конвенции ООН против коррупции 2003 г. По всей видимости, будучи первой универсальной конвенцией подобного рода, данный документ не мог бы установить более детальных обязательств государств в сфере государственного управления и внутриполитической жизни. Очевидно, что подход вызывает слишком много претензий, связанных с действительным или мнимым вмешательством международных институтов во внутренние дела государств-членов. Однако и в таком виде, будучи документом компромиссным, Конвенция ООН 2003 г. представляет собой наиболее существенный прорыв в правовой составляющей международного антикоррупционного движения, поскольку является не только документом универсальным, подписанным большей частью государств современного мира, не только содержит невиданной широты комплекс мер, относящихся ко всем основным отраслям права, но характеризует проблему противодействия коррупции как важнейшую составляющую международной политической повестки.

Среди отмеченных выше актов, которые можно признать наиболее авторитетными и значимыми, поскольку они часто фигурируют в качестве основы для практических действий национальных правительств, можно выделить группу документов, которые включают некоторые правовые стандарты и механизмы, имеющие прямое отношение к предмету конституционно-правового регулирования, к проблематике властеотношений.

К примеру, одним из таких интересных документов является Антикоррупционная Резолюция Большой Восьмерки "Борьба с коррупцией на высоком уровне" 2006 г. Несмотря на то, что этот политический формат в последние годы был объявлен нежизнеспособным, тезисы Резолюции не теряют своей актуальности с точки зрения науки, особенно учитывая тот факт, что этот документ был подписан в Санкт-Петербурге в период, когда Россия председательствовала в этой организации и проводила саммит на правах хозяйки. Особо можно выделить акцент, явно прослеживаемый и во вводной части документа, и в Плане действий, связанный с вниманием к так называемой большой коррупции, т.е. коррупции высшего чиновничества и окологосударственного бизнеса (grand corruption). Лидеры крупнейших мировых экономик сверили часы в отношении того, чтобы считать эту проблему особенно значимой и не упускать ее из вида*(148).

В Конвенции ООН против коррупции 2003 г. мы встречаем ст. 7, которая в п.п. 2 и 3 по существу определяет общие стандарты законодательства о выборах и политических партиях стран-членов, что для документов такого высокого уровня, а особенно, в связи с проблемами противодействия коррупции, ранее не было особенно привычно*(149).

В числе документов Совета Европы мы находим также ряд инициатив, которые имеют прямое отношение к развитию внутреннего, российского конституционного законодательства. Непосредственно вопросам конституционно-правового характера целиком посвящена Рекомендация Комитета министров Совета Европы "Об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний 2003 г.*(150), которая регламентирует вопросы источников средств для финансирования избирательных кампаний, прозрачности пожертвований в фонды политических партий, их налогообложения и контроля.

Важно подчеркнуть, что и Конвенция Совета Европы "Об уголовной ответственности за коррупцию" 1999 г.*(151), несмотря на свое наименование имеет прямое отношение к вопросам конституционного права, поскольку использует такой механизм оценки исполнения, который допускает вынесение рекомендаций в отношение внутреннего законодательства стран-членов Совета Европы без каких-либо тематических или предметных ограничений. Такие меры контроля со стороны ГРЕКО касаются и российского конституционного законодательства*(152).

Кроме того, вряд ли стоит в нашем разговоре обходить молчанием как политические инициативы СНГ, так и его модельное законодательство. Часто на данном уровне те подходы к противодействию коррупции, которые в России не находили долгое время нормативного выражения, получали выход в инициативах СНГ, дававших импульс развитию законодательства других стран, входящих в данную организацию, и воздействовали среди прочего на решимость российского законодателя урегулировать вопросы в рамках национальной правовой системы, используя опыт ближайших соседей.

Более того, можно отметить, что в ряде случаев акты модельного законодательства СНГ о противодействии коррупции могли бы и сегодня, когда российское антикоррупционное законодательство уже насчитывает тысячи нормативных актов разного уровня, служить неплохим методологическим образцом для унификации подходов к антикоррупционной деятельности, некоторые из которых, находясь в общей системе инструментов, прямо касаются вопросов конституционного права*(153).

Рассмотрим далее особенности российского антикоррупционного законодательства. Оно имеет свою историю и начинается, конечно, не с принятия в 2008 г. Закона о противодействии коррупции*(154), хотя его современную роль в систематизации нормативно-правового регулирования российской антикоррупционной политики приуменьшать было бы несправедливо.

Борьба со взяточничеством велась, разумеется, еще в первых русских государственных образованиях и находила отражение в нормативном поле, по мнению ученых, с XIV в.*(155) Все российские монархи, оставившие значительный след в нашей истории, имели свои оригинальные проекты по искоренению взяточничества и казнокрадства. Хорошо известны и художественные образы, передающие глубину и степень укорененности коррупционной практики в России, начиная со знаменитого карамзинского "воруют", заканчивая бесподобной галереей образов российского чиновничества Н.В. Гоголя или М.Е. Салтыкова-Щедрина. В советское время отсутствие частнособственнических отношений совершенно не помешало развитию коррупции, как в знакомых формах взяточничества, присвоения и растрат, так и в новых практиках блата и кумовства, традициях партийной номенклатуры.

В литературе отмечается, что "советское "правосознание" всегда удивительно беспомощно объясняло причины коррупционных явлений. Так, в закрытом письме ЦК КПСС "Об усилении борьбы со взяточничеством и разворовыванием народного добра" от 29 марта 1962 г. говорилось, что взяточничество - это "социальное явление, порожденное условиями эксплуататорского общества". Октябрьская революция ликвидировала коренные причины взяточничества, а "советский административно-управленческий аппарат - это аппарат нового типа". В качестве причин коррупции перечислялись недостатки в работе партийных, профсоюзных и государственных органов, в первую очередь, в области воспитания трудящихся"*(156). Термин "коррупция" в советское время использовался довольно ограниченно вплоть до конца 1980-х гг. в основном для объяснения особенностей устройства капиталистических обществ, в то время как для анализа отечественной практики использовалась более традиционная терминология: "злоупотребление служебным положением", "взяточничество", "покровительство и попустительство по службе" и т.п. Соответственно, вряд ли можно было ожидать, что советское законодательство будет предусматривать какие-то особые правовые конструкции и меры по противодействию коррупции помимо знакомых несколько столетий уголовно-правовых механизмов. Но, справедливости ради, стоит отметить, что и зарубежное законодательство в это время пока еще не восхищало широтой взглядов. Влиятельные научные разработки, в которых ведется поиск причин коррупции как системного явления, связанного с фундаментальными недостатками устройства общественно-политической жизни и экономической модели развития, появляются лишь к 60-70-м годам XX в. Они и послужили в известной степени основой для формирования современного подхода к коррупции как явлению гораздо более широкому, чем взяточничество и присвоение казенного имущества, явлению, которое связывается с любыми формами торговли своими статусными преимуществами в социальной иерархии (будь то на государственной службе, в бизнесе или политике, на высоких должностях или низких, обедняющая и разрушающая целые страны и народы или причиняющая лишь дискомфорт в личных взаимоотношениях).

В современных правопорядках как таковая постановка вопроса о национальных антикоррупционных стратегиях стала возможной благодаря этому широкому подходу к пониманию коррупционных явлений. Вряд ли можно в настоящее время сказать, что в какой-то из зарубежных стран сформирован некий образцовый срез специализированного антикоррупционного законодательства, который в полной мере передает все многообразие антикоррупционных инструментов, известных по научным и экспертным наработкам. Тем не менее, хорошо заметно движение в этом направлении. Многие правовые антикоррупционные механизмы могут не терять свой тесной связи с предметной областью, в которой были рождены, и не переходят в состав какого-то изолированного "антикоррупционного права", но в своей совокупности они все чаще начинают рассматриваться в качестве единой системы, которая хорошо продумана, управляема и эффективна в правоприменительной практике. Иными словами, можно определенно сказать, что наблюдается некоторая инерция в развитии права и законодательства в этом направлении, что совершенно естественно и предсказуемо, поскольку этот образ мысли захватил умы международной и национальной общественности (в т.ч. профессиональной) не так давно в исторической ретроспективе, однако сложно подвергать сомнению вектор на дальнейшее расширение системного видения антикоррупционной стратегии на консолидацию и детализацию специализированного законодательства.

В Российской Федерации начало формирования антикоррупционного законодательства как отрасли российского законодательства можно вести с 1992 г., когда был принят Указ Президента РФ N 361 "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы"*(157). Документ весьма компактен, но, во-первых, уже ставит вопрос о некоторой антикоррупционной политике в отношении большого проблемного поля (государственная служба), во-вторых, предусматривает определенное разнообразие механизмов противодействия коррупционной культуре (запрет госслужащим заниматься предпринимательской деятельностью и совмещать её с иной оплачиваемой деятельностью, запрет "оказывать любое не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения", обязанность представления деклараций о доходах и имуществе и некоторые другие).

Уже в следующем году, еще до принятия действующей Конституции РФ, российский парламент, Верховный Совет рассматривает и первый в своем роде проект закона "О борьбе с коррупцией"*(158), правда, будучи принятым парламентом, он не был тогда одобрен Президентом РФ*(159).

Подобные законопроекты имели место и в дальнейшем. Инициативные проекты законов в основном вносили депутаты Государственной Думы, например, в 1996 г.*(160), 1999 г.*(161), 2001 г.*(162), но все они отклонялись палатой через несколько лет. В 1998 г. Президент РФ обращается в Думу со своей инициативой принятия Закона "О борьбе с коррупцией", которая также отклоняется Государственной Думой в первом чтении*(163). Известны и другие законодательные инициативы в российском парламенте, связанные с попытками комплексного урегулирования вопросов противодействия коррупции*(164).

Причины столь долгих метаний в отношении принятия базового закона часто объяснялись политическими мотивами и противоборством законодательной и исполнительной власти в 90-е гг. Однако также высказывались и вполне заслуживающие внимания резоны концептуального и юридического свойства.

К примеру, в связи с тем, что первые законопроекты о борьбе с коррупцией в основном систематизировали уже имеющийся нормативный материал, распространенным доводом, который преграждал дорогу данным правотворческим инициативам, было отсутствие собственного предмета правового регулирования. Действительно, не было особой необходимости в простом дублировании норм законодательства о государственной службе и уголовно-правового законодательства. Между тем с течением времени, особенно после присоединения России в середине 2000-х гг. к ряду ключевых международных антикоррупционных конвенций, взгляд на систему антикоррупционных мер, которое может предпринять государство в союзе с бизнесом и гражданским обществом, значительно расширился, что сняло указанный довод как устаревший.

Весьма распространенным явлением, особенно в профессиональном юридическом сообществе, было видеть в таком законе дань традиционному юридическому фетишизму. Созданием парадного нормативного фасада для многих публичных политиков исчерпывалась задача борьбы с коррупцией. Поэтому "по мнению юристов, этот документ призван был не столько направлять борьбу с коррупцией, сколько имитировать ее"*(165). Следовательно, данный закон имел бы смысл лишь при наличии понимания дальнейших шагов, которые необходимо предпринять после вступления его в силу, что могло бы выразиться в согласовании национального плана действий по борьбе с коррупцией и дальнейшем развитии антикоррупционных институтов, что также получило новый импульс в конце 2000-х гг.

Еще одна заслуживающая внимания позиция выражалась в неприятии урегулирования в этом центральном законе только инструментов "борьбы" с коррупцией, в отсутствие профилактических и институциональных мер*(166). На примере ряда зарубежных стран мы уже могли оценить, чем чреваты перекосы в сторону "стратегии войны", поэтому для цельного взгляда на систему антикоррупционных мероприятий необходимо было ставить проблему шире и включать в пределы регулирования антикоррупционные механизмы, характерные для более взвешенных и долгосрочных стратегий "осознания" и "системного устранения условий". И действительно, в 2000-е гг. мы замечаем некоторую смену акцентов, когда вместо привычных законопроектов "О борьбе с коррупцией" мы видим проекты законов "О противодействии коррупции".

Таким образом, мы подошли к принятию действующего базового антикоррупционного российского Федерального закона "О противодействии коррупции" от 25.12.2008 N 273-ФЗ (в ред. от 15.02.2016 г.)*(167).

Было бы несправедливо умолчать о том, что российское федеральное законодательство все это время не было изолировано и герметично, но развивалось в контексте глобальных международных правовых инициатив, о которых мы говорили чуть ранее. Кроме того, и ближайшие российские соседи, и некоторые российские регионы, субъекты РФ, к этому времени имели известный опыт в разработке комплексного антикоррупционного законодательства, что не стоило бы сбрасывать со счетов. Так, уже к концу 90-х гг. специальный закон "О борьбе с коррупцией" был принят на Украине (1995 г.), в Республике Молдова ("О борьбе с коррупцией и протекционизмом", 1996 г.), в Республике Казахстан ("О борьбе с коррупцией", 1998 г.)*(168). Из российских регионов значительно раньше 2008 г. свои комплексные законы о противодействии коррупции приняли в Башкирии*(169) и Волгоградской области*(170), а к 2006 г. к ним присоединились Ленинградская область*(171), Кабардино-Балкария*(172) и еще около десятка субъектов РФ. Разумеется, после принятия Федерального закона "О противодействии коррупции" в 2008 г. практически все субъекты РФ за очень редким исключением сформировали в своем законодательстве централизованный нормативный источник, являющийся основой их региональной антикоррупционной политики.

Итак, базовый российский Закон "О противодействии коррупции" 2008 г., поборов ограниченность концептуального взгляда на разнообразие коррупционных проявлений и мер противодействия им, характерного для законопроектов 90-х и начала 2000-х гг., сформировал основу современного официального видения российской антикоррупционной стратегии, отраженную теперь в нормативном поле. В тексте Закона явно прослеживается почерк регулятивных моделей, известных по международным антикоррупционным документам.

Значительную часть содержания составляют нормы, касающиеся таких механизмов превенции антикоррупционных практик, которые были принадлежностью законодательства о государственной службе, вроде урегулирования конфликта интересов, декларирования активов, правил увольнения и запретов по службе. Однако важно обратить внимание, что теперь они получили импульс для развития не только в отношении гражданских служащих (т.е. лиц, "замещающих должности государственной гражданской службы"), но и других категорий представителей власти, в т.ч. лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ, "замещающих должности в государственных корпорациях"*(173), занимающих должности в Центральном Банке РФ, Пенсионном Фонде РФ и "иных организациях, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов"*(174).

Но еще более важным отличием от предыдущих попыток комплексного регулирования противодействия коррупции является включение в Закон норм об организационных основах противодействия коррупции (ст. 5), об основных направлениях деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции (ст. 7), а также системы мер по профилактике коррупции (ст. 6), что отражает значительно более цельный подход к пониманию коррупции, который мы видели в "стратегии осознания" и "устранения условий коррупции". К числу профилактических мер относятся, к примеру: формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению; антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов; предъявление особых антикоррупционных требований при приеме на работу и увольнении; развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции. Таким образом, отечественное антикоррупционное законодательство стало примечательно обновленной концепцией базового закона, который теперь включает так или иначе элементы всех антикоррупционных стратегий, причем реверансы в сторону "стратегии войны" в нем делаются в гораздо меньшей степени, чем это имело место прежде в законопроектах.

Между тем, современное российское антикоррупционное законодательство складывалось с середины 90-х гг. параллельно и почти независимо от попыток принятия некой комплексной, систематизирующей нормативной основы в виде центрального федерального закона. Так, значительный рывок в развитии антикоррупционных инструментов пережило российское законодательство о государственной службе. Прежде всего, речь идет о Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации" 2004 г.*(175), сменившем прежний Закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" 1995 г. и предусмотревшем ряд детализированных правовых механизмов, которые хотя и имели место раньше, только с этого времени начинают внедряться в практику (например, меры по предотвращению конфликта интересов).

Особое развитие получило законодательство, связанное с декларированием активов представителей государства. Причем созданием правореализационного механизма, вытекающего из законодательства о государственной службе, законодатель не ограничился. Был принят Федеральный закон "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" 2012 г.*(176) Кроме того, прямое отношение к предотвращению коррупционных практик уже на транснациональным уровне имеет законодательный запрет отдельным категориям лиц иметь счета в иностранных банках*(177). Примечательно, что среди этих категорий оказываются и кандидаты на выборные должности*(178), а обязанности по декларированию доходов становятся теперь принадлежностью не только представителей исполнительной власти, но также превращаются в реально действующие нормы из состава элементов статуса парламентариев*(179), судей*(180) и других представителей государственной власти.

В середине 2000-х гг. несколько укрепились позиции сторонников антикоррупционных реформ в экономике, что явилось основой для принятия целого пакета законов, связанных с бюрократизацией государственного управления в хозяйственном секторе. В частности, была оформлена Концепция административной реформы, которую можно считать прологом к разработке современных нормативных антикоррупционных стратегий*(181). На новом уровне детализации урегулирован вопрос проведения государственных закупок*(182), предприниматели получили правовые инструменты для противодействия чрезмерному вниманию чиновников к себе*(183), на более ясной основе были урегулированы процедурные моменты выдачи разрешительной документации*(184).

В отсутствие федерального закона о нормативных правовых актах, отдельное и весьма представительное регулирование получил вопрос об их антикоррупционной экспертизе*(185), которая должна позволять на этапе подготовки проектов нормативно-правовых актов вычищать из их текстов дефекты, которые могут провоцировать возникновение комфортных для коррупционеров условий или недостаточно активно препятствовать коррупционным практикам.

Большое значение имеет и принятие законов о доступе граждан к информации о деятельности органов власти. Получение такой информации через СМИ, как правило, исключает момент непосредственного контроля граждан за состоянием публичных дел и профессионализмом чиновников, поэтому именно обеспечение механизмов прозрачности деятельности органов власти через реализацию права на доступ к информации стало обязательным элементом всех комплексных антикоррупционных стратегий. И теперь активно развивающаяся за рубежом с 60-х гг. XX в. модель "права знать" также получила поддержку и в России*(186).

Кроме того, к системе привычных инструментов противодействия коррупции в широком, т.е. современном ее понимании, относятся и отдельные направления совершенствования традиционных областей конституционного законодательства. Так, в российском избирательном законодательстве получил развитие блок норм в главах о статусе кандидатов*(187), который препятствует использованию должностного или служебного положения в предвыборных целях, иначе говоря, предназначен для нейтрализации административного ресурса на выборах. А требования ряда международных антикоррупционных конвенций об обеспечении прозрачности финансирования политических партий и избирательных фондов также являются привычной составляющей законодательства о партиях и о выборах, не говоря уже о традиционных для российского избирательного права запретах на подкуп избирателей, превышение предельных размеров избирательных фондов и т.п.

Точно так же к общим антикоррупционным мерам, на которые часто обращают внимание международные антикоррупционные стратегии и которые нашли самостоятельное отражение в российском конституционном законодательстве, можно отнести законы о парламентском расследовании*(188), об общественном контроле*(189), о контрольных функциях парламента*(190), об уполномоченном по правам человека*(191), об особых антикоррупционных санкциях в системе мер государственного контроля*(192) и др.

Отдельными направлениями в международных антикоррупционных стратегиях обычно выступают создание специальных органов по противодействию коррупции и международное сотрудничество. Среди органов, специально предназначенных для противодействия коррупции, и являющихся в этом смысле в России контактными для международного профессионального общения, выделяются прокуратура и Министерство юстиции. Однако имеет место и специальный орган, который призван обеспечивать политическую поддержку деятельности по противодействию коррупции. Речь идет о Совете при Президенте РФ по борьбе с коррупцией*(193), председателем которого является Глава государства*(194). Что касается международного сотрудничества, то помимо факта присоединения России к крупнейшим международным антикоррупционным документам, прежде всего, Конвенции ООН против коррупции 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г., продолжает активно формироваться законодательство в отношении обеспечения прозрачности международных финансовых операций и противодействию легализации коррупционных активов*(195).

Таким образом, в Российской Федерации к настоящему времени на уровне актов высшей юридической силы созданы правовые основы для противодействия коррупции практически по всем основным направлениям комплексных международных антикоррупционных стратегий.

Подводя итоги этой части, следует упомянуть, что антикоррупционная деятельность в России с начала запуска ее активной фазы после принятия Федерального закона о противодействии коррупции 2008 г. носит характер отдельного направления государственной политики. Это подтверждает факт наличия в российской правовой системе специального Указа Президента РФ о Национальной стратегии противодействия коррупции*(196), а также Указов Президента о Национальных планах противодействия коррупции, которые с 2008 г. утверждаются на двухлетний период и призваны решать тактические задачи реализации Стратегии*(197).

Анализируя текст нормативно утвержденной Национальной антикоррупционной стратегии, можно обратить внимание на то, что в ней не предусматривается ряда элементов, характерных для комплексных международных антикоррупционных стратегий. Речь в первую очередь идет об элементах, связанных с общей политической инфраструктурой антикоррупционной деятельности и взаимодействием государства, бизнеса и гражданского общества. Это может показаться несколько странным, поскольку, как мы увидели выше, правовые основы, в т.ч. в виде соответствующих федеральных законов, в российском законодательстве уже присутствуют. Поэтому, принимая во внимание особенности функционирования российской государственной машины и специфику правоприменения, целесообразно было бы включить эти недостающие элементы как в Национальную стратегию, так и в Планы противодействия коррупции в России, утверждаемые Президентом РФ. Соединение политической воли с кумулятивным эффектом уже существующих законодательных антикоррупционных механизмов способно было бы во много раз усилить продуктивность антикоррупционной работы в России.