Предыдущие рассуждения показывают, что существует довольно богатый потенциал соединения конституционного права с антикоррупционной политикой. Во-первых, современное широкое понимание коррупции не только допускает, но и обязывает включать рассуждения о правовом устройстве политической системы в контекст антикоррупционной дискуссии. Во-вторых, все без исключения комплексные международные антикоррупционные стратегии включают в качестве базовых столпов антикоррупционной реформы такие проблемы, которые являются традиционными вопросами конституционного права (гарантии чистоты выборов, разделение властей, политический плюрализм и т.д.) В-третьих, российское конституционное законодательство в большинстве случаев уже имеет весьма существенный задел в нормативном отражении способов организации и совершенствования практики государственно-властной деятельности, которая с точки зрения антикоррупционной доктрины способствует формированию предпосылок для искоренения коррупции. Однако, на уровне российской Национальной стратегии противодействия коррупции 2010 г., а также на уровне конституционно-правовой науки не делается заметных шагов для того чтобы увязать развитие конституционного законодательства с антикоррупционными задачами. В настоящем разделе мы последовательно рассмотрим некоторые перспективные направления развития науки конституционного права, которые могут позволить устранить этот пробел, объединив две темы, а также ряд исходных условий и проблем, которые этому до сих пор препятствовали.

Как представляется, разработка проблем противодействия коррупции в рамках конституционно-правовой науки, несмотря на значительный всплеск социальных исследований в этой области в последние десятилетия, все еще является не совсем привычной. Причина такого обстоятельства в некоторой степени кроется в известном консерватизме юридической науки. Его следствием является и распространенное предубеждение, что вопросы антикоррупционной деятельности в юридическом знании исчерпываются предметом уголовного права.

Первыми в российской литературе с этой установкой покончили административисты, разрабатывая для нужд отечественной административной реформы целый ряд в общем уникальных для российского законодательства проблем. Начало 2000-х гг. было отмечено в России интересом к строительству новой эффективной российской бюрократии. Как мы уже видели, в это время главным образом через законодательство о государственной службе российская юридическая наука обогащается институтами конфликта интересов, декларирования доходов и расходов, развивается логика государственных услуг, принимаются административные регламенты органов исполнительной власти. Кроме того, появляются и расцветают в законодательстве довольно оригинальные узкие направления вроде антикоррупционной экспертизы нормативных актов, фазу интенсивного становления переживают инструменты противодействия коррупции в сфере государственного регулирования экономической деятельности (оттачиваются процедуры государственных закупок, происходит упорядочение государственного контроля предпринимательской деятельности и т.п.).

Конституционно-правовая наука долгое время оставляла этот потенциально перспективный фронт проблем без внимания. Период неопределенности, вызванный адаптацией к новым государственным задачам и особенностям их видения со стороны руководства страны, наблюдение и попытки объяснения новых приобретений и потерь в сфере конституционных ценностей на некоторое время обеспечило российское государствоведение работой.

Действительно, на первый взгляд может показаться, что видные российские конституционалисты не так много внимания посвящали этому вопросу в своих специальных исследованиях. Однако речь идет только о тех работах, где собственно в названии или в содержательной части активно используется традиционная для антикоррупционных исследований терминология*(198). Ведь по существу уникальная особенность предмета конституционного права неизбежно ведет наши исследования к тем проблемам, которые препятствуют становлению конституционной демократической государственности. И если принять факт, многократно подтвержденный на высшем уровне, что коррупция относится к угрозам такого масштаба*(199), то следует признать, что российское государствоведение так или иначе с причинами и следствиям коррупции в системе властеотношений должно быть знакомо. Возможно, целостность и полнота этого знания пока оставляет желать лучшего, но отрицать возможность конституционно-правовой науки работать с проблемами противодействия коррупции с точки зрения неких мнимых предметных или методологических ограничений уже вряд ли оправданно.

Одним из препятствий, которое пока не удается преодолеть, является ограничительный нормативный подход к пониманию проблемы коррупции, проявившийся в базовом законе. Он нашел свое отражение в первую очередь в специфике легального понятия коррупции. Итак, в 2008 г. с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" коррупция получила легальное определение: "1) коррупция: а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; б) совершение деяний, указанных в подпункте "а" настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица"*(200).

Как не сложно догадаться, это не самое блистательное определение из возможных, и содержит оно довольно много недостатков. Например, по какой-то причине вместо краткого категориального определения был использован перечень основных проявлений коррупционных правонарушений, созвучный уголовно-правовым составам из УК РФ. А в качестве признака субъективной стороны состава этого собирательного правонарушения мы отчетливо видим только материальную выгоду, в то время как в том же российском уголовном праве уже довольно продолжительное время в практике эксплуатируется концепция не только корыстной (имущественной), но и "иной личной заинтересованности", которая, между прочим, была бы весьма востребована при анализе коррупционных практик в системе публично-властных отношений*(201).

Российская правовая доктрина часто пользуется довольно простым определением коррупции, приведенным в Справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией*(202), с которым согласны многие видные исследователи в этом вопросе*(203). Для выработки легального определения законодатели могли бы воспользоваться образцами понятия коррупции, известными по актам международного права. К примеру, неплохие варианты имеют место в Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (ETS N 174)*(204) или даже в актах СНГ*(205).

Но если на момент принятия Закона о противодействии коррупции было вполне возможно включить в его текст более адекватное легальное определение коррупции, то почему мы видим это понятие в таком слегка "подпорченном" виде, т.е. зауженном с т.зр. содержания и исполненном не в лучшей юридической технике? Причина видится в том, что данный Закон, его принятие, его принятие с таким определением коррупции представляет собой очевидный политический компромисс. Возможно, с другим определением коррупции он вовсе не увидел бы свет. Привязка легального определения коррупции к конкретным и хорошо знакомым составам правонарушений и использование только корыстных мотивов в качестве обязательного признака правонарушения является более удобным приемом с точки зрения задач практической реализации упомянутого Закона, начала формирования новой практики на его основе, поскольку эта узость понимания коррупции создает меньше пространства для споров в правоприменении. Будучи несовершенным с позиции теории, это определение более инструментально с позиции практики.

Восприятие данного легального понятия коррупции в качестве результата сложного политического компромисса крайне важно. В принципе любой закон и любая его часть представляет собой результат компромисса в парламенте, как и между другими участниками законодательного процесса, но данный компромисс очевидно значительно глубже, это компромисс между попыткой комплексного решения проблемы коррупции и отсутствием такой попытки. Таким образом, этот компромисс между теорией и практикой, между нашими знаниями о коррупции в обществе и тем, что возможно в реальности в этой связи, начинается с определения коррупции. Можно сказать, что это очень точный и характерный символ для данной проблемы. Он учит нас тому, что необходимо сопоставлять имеющиеся знания с практическими возможностями, с общим контекстом, которым эта тема окружена сегодня. И конструктивный результат научных разработок будет иметь место только тогда, когда будет правильно оценено и будет найден верный метод внедрения таких знаний в практику. Правильное, адекватное понимание приемов, с помощью которых наука может оказать благотворное воздействие на реальную практику оказывается здесь чуть ли не более важным, чем глубокое понимание тонкостей предмета.

Заложенный в упомянутом Законе практический компромисс, разумеется, не является единственной причиной дефектности легального определения коррупции. Следует признать, что сведение понятия коррупции к конкретным составам правонарушений отражает привычный формально-юридический подход, основанный в данном случае на использовании традиционных, хорошо знакомых нормативных штампов. Помимо прочего это позволяет держать антикоррупционную работу под полным контролем, возможно, активизируя или имитируя ее при необходимости, но ни при каких обстоятельствах не допуская непредсказуемого развития сюжета, которому могло бы способствовать новое, более широкое концептуальное понимание коррупции.

Далее рассмотрим, как коррупция из бессвязных индивидуальных противоправных или аморальных актов превращается в глазах современной науки в системное явление с прочными социальными корнями и с причинами, которые кроются в недостатках урегулированной правом организации общества, т.е. как можно оценить ее потенциал оказаться в пределах внимания конституционного права.

Можно сделать логичное предположение, что если бы коррупция до сих пор воспринималась только в качестве отдельных и изолированных друг от друга индивидуальных актов злоупотребления полномочиями или взяточничества, то, вероятно, конституционное право никогда бы и не разглядело этого явления в силу больших категорий, с которыми оно работает, и в силу особенностей своего предмета, т.е. властеотношений. Но современные зарубежные исследования в области социологии, государственного управления, политологии в течение по меньшей мере последних пятидесяти лет находят все больше закономерностей и общих причин, которые способны объяснить расцвет коррупционных практик.

В этой связи полезно вспомнить символическое определение коррупции, которое пользуется большой популярностью в литературе. Оно раскрывает основные условия коррупции. Это изобретение знаменитого американского ученого Р. Клитгаарда, которое получило название "уравнения коррупции", а именно: "Коррупция = Монополия + Свобода действий - Подотчетность"*(206).

Данная формула означает, что коррупция с большой вероятностью появляется там, где имеет место:

а) монополия в принятии решений, т.е. при принятии решений нет конкуренции;

б) у принимающего решение есть свобода действий, т.е. нет формализованного регламента и границы его полномочий не ясны;

в) минус подотчетность означает, что процедура принятия решений реализуется непрозрачно и за ней нет никакого контроля.

В отношении первого элемента этой формулы (т.е. монополии) может показаться, что он не совсем подходит для органов власти, поскольку в системе государственного аппарата каждый государственный орган реализует вверенные ему полномочия, и можно подумать, что он обречен на монополию. И в целом это так, именно поэтому коррупция в обществе в наибольшей степени распространена в системе государственных органов. Однако, во-первых, уравнение коррупции имеет в виду не столько момент принятия решения, сколько соответствующую функцию в широком смысле, предполагая в том числе конкуренцию мнений, взглядов, позиций, которые формулируются до принятия решения и должны быть учтены так или иначе. Само по себе монопольное принятие решения не представляет большой угрозы, когда основывается на предшествующем ему диалоге и учитывает альтернативы. Во-вторых, для органов власти вполне можно было бы нивелировать этот монопольный недостаток, сделав упор на предотвращение других условий возникновения коррупции ("б", "в"). Поэтому данное уравнение без всяких оговорок работает в отношении любых субъектов.

Почему важно обратить внимание на это определение коррупции Р. Клиттаарда? Оно подводит нас к мысли о том, что помимо плохого родительского воспитания и негодной субъективной морали правонарушителей у коррупции есть объективные причины, которые кроются в недрах социальной структуры, организации общества. И это становится особенно очевидным в случаях, когда разрушение нормальной практики ведения государственных дел приводит к так называемой "системной коррупции". По существу речь идет о такой ситуации, при которой подмена публичного интереса частным становится не исключением, а правилом в государстве в целом.

В российской литературе системная коррупция понимается как комбинация административной и политической коррупции. Это наиболее опасная ее форма, свидетельствующая о глубоком поражении государственного механизма. Исследователь С.В. Бондаренко полагает, что системная коррупция имеет место там, где она становится частью системы управления, во многих случаях настолько неотъемлемой, что государство не может функционировать без нее*(207).

Динамика погружения государства в системную коррупцию - это хорошо теперь разработанная в зарубежной литературе тема. Одно из самых влиятельных исследований в этом направлении связано с описанием технологии "захвата государства" (statecapture), которое было подготовлено Д. Хеллманом и Д. Кауфманом для Всемирного Банка в 1999 г.*(208) При этой технологии, если описывать ее в общем, противоправные лоббистские практики развиваются и расширяются со временем так, что негосударственные игроки постепенно захватывая отдельные сегменты государственного аппарата, подчиняя их своему влиянию, с какого-то определённого момента начинают контролировать государство в целом.

Интересно, что российские ученые выявили сходную технологию, которая может быть как продолжением предыдущей, так и быть независимой от нее, - технологию "захвата бизнеса", которая была предложена фондом ИНДЕМ в начале 2000 гг.*(209) При этой ситуации государство, захваченное бизнесом, пропитывается корыстными интересами настолько, что разворачивает обратный вектор и начинает захватывать бизнес (который еще не был охвачен коррупционными отношениями). Признаки наличия такого "государственного рейдерства" будут служить самой наглядной иллюстрацией системной коррупции.

Следующий тезис также хорошо иллюстрирует факт того, что коррупция из совокупности бессвязных противоправных актов превращается теперь в комплексное явление, доступное в качестве объекта исследования в рамках базовых социальных и основополагающих юридических наук, в особенности конституционно-правовой науки. Характерный показатель изменения отношения к проблеме коррупции в последние десятилетия - это формирование международного регулирования антикоррупционных стандартов.

Как мы уже знаем, первые международные инициативы такого рода были найдены в 1950-1960-х гг.*(210), однако вплоть до середины 1990-х гг. постановка вопроса в них носит очень избирательный, узкий характер - это кодексы этики сотрудников правоохранительных и других органов, проблема противодействия взяточничеству в международных коммерческих сделках, попытки выработки определения коррупции и т.д., в общем ничего особенно связанного с конституционным правом.

Принятие Конвенции ООН против коррупции 2003 г. изменило ситуацию. Теперь есть универсальный международный правовой документ, универсальный и с точки зрения действия, и с точки зрения предмета, поскольку включает стандарты для всех ключевых отраслей законодательства стран, присоединившихся к Конвенции (уголовного права, административного права, гражданского права, но также и конституционного права). Помимо привычных мер по криминализации коррупционных деяний, уголовному преследованию коррупционеров и возврату коррупционных активов здесь отчетливо присутствует раздел о профилактике коррупции на уровне государства, т.е. раздел о ее причинах и мерах, которые должны предпринимать государства для устранения условий возникновения и развития коррупции.

В частности, Конвенция ООН против коррупции говорит, что в каждом государстве должна существовать антикоррупционная политика как таковая (ст. 5). И теперь она появилась и в России в виде Национальной стратегии и Национальных планов противодействия коррупции, которые принимаются с 2010 г. Для государствоведов особенно интересна ст. 7 Конвенции, которая призывает формировать антикоррупционные стандарты в избирательном законодательстве, обеспечивать требование прозрачности финансирования политических партий.

Данный факт свидетельствует о том, что в универсальных антикоррупционных международных документах ООН начинают формулироваться стандарты в той области отношений, которая является конституционно-правовой по своему существу. И ранее на международном уровне формировались универсальные стандарты для конституционного права, но главным образом через призму проблематики защиты прав человека (Всеобщая декларация прав человека 1948 г. или Пакт о гражданских и политических правах 1966 г.). Другие же стандарты, если и касались вопросов конституционного законодательства помимо прямой привязки к вопросу прав человека, то являлись не универсальными, а региональными стандартами (например, рекомендации Венецианской Комиссии Совета Европы*(211) или рекомендации БДИПЧ ОБСЕ*(212)). Разумеется, это не умаляет ценности последних, но лучше оттеняет значение международных документов нового типа, а именно: проблема коррупции международным сообществом воспринимается в настоящее время таким образом, что в универсальных антикоррупционных документах ООН начинают формулироваться правовые стандарты, имеющие отношение к вопросам конституционного права.

Обобщая сказанное, сегодня можно сделать вывод, что научные исследования, международное регулирование, а теперь и российское законодательство рассматривает коррупцию не как совокупность спорадических аморальных или преступных индивидуальных актов, где было бы достаточно схватить за руку и посадить коррупционера, а как системное общественное явление, на которое можно и нужно влиять. И если оказывается, что современная социальная наука способна отслеживать закономерности в развитии коррупционных практик на общегосударственном уровне, и по этому поводу формируются уже и международные стандарты, то логично задать вопрос о том, в какой именно момент, каким способом и на каком основании конституционное право должно проявлять интерес к этим закономерностям и стандартам?

Далее попробуем разобраться, какими могут быть основные подходы к освоению антикоррупционной проблематики в конституционно-правовой науке - с учетом тех идей, которые изложил С.А. Авакьян в первой главе настоящего издания. Представляется, что есть несколько базовых путей для проникновения конституционного права в антикоррупционный материал.

Теоретический путь: через обоснование, что системная коррупция представляет собой угрозу конституционным принципам, основам конституционного строя, конституционной государственности.

Суть подхода заключается в оценке влияния коррупционных процессов на политическую инфраструктуру таким образом, что они, например:

а) способны сковывать политический плюрализм (к примеру, устраняя из общественного диалога неугодные политические партии или СМИ мелочными казуистическими требованиями ради будущего контроля бюджетных потоков в народном представительстве);

б) коррупционные процессы способны ограничивать разделение властей (например, формируя систему зависимости судей и парламентариев от исполнительной власти через вопросы влияния на карьеру и материальный достаток, с целью формирования клиентелистской системы, где лояльность обменивается на высокую зарплату и льготы);

в) речь может идти даже о нивелировании такого фундаментального принципа конституционного строя, как принцип народовластия (например, через фиктивные или контролируемые выборы, которые могут проводиться в некоторых странах или их регионах в интересах определенных партий или внепартийной политической элиты ради материальных или нематериальных выгод вроде сохранения высокого должностного статуса) и т.д.

Разумеется, данный теоретический маршрут разработки антикоррупционных проблем в конституционно-правовой науке не может быть единственным в поисках наиболее надежных гарантий конституционных принципов. Но для нас здесь главное, что такая постановка вопроса, во-первых, возможна с точки зрения предмета конституционного права и его методологии, во-вторых, выглядит слишком убедительно и красноречиво, чтобы ее игнорировать, в-третьих, содержит в себе внушительный потенциал новых научных наработок и открытий, которые оказываются доступны на волне нынешнего мирового антикоррупционного знания. Учитывая то обстоятельство, что лишь разносторонний и плюралистический взгляд может дать нам максимально адекватную картину изучаемых явлений, рассмотрение системной коррупции в качестве угрозы конституционным принципам или, другими словами, поиск новых гарантий реализации конституционных идей через призму антикоррупционных инструментов, должен получить свое развитие в отечественной конституционно-правовой науке.

Тематический путь: посредством разработки проблематики политической коррупции. Данная тема напрямую затрагивает существо предмета конституционного права, т.е. властеотношения.

В зарубежной литературе тема политической коррупции начинает выкристаллизовываться в 1960-х гг. В англоязычных работах часто можно встретить утверждение, что в широкий научный оборот термин "политическая коррупция" ввел гарвардский политолог Дж. Най*(213). Современная классика по данной проблематике представлена в работах А. Хайденхаймера*(214), М. Джонстона*(215), С. Роуз-Аккерман*(216), Р. Клиттаарда*(217) и др. В последнее время и российские ученые начинают публиковать крупные работы*(218) и даже защищать диссертации по проблемам политической коррупции. Последние в основном написаны по политологии и содержат попытки комплексного объяснения причин коррупции в обществе и разграничения обычной коррупции и политической или по специальности уголовного права и криминологии, где политическая коррупция рассматривается как раздел темы политической преступности*(219).

Что касается собственно конституционно-правовой дискуссии, то возможно это будет удивительно, но российское конституционное право занимается проблематикой политической коррупции довольно давно. Дело в том, что в основе темы политической коррупции лежат две хорошо выраженные проблемы - электоральная коррупция (выборы) и лоббизм. Российская конституционно-правовая наука данные вопросы осваивает давно и достаточно успешно, если вспомнить, к примеру, работы А.Ю. Бузина по административным избирательным технологиям*(220) или работы А.П. Любимова о проблемах правового регулирования лоббизма*(221). Укажем на любопытные нюансы обеих тем в российской научной доктрине.

а) Электоральной коррупция. В общей российской дискуссии об электоральной коррупции принято считать, что пресловутый административный ресурс представляет собой неизбежный и неискоренимый бич российских выборов, и что это практически уникальное явление с его телефонным правом, загоном бюджетников на избирательные участки и т.п. Это не так: явление, которое принято называть административным ресурсом известно за рубежом как политический патронаж. Он был знаком европейским странам задолго до того, как в Российской империи начали формироваться представительные органы западного типа. Политическая коррупция в данной форме является привычным атрибутом вечной "гонки вооружений" между законом и его нарушением: с появлением избирательного права появляется и политический патронаж. Более того, он продолжает сопровождать выборы в развитых странах вплоть до наших дней, правда в таких рафинированных проявлениях, которые легко спутать с законными средствами политической борьбы в демократическом государстве.

На наш взгляд, было бы очень важно отдавать себе в этом отчет: административный ресурс в России не уникален и, наблюдая за окружающим, вряд ли стоит падать духом. Пример других стран показывает, что избавление от таких незаконных практик представляет собой вопрос времени, иногда долгого времени. Но мы не находимся один на один с этой болезнью, известны ее причины, симптомы и лекарства, ее можно лечить, и есть практика успешной терапии.

б) Лоббизм. Возможности правового регулирования лоббизма в принципе российской доктриной конституционного права воспринимается не особенно благожелательно, поскольку это явление свидетельствует о неких односторонних влияниях частного интереса на политику, которых по идее в демократическом государстве быть не должно, так как политическую повестку и политические решения должны определять избиратели или политические партии как их профессиональные представительства. Однако реальная практика показывает, что фактический лоббизм процветает, и интересно, что этого совершенно не скрывают даже крупные государственные функционеры или представители бизнеса.

Почему тогда наука так вяло реагирует на это обстоятельство? По всей видимости, причина заключается в том, что российский лоббизм является неформатной темой для простых и привычных решений, проблему лоббизма не разрешить посредством принятия закона о лоббизме. Этот подход скорее всего остался в прошлом, поэтому модели, заложенные в известных прежде законопроектах о регулировании лоббистской деятельности Чуева-Зоркальцева*(222) или Надеждина-Хакамада*(223), не будут работать*(224). Причина заключается в том, что лоббизм тоже не стоял на месте, он повзрослел и приобрел уверенности в своих силах. Как и любой нерегулируемый рынок, рынок лоббизма склонен к монополизации, и сейчас очевидно имеется совершенно другой масштаб лоббистской практики, появились элементы неформального централизованного контроля и управления лоббистскими усилиями.

Между тем, зарубежный опыт, также как и в случае с электоральной коррупцией, показывает, что лоббистские практики если и не могут быть искоренены полностью, то по меньшей мере вполне могут обрести цивилизованные формы и перестать влиять на легитимность важных государственно-властных решений. Поэтому для российского конституционного права тема эта нисколько не закрыта, требуется четкое понимание различий между правомерным и противоправным лоббизмом, регламентация и обеспечение прозрачности функционирования механизмов правомерного лоббизма и формирование институциональных условий для минимизации лоббизма противоправного.

3) Еще один подход, связанный с внедрением конституционно-правовой науки в антикоррупционную проблематику, наименее замысловат и не требует особых объяснений. Речь идет о соблюдении международных антикоррупционных обязательств Российской Федерации, которые связаны так или иначе с конституционно-правовыми вопросами. Поскольку механизм внедрения международных норм во внутреннее законодательство именуется имплементацией*(225), соответственно этот подход можно условно назвать "имплементационным".

Если идти по линии решений ООН, т.е. иметь в виду реализацию Конвенции ООН против коррупции 2003 г., то с практической точки зрения это не самый продуктивный путь, поскольку контрольный механизм реализации Конвенции предполагает лишь довольно абстрактные отчеты и формальные конференции стран-членов, проводимые раз в два года. Однако и этого может быть вполне достаточно, чтобы по меньшей мере включить проблему коррупции в перечень традиционных вопросов конституционного права (коль скоро в Конвенции речь идет об избирательном законодательстве и политических партиях), разрабатывать теоретический вокабуляр конституционно-правовой науки, проводить сравнительные исследования.

Другое, более практическое направление, связано с реализацией обязательств России по линии Совета Европы. И здесь можно выделить два аспекта.

Первый аспект связан с соблюдением обязательств, контроль за которыми осуществляет специализированная антикоррупционная инстанция Совета Европы, Группа государств по борьбе с коррупцией (далее - ГРЕКО). Организация считается в достаточной степени профессиональной, чтобы в связи со своими задачами выносить рекомендации странам-членам в отношении соблюдения всех общеевропейских конвенций, имеющих антикоррупционный характер, совершенно независимо от их предметного профиля*(226). К примеру, в 2014 году значительные изменения в Федеральный закон о политических партиях были внесены в связи с реализацией рекомендаций ГРЕКО, изложенных в Оценочном докладе этой организации по вопросам прозрачности финансирования политических партий в Российской Федерации (20-23 марта 2012 г.)*(227). Таким образом, пример ГРЕКО показывает, что в настоящее время возможно формирование организационных институтов, обеспечивающих отслеживание соблюдения антикоррупционного законодательства в любых областях правоотношений. Если коррупция способна поражать любые виды отношений, то и механизмы ее сдерживания не должны иметь искусственных границ. То же в полной мере касается подходов к изучению коррупции и в правовой науке. Отстаивание предметных пределов разных юридических наук, возможно, помогает учёным примерно определить границы своей приемлемой компетентности, но когда эти междисциплинарные границы начинают мешать продуктивной практике, решению реальных проблем, она находит вполне разумные действенные механизмы. Второй аспект касается исполнения обязательств в связи с решениями общеевропейских органов по линии Совета Европы (ПАСЕ, Комитет министров Совета Европы*(228), Венецианская комиссия*(229), Европейский Суд по правам человека*(230)), которые касаются, казалось бы, сугубо "традиционных" конституционно-правовых вопросов, например, защиты избирательных прав граждан или политической конкуренции в широком смысле. Однако сегодня такие документы связываются доктриной с современным пониманием политической коррупции как проблемы конституционного права.

Кроме того, помимо указанных трех общих направлений имеет смысл выделить ряд прикладных подходов, которые могут быть использованы конституционно-правовой наукой для погружения в антикоррупционный материал. Некоторые из них носят скорее экспериментальный характер, а некоторые являются вполне традиционными для классической структуры конституционного права постановками вопроса, которые ранее не преломлялись в контексте антикоррупционных проблем просто потому, что наукой не ставилось такой методологической задачи.

Итак, какие еще темы могут попасть в систематику конституционно-правового противодействия коррупции?

Во-первых, можно сказать о проблеме формирования общих черт конституционно-правового статуса должностных лиц. Суть такой постановки вопроса заключается в том, что в российском законодательстве пока нет единого легального термина, который бы объединял весь корпус сотрудников органов власти (вроде английского public officials). Законодательство о государственной службе оперирует понятиями "лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации", "лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации"*(231), "федеральные государственные служащие" и "государственные гражданские служащие субъекта Российской Федерации"*(232), "гражданские служащие"*(233) и "муниципальные служащие"*(234). Уголовному праву и законодательству об административной ответственности известно понятие "должностного лица"*(235). Однако, указанные понятия не охватывают всех представителей органов власти.

Конституционное право до последнего времени и вовсе не испытывало необходимости в продвижении в этом направлении, поскольку концентрировалось на вопросах статуса глав государств и правительств, парламентариев и судей высших судов, причем рассматривая эти вопросы изолированно. Однако, в настоящее время бурная административная реформа 2000-х гг. выявила ряд сквозных аспектов статуса, которые весьма сходным образом меняют регулирование правового положения представителей всех ветвей власти и всех уровней власти. И эти аспекты носят ярко выраженный антикоррупционный характер. Это, в частности, тема конфликта интересов и декларирования активов.

А поскольку речь идет о представителях всех ветвей власти, то, во-первых, встает вопрос о том, чтобы законодательство располагало единой инструментальной научной категорией, которая бы включала всех представителей власти, несущих соответствующие особые антикоррупционные обязанности. Во-вторых, необходимо определится и с предметной подчиненностью этого вопроса в юридической науке, поскольку антикоррупционные обязательства начинают с некоторых пор касаться не только чиновников, т.е. представителей исполнительной власти, но и парламентариев, и судей. Поэтому регулирование статуса последних через призму сугубо административно-правовых подходов наводит на мысль не только о том, что административно-правовая наука несколько выходит за пределы своей традиционной компетенции, но, что более важно, будучи реализованным в законодательстве, такой подход может угрожать разрушением институциональных гарантий принципа разделения властей.

С другой стороны, можно было бы подумать, что решение проблемы формирования основ единого статуса представителей власти является епархией теории государства и права. Разумеется, так или иначе все отраслевые юридические науки связаны с теорией государства и права. Однако это не может означать, что отраслевые науки лишены собственной теории. Задача теории государства и права видится в том, чтобы удерживать под контролем и в единой логике, в единой системе фундаментальные правовые категории, которые используются в данном государстве. Задача теории отраслевых наук состоит в том, чтобы, во-первых, досконально изучать отраслевые институты и, во-вторых, обеспечивать смычку отраслевой теории с законодательством и практикой, т.е. направлять законодателей, формировать рекомендации в отношении конкретного правового регулирования. Специфика науки конституционного права заключается в том, что она имеет много общего с теорией государства и права по первому критерию, поскольку отраслевые институты конституционного права пересекаются, а то и совпадают с объектами общей теории государства. Однако конституционалисты изучают государство гораздо более предметно и, что особенно важно, они в мельчайших деталях отвечают за оценку качества конституционного законодательства.

Таким образом, в нашем случае важно, что общий статус должностных лиц всех ветвей власти - это не вопрос некой новой отвлеченной эстетической концепции в праве, а вопрос наличия конкретных законодательных гарантий, отсутствие которых может привести к нарушению принципа разделения властей, гарантированного действующей российской Конституцией. Отрасль права, которая обязана обеспечивать законодательными гарантиями конституционные принципы и укреплять их, находить выход из конкретных проблем текущей фактической конструкции властеотношений - это конституционное право. Поэтому конституционно-правовая наука должна проявить внимание вопросу формирования единых черт статуса представителей власти, значительная часть которых имеет антикоррупционный смысл.

Во-вторых, конституционное право может рассматривать антикоррупционные проблемы через призму вопросов ответственности за акты политической коррупции. Фабула этой проблемы связана с тем, что в практике различных государств часто оказывается невозможным привлечь к ответственности должностных лиц высшего уровня, а иногда и других должностных лиц, которые связаны с коррупционными сетями, оплетающими политическую лояльность и клиентелизм, поскольку у правоохранительных органов недостаточно политического веса. Следовательно, в науке необходима проработка вопроса об укреплении правоохранительной системы таким образом, чтобы она была способна справляться с подобными задачами.

В первую очередь целесообразно в этом смысле проработать в теории конституционного права вопрос о новых политических гарантиях независимости суда, в особенности связанных с системой их назначений, как и системой назначения руководителей судебных органов. Также довольно много литературы в рамках антикоррупционной дискуссии посвящено вопросу об учреждении специального независимого органа, имеющего особый политический статус, который был бы в силах поставить вопрос о том, чтобы "замахнуться" на министра или другую высокую фигуру*(236). Суть проблемы, как легко представить, заключается вовсе не в том, чтобы грамотно расследовать коррупционные правонарушения. Уровня компетентности действующих органов вполне для этого достаточно. Проблема лишь в том, чтобы поставить как таковой вопрос о привлечении к ответственности персонажей подобного рода и довести дело до справедливого приговора, невзирая на лица, связи и политическую конъюнктуру. Должна ли это быть какая-то разновидность государственного трибунала, который в некоторых странах венчает систему административной юстиции или существует в качестве самостоятельного органа? Будет ли этот орган сам выносить окончательные решения или будет иметь возможность доводить до суда и обжаловать его решения во всех инстанциях, если судебный приговор покажется ему предвзятым? Либо в странах переходной демократии дефицит легитимности такого независимого органа повлечет необходимость использования в механизмах привлечения к ответственности всенародного представительства, а на определенных уровнях власти, возможно, и форм непосредственной демократии? Очевидно, что конституционалисты должны принять участие в обсуждении этих вопросов.

Еще один момент в рамках этой темы, довольно традиционный для конституционного права и при этом имеющий явное антикоррупционное звучание - это оценка пропорций иммунитетов должностных лиц и их пределов. Необходима переработка конституционно-правовой теории сообразно очевидным задачам окружающей нас реальности. Например, требуется идентификация и адекватная научная квалификация неформальных иммунитетов, которые на практике оказываются часто сильнее формальных. Актуален поиск нового баланса между необходимостью в ряде случаев ослабления иммунитетов в целях успешного противодействия коррупции с одной стороны и сохранением гарантий независимости должностных лиц для их нормальной работы с другой, в том числе для того, чтобы они не были уязвимы для коррупционных практик, применяемых прочими конкурирующими в политическом процессе должностными лицами и органами власти.

В-третьих, классические вопросы защиты конституционных прав и свобод также часто преломляются в контексте антикоррупционных проблем. И речь не только о том, чтобы исследовать, каким образом коррупционные практики препятствуют полноценной реализации прав и свобод. Например, часто говорят в этой связи о коррупционных ограничениях при реализации различных социально-экономических и культурных прав (права на образование, на медицинскую помощь, на жилище и т.д.)*(237), а также при осуществлении конституционных обязанностей, например, обязанности уплаты налогов или несения военной службы*(238).

Но здесь имеется и другой важный аспект. В системе конституционных прав и свобод есть специальные права или правомочия в рамках классических прав, которые по своему существу имеют антикоррупционный характер. Одно из них - так называемое "право на информацию" в узком смысле ("право знать", право на доступ к правительственной информации), которые многие теоретики, наконец, разглядели после того как был принят Федеральный закон об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления 2009 г.*(239) Коррупционные практики всегда возникают там, где есть тень, поэтому прозрачность деятельности органов власти является одним из самых сильных антикоррупционных противоядий. Следовательно, разработка механизмов реализации данного права и ему подобных также имеет отношение к текущим антикоррупционным задачам конституционно-правовой науки.

В-четвертых, упомянутая в начале материала общая "формула коррупции" Р. Клиттаарда напоминает нам о том, что базовым условием развития коррупции является не просто отсутствие прозрачности в деятельности органов власти, но отсутствие механизмов подотчетности. В этой теме у российской и советской государственно-правовой литературы весьма большой опыт, его нужно использовать. В частности, актуализация конституционно-правовой доктрины по этому направлению могла бы касаться разработки таких вопросов, как обсуждение возможности возврата к императивному мандату и реальным механизмам отзыва избираемых должностных лиц и депутатов. Впору на более серьезном уровне обсудить вопрос о расширении применения опросов населения и других подобных консультативных форм непосредственной демократии и прочих аналогичных механизмов общественного контроля, применение которых может быть многократно удешевлено благодаря информационным технологиям и имеет сегодня скорее чисто организационные, бюрократические препятствия.

Наконец, нельзя сбрасывать со счетов огромную по своему значению, теоретическим масштабам, объему законодательного материала и обширной практике проблему укрепления институтов гражданского общества. Они существуют в системе конституционно-правовых отношений именно для обеспечения контроля за деятельностью органов власти, обеспечивая их подотчетность. Не случайно в зарубежной литературе они заслужили характеристику "сторожевых псов демократии" (watchdogs). Актуализация в науке конституционного права принципиального вопроса о пересмотре системы гарантий политического плюрализма (вместо бесплодных копаний в многочисленных деталях нестабильного законодательства о политических партиях, общественных объединениях и средствах массовой информации, как и попытки справиться с объяснением особенностей статуса Общественной палаты РФ или Общероссийского народного фронта), сослужили бы на ниве совершенствования механизмов подотчетности достойную службу развитию антикоррупционной проблематики в конституционном праве.

В-пятых, тема "государство и экономика" представляет собой сложный букет проблем, которые пока не находят себе внятного места в системе науки конституционного права. Возможно, его обретению поспособствует разработка антикоррупционных проблем. Каким же образом? Вопрос встречи власти и денег - это принципиальная основа для коррупции. Встреча большой власти и больших денег - это часто вопрос политической коррупции. Представляется, что можно выделить по меньшей мере две крупные проблемы данной темы, где конституционное право могло бы проявить свое внимание на полном основании.

Так, в первую очередь можно сказать о том, что принципиальное устройство государственной распределительной системы является достаточно масштабной государственной проблемой, чтобы конституционно-правовой методологии быть успешной в ее анализе. Интерес отраслевой конституционно-правовой науки в этой области может быть связан с организацией бюджетного процесса. Порядок принятия ключевого финансового документа страны в рамках одной из базовых парламентских процедур, отслеживание логики межбюджетных трансфертов в реализации федеративной политики, оценка обоснованности и контроль за исполнением секретных статей бюджета, мониторинг бюджетных расходов со стороны Счетной палаты РФ и другие вопросы, взятые в этой связи, являются конституционно-правовыми по существу и в то же время имеют отношение к антикоррупционной политике государства.

В контексте проблемы оптимизации законодательных настроек государственной распределительной системы рассматривается и вопрос о государственных закупках, приватизации, выделении льгот различным категориям населения и другие подобные вопросы, давно получившие прописку в антикоррупционной дискуссии. В своих детальных проявлениях все это имеет отношение к административно-хозяйственному законодательству, но формирование обобщенного, собирательного образа экономической политики государства в этом направлении может и должно находиться в сфере внимания науки конституционного права. Не случайно некоторые из упомянутых вопросов удостаиваются самостоятельного места в основном законе многих государств*(240).

Второй аспект проблемы "государство и экономика" связан с вопросом о мере возможностей государства как субъекта экономической деятельности, вопросом о государственном бизнесе, который по сей день остается нетривиальным для конституционного права, как и российского права в целом. В частности, имеет место проблема госкорпораций, госкомпаний и компаний с различным государственным участием, имеющих некий переходный статус, который сложно объяснить как с точки зрения частного, так и публичного права. Хорошо известно участие некоторых таких крупных структур как во внутренней, так и во внешней политике (инфраструктурные проекты, "газовые войны" и т.п.). Насколько убедительным является правовое основание такого участия, насколько прозрачны процедуры принятия решений об этом, что эти компании получают взамен и за чей счет, не препятствует ли само существование таких правовых образований принципам конституционной экономики? Часто попытки ответить на эти вопросы начинают пересекаться с антикоррупционной проблематикой, а по своему масштабу выходят на политический уровень, поэтому заслуживают оценки с позиции конституционно-правовой науки.

Итак, консолидируя сказанное выше, можно сделать следующий общий вывод: антикоррупционная проблематика является не только актуальной темой для конституционного права, она становится посильной для конституционно-правовой науки, а в некоторых, причем довольно многочисленных аспектах, она является и вполне привычной. Сегодня эти проблемы не так систематизированы, как к этому обязывала бы практика. Поэтому на современном этапе развития антикоррупционного знания необходимы обобщения в области конституционного права, новый научный синтез. Но не менее актуальны и более глубинные конституционно-правовые исследования в отношении отдельных аспектов антикоррупционной политики.

В заключение мы хотели бы затронуть еще пару нюансов проблемы, поставленной в этом разделе главы. Имеет место ряд моментов, по поводу которых российскому сообществу конституционалистов неплохо было бы выработать общее видение.

Первый нюанс связан с отношением к современному влиянию административного права, его предметной специфики и методологии на сферу традиционного ведения конституционного права. Здесь можно разглядеть и риски, и некоторые возможности. Что касается рисков, то часто можно заметить, как административно-правовая логика замещает конституционно-правовую в системе властеотношений, т.е. в той сфере общественных отношений, где как будто не должна иметь влияния. Если говорить о сравнительно новых проявлениях этого эффекта, то выше мы говорили уже о случаях, когда законодательство о государственной службе через институты конфликта интересов и декларирования активов начинает влиять на характеристики статуса парламентариев и судей. Есть и похожие риски, которые можно назвать старыми, когда, например, нарушения в сфере избирательного процесса квалифицируются только в качестве видов уголовной или административной ответственности, а не конституционно-правовой, а закрепляемые в соответствующих кодексах составы служат, среди прочего, основанием считать конституционно-правовую ответственность несостоятельной*(241). Не будем уже упоминать о вполне административно-правовых методах работы высших российских должностных лиц в системе федеративных отношений или в рамках конституционного взаимодействия с другими высшими органами государственной власти. Означает ли это все, что конституционное право теряет контроль за своим материалом?

Что касается возможностей, которые можно было бы из этого извлечь, то целесообразно иметь в виду следующее. В ближайшие годы широкая политическая реформа, в том числе и в части избавления от политической коррупции, в общем не выглядит возможной. И в то же время мы можем наблюдать, насколько интенсивно продвигается развитие законодательства о государственной службе. Как бы мы не относились к результатам административной реформы 2000-х гг., следует признать, что на уровне доктрины, законодательства, а часто и практики*(242) был сделан довольно существенный рывок вперед. И если мы признаем, что потенциал административной реформы не исчерпан, то в качестве логичного выхода, который связан прежде всего с практическими резонами, может быть имеет смысл не вступать в спор с административистами о сферах влияния, а включиться государствоведам в диалог по темам, которые нас интересуют в связи с предметом конституционного права, под эгидой тематики административной реформы?

Второй нюанс связан с необходимостью выработки особого языка для диалога о коррупционной проблематике в конституционном праве. Есть необходимость в том, чтобы четко сопоставлять и разграничивать научную повестку и окружающую реальность, контекст, в котором могут получить развитие и поддержку исследования такого рода. Находя, к примеру, в отдельных государствах признаки системно коррумпированного режима или доказывая черты мафиозного государства, необходимо выработать понимание того как, с кем и о чем именно говорить. Это означает, что исследователям антикоррупционной проблематики в конституционном праве было бы целесообразно позаботиться об определенном каталоге открытых тем, правилах диалога и профессиональном языке, который не будет вызывать отторжения у тех лиц, деятельность которых должна быть изменена.

Такой режим диалога мы называем собственно "научным стилем". Он закономерен для серьезной, большой науки и более чем оправдан в данном случае, поскольку в наивысшей степени адекватен текущим научным задачам. Ученые не занимаются ни журналистикой, ни публицистикой, не погружаются глубоко в текущее законодательное крючкотворство (это хлеб для сотрудников аппаратов органов власти и экспертов-практиков), ученые работают с тенденциями, с закономерностями и потому не привязаны к текущему моменту или конъюнктуре, они имеют дело с более продолжительными временными промежутками, а их рекомендации могут быть направлены на перспективу.

Поэтому правильной позицией в этом вопросе, на наш взгляд, выглядела бы следующая. Разработка данной темы поддерживается российской властью так или иначе, причем на высшем политическом уровне. Очевидно, не все получается на практике и, вероятно, поддерживается не всегда искренне (что совсем не ново и совершенно не специфично), но, тем не менее, поддерживается, и мы видим развитие как законодательства, так и практики в этом направлении. И раз данная тема стоит в актуальной политической повестке, то конструктивная постановка вопроса для конституционно-правовой науки заключается в том, чтобы без особых надрывов и на перспективу, медленно, но верно оказывать поддержку в тех направлениях, которые имеют хороший потенциал закончиться положительным результатом.