Уровень коррупции на выборах в России, равно как и в других странах, не имеет не только точных, но даже приблизительных оценок. Явление это глубоко латентно. Периодически всплывают отдельные более или менее громкие эпизоды коррупционных проявлений.

Наиболее громкой была история с выносом в Москве 19 июня 1996 г. из здания, в котором тогда размещалось Правительство РФ, крупной суммы наличных долларов США, предназначенных на финансирование избирательной кампании одного из кандидатов на должность Президента РФ*(254). 19 июня 1996 г. Службой безопасности Президента РФ были задержаны гражданин и сопровождавший его сотрудник аппарата Правительства РФ при попытке вынести из здания коробку с надписью Xerox. На просьбу охраны предъявить документы на вынос материальных ценностей и показать содержимое коробки они ответили отказом, поэтому были задержаны. Коробка была вскрыта. В ней обнаружили 50 банковских упаковок долларов США в купюрах достоинством по 100 долларов каждая. Задержанные заявили, что валюта им не принадлежит. Валюта была изъята.

Получены объяснения задержанных и других лиц. Из объяснений задержанных следовало, что они не знали, что выносили, а деньги, вероятно, предназначались для оплаты услуг артистов на выборах. Из других объяснений следовало, что к этим деньгам был причастен один из коммерческих банков и заместитель министра финансов РФ. С помощью последнего сотрудник коммерческого банка взял из сейфа в Минфине РФ 538 000 долларов США, перевез их в здание Правительства РФ, упаковал 500 000 долларов к коробку, а 38 000 долларов США положил в конверт. Коробку под расписку он передал молодому человеку, которого в дальнейшем и задержали при выносе денег из здания. 38 000 долларов США он должен был передать другому адресату, но не успел это сделать до появления сотрудников Службы безопасности.

Следственная группа управления Службы безопасности по Москве и Московской области начала проверку по данному факту, чтобы установить основания для возбуждения уголовного дела.

События эти происходили в период между первым (16 июня 1996 г.) и вторым (3 июля 1996 г.) турами выборов Президента РФ. Правовой оценки они не только не получили, но с позиции свободных выборов, антикоррупционной борьбы дали обратный эффект. В ходе закулисных интриг разных групп влияния на Президента РФ политически действия специальных служб были квалифицированы как очередная попытка государственного переворота, путча, попытка срыва второго тура избирательной кампании Президента РФ. Последовали молниеносные серьезные кадровые отставки и новые назначения в этих службах. В итоге лица, которые все-таки пытались выявить коррупционные проявления в избирательной кампании, были отстранены от государственной власти и возможности влияния на второй тур выборов, а исполнители и организаторы коррупционных действий получили новые высокие должности в государственном аппарате.

И через 20 лет после описанных событий выражение "коробка из-под ксерокса" имеет более весомое по сравнению с буквальным значение символа коррупции на выборах. В 2010 г. дочь первого Президента РФ Т. Юмашева раскрыла на своем сайте некоторые тайны этого дела. Она пишет: "Коржаков (он был руководителем охраны Президента РФ и снят с должности 20 июня 1996 г. - Е.К.) по поручению папы отвечал за контроль над всеми финансами предвыборной кампании. Поэтому он в течение всей предвыборной кампании внимательно наблюдал, как Лисовский, а также многие другие десятки раз получали деньги в коробках из-под ксерокса, в коробках из-под писчей бумаги, в других коробках, в кейсах, в том, в чем было удобно деньги донести и заплатить. Ничего другого не произошло и в этот раз. Лисовский получил деньги. В присутствии Евстафьева. Должен был на другой день заплатить их артистам. Под отчет. А потом сдать этот отчет в штаб. Как было всегда до этого. Коржаков дал команду их арестовать. Вся история"*(255).

Юмашева пишет также и о том, что уволенный Коржаков пошел на выборы в Государственную Думу. Артисты пели и плясали в его поддержку, носили коробки с деньгами. Ельцину об этом доложили и предложили снять с выборов, но "папа брезгливо вернул эти документы...Документы эти где-то лежат".

Благодарность победившего в 1996 г. на выборах Президента РФ главы государства имела значительные коррупционные черты. После этих выборов проведены т.н. залоговые аукционы. На них были выставлены крупные объекты государственной собственности, которые в итоге за символические суммы перешли в частную собственность главных спонсоров избирательной кампании. Манипуляции посредством залоговых аукционов нанесли также и большой репутационный вред идее приватизации государственной собственности.

Коррупционные нарушения законодательства на выборах чаще всего всплывают вследствие внутрипартийных конфликтов. Так, в сентябре 2011 г. в ходе избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы председатель политической партии "Правое дело" миллиардер М. Прохоров был исключен из партии после трехмесячного пребывания на посту ее председателя. И.о. председателя партии А. Дунаев заявил: "На практике было банальное воровство. На один эффективно вложенный рубль три расходились неэффективно. Мы постоянно заявляли о фактах хищения. Докладывали Прохорову об этом, но никаких действий он почему-то не предпринимал"*(256). В свою очередь поверженный экс-лидер партии заявил, что главной причиной партийного конфликта были процессы вокруг 800 млн. рублей, собранных на партийные нужды, обвинив новое руководство в желании получить контроль над партийной кассой*(257).

Неудачная попытка руководства ЛДПР уговорить выдвинутого по списку партии в Государственную Думу шестого созыва кандидата отказаться от получения депутатского мандата перешла в конфликт. Вследствие чего депутат Ч. была исключена из партии и из депутатской фракции и обвинена руководством партии в присвоении 150 тыс. рублей, которые она должна была передать наблюдателям за работу в день голосования. Проведенной правоохранительными органами проверкой установлено наличие в действиях Ч. признаков состава преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 159 УК РФ (мошенничество), но отказано в возбуждении уголовного дела в связи с истечением срока давности. В ходе этого скандала руководство ЛДПР пыталось обвинить Ч. в присвоении средств через фиктивные договоры на друзей и родственников, но судебной перспективы эти обвинения не получили*(258).

В январе-марте 2010 г. В.Ф., будучи кандидатом в депутаты Нововоронежской городской думы, незаконно, минуя избирательный фонд, использовал на выборах 8 млн. рублей, финансируя собственную избирательную кампанию и избирательные кампании других кандидатов. После избрания В.Ф. заключил с депутатами договоры, согласно которым они обязывались лоббировать его интересы. В январе 2011 г. за нарушение порядка финансирования избирательной кампании суд приговорил В.Ф. к году лишения свободы условно и лишил права занимать должности в органах государственной и муниципальной власти сроком на два года*(259).

В связи с уголовным расследованием деятельности бывшего главы Республики Коми по сообщению Интерфакса от 1 июля 2016 г. возбуждено уголовное дело в отношении бывшей председателя республиканской избирательной комиссии Е.Ш. По данным следствия, с января 2007 г. по август 2015 г. она систематически получала через посредников от арестованного по другому делу бывшего заместителя главы Республики денежные средства за общее покровительство и попустительство по службе. Подозреваемой, которая дала признательные показания, получено за этот период не менее 6 млн. рублей. В отношении Е.Ш. возбуждено уголовное дело по ч. 6 ст. 290 УК РФ (получение взятки в особо крупном размере).

Избирательное и смежное с ним законодательство имеет определенный антикоррупционной потенциал. Среди важных положений такой направленности целесообразно назвать следующие.

Введение выплат из федерального бюджета политическим партиям за успешное выступление на федеральных выборах. Действующая в настоящее время модель прямого государственного финансирования нормативно получила закрепление в Федеральном законе от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ "О политических партиях". В первой редакции данного Федерального закона общий объем средств федерального бюджета, выделяемых для государственного финансирования политических партий, не мог быть менее 0,005 минимального размера оплаты труда, установленного на 1 марта года, предшествующего году выделения средств, и умноженного на число избирателей, включенных в списки избирателей на ближайших предыдущих выборах депутатов Государственной Думы РФ либо выборах Президента РФ. Изначально величина прямого государственного финансирования была привязана к размеру минимального размера оплаты труда и должна была увеличиваться по мере роста МРОТа. Однако в действительности она не увеличивалась, застыв на уровне 0,5 рубля за один голос избирателя отданный списку партии на выборах депутатов Государственной Думы. С 1 января 2006 г. объем государственного финансирования был увеличен в 10 раз - до 5 рублей за один голос избирателя, в 2009 г. доведен до 20 рублей, а с 2014 г. увеличен до ПО рублей. Подобная методика применяется и по результатам выборов Президента РФ, но выплаты партиям производятся не ежегодно, а один раз после выборов.

Введено право политической партии, выдвинувшей федеральный список кандидатов, для целей своей избирательной кампании использовать без оплаты из средств своего избирательного фонда недвижимое и движимое имущество (за исключением ценных бумаг, печатной продукции и расходных материалов), находящееся в ее пользовании на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы.

Освобождение от обязанности сбора подписей в поддержку выдвинутых политическими партиями списков кандидатов и кандидатов в одномандатных округах распространяется на все уровни выборов для партий, федеральные списки кандидатов которых получили на выборах депутатов Государственной Думы не менее 3% действительных голосов избирателей. Другие политические партии освобождаются от сбора подписей в поддержку выдвижения своих кандидатов на конкретных выборах при условии достижения того или иного установленного в законе результата на предыдущих выборах этого же или другого уровня. Так, например, на выборах депутатов Государственной Думы в 2016 г. были освобождены от сбора подписей в поддержку выдвинутых ими кандидатов 9 политических партий по результатам выборов депутатов законодательных органов субъектов РФ. Однако на выборах более низкого уровня в большинстве случаев эти 9 партий должны были собирать подписи избирателей в поддержку выдвинутых ими кандидатов.

Понижение заградительного барьера в пропорциональных избирательных системах до максимально допустимой величины в 5%, введение смешанных избирательных систем на ряде выборов, ведение с 2017 г. финансового аудита для политических партий, расширение круга сведений о партийных финансах, финансах кандидатов, которые подлежат опубликованию, запрет удаления наблюдателей из помещения для голосования и отстранения от работы членов избирательных комиссий без решения суда следует рассматривать как позитивные меры в контексте борьбы с коррупцией на выборах.

Как частично уже упомянуто в данной работе (глава 2), Россия стремится выполнять рекомендации ГРЕКО. Так обозначается Группа стран по борьбе с коррупцией, или ГРЕКО (Group of Stats against Corruption, GRECO), которая была создана в 1999 г. для мониторинга антикоррупционных стандартов Совета Европы в странах, вступивших в эту организацию. Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. (ETC 173), вступившая в силу 1 июля 2002 г., действует в Российской Федерации с 1 февраля 2007 г.

Однако до настоящего времени не ратифицированы Россией многие акты. Среди них: Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (CETS N 174, действует с 1 ноября 2011 г.), 20 Руководящих принципов по борьбе с коррупцией (приняты 6 ноября 1997 г. Комитетом министров), Рекомендации Совета Европы N 7R (2000) о кодексах поведения для государственных служащих (приняты Комитетом министров Совета Европы 11 мая 2000 г. вместе с приложением - Модельным кодексом поведения для государственного служащего), Рекомендации (2003) Комитета министров государствам-членам "Об общих правилах против коррупции при финансировании политических партий и избирательных кампаний" (приняты 8 апреля 2003 г. Комитетом министров).

ГРЕКО поручено наблюдать за выполнением Рекомендаций. В этой связи ГРЕКО периодически проводит раунды оценок антикоррупционной работы в разных странах. В частности, оценивалась прозрачность партийного финансирования в России. ГРЕКО считает, что Россией не были приняты достаточные меры для того, чтобы регулирование финансирования политических партий не подрывалось злоупотреблением служебными полномочиями. Финансирование незарегистрированных общественных объединений и заинтересованных групп, целью которых является финансовая поддержка политических партий, в том числе во время избирательной кампании, не стало прозрачным. ГРЕКО выступает за более полный и эффективный мониторинг финансовой отчетности на выборах в России, охватывающий как общее финансирование политических партий, так и финансирование предвыборной кампании, а санкции за нарушение правил финансирования политических партий должны быть соразмерными и оказывающими сдерживающее воздействие.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. "О противодействии коррупции", определяя содержание коррупции, как перечисляет ряд противоправных действия, которые по УК РФ образуют составы преступлений (дача взятки, получение взятки, коммерческий подкуп, злоупотребление полномочиями, злоупотребление должностными полномочиями), так и дает основания для отнесения к этому явлению не только преступлений, но и других деяний. Ст. 1 названного Федерального закона относит к коррупции также иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами. Эти же деяния от имени или в интересах юридического лица также образуют коррупцию. Однако УК РФ не знает коррупции юридического лица.

Действующее избирательное законодательство России также не знает такого понятия, как "коррупция". До настоящего времени при принятии и реализации избирательного законодательства о борьбе с коррупционной составляющей выборов вспоминают только после очередного конфликта. К факторам, которые либо не способствуют борьбе с электоральной коррупцией, либо имеют непосредственно коррупционный характер, следует отнести, в частности, следующие.

Нестабильность избирательного законодательства. Так, за двадцать лет было принято пять федеральных законов о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ (1995, 1999, 2002, 2005 и 2014 годы). Каждый из ныне утративших силу четырех законов многократно изменялся в процессе применения. Даже в действующий Федеральный закон от 22 февраля 2014 г. до его применения на выборах 2016 г. были внесены изменения восемью федеральными законами.

Длительное время на федеральных и ряде других выборов законодательно закреплялась обязанность кандидатов и избирательных объединений представлять три финансовых отчета о поступлении и расходовании средств избирательных фондов. Первый финансовый отчет был одним из необходимых условий регистрации кандидата, списка кандидатов, второй отчет необходимо было представить в разгар предвыборной агитации, а третий, итоговый - после дня голосования. Такая система финансовых отчетов была ориентирована на выявление финансовых нарушений уже в ходе избирательной кампании. Однако в силу ряда причин практически избирательные комиссии и государственные органы не реализовали потенциальные возможности использования таких отчетов в антикоррупционных целях. Вместо совершенствования системы отчетности законодатель под давлением и избирательных комиссий, и политических партий практически упразднил ее, сохранив только итоговый финансовый отчет после дня голосования.

Резкое понижение минимального количества членов политической партии с 50 тыс. человек до 500 человек привело к более чем десятикратному росту количества партий: с 7 до 75. Многие из новых партий превратились в бизнес-проекты. В популярной литературе называют имена политтехнологов, которые занимаются созданием политических партий по таким же лекалам, по которым создаются многочисленные мелкие коммерческие структуры, их продажей и перепродажей. Так, в 2016 г. политическая партия "Правое дело" была переименована в "Партию роста". В прессе расценили эту трансформацию как покупку предпринимателем некого актива на рынке*(260). В первом квартале 2016 г. основным доходом "Патриотов России" стал заем в 6,6 млн. рублей. В 2015 г. у этой партии заемные средства составили 45,1 млн. рублей, т.е. 70% всех годовых доходов. Почти все займы идут от руководителя партии. Такая же картина у политической партии "Коммунисты России". В 2015 г. заемные средства партийного лидера и руководителя одного из региональных отделений в сумме 16,5 млн. рублей составили 90% всех доходов. При этом легальные доходы самого этого партийного лидера за 2015 год едва перевалили за 700 тыс. рублей.

Действующее законодательство разрешает такие манипуляции. Думается, что с помощью займов происходит своеобразная приватизация политических партий и/или их региональных отделений. Такая методика была, например, использована для раскола КПРФ в 2004 г. Когда попытка проведения параллельного съезда КПРФ не удалась, то заимодатель предъявил КПРФ финансовые претензии по возврату займов.

Отмена избирательного залога в 2009 г. в принципе не способствует антикоррупционной борьбе на выборах. Избирательный залог формировался из средств избирательного фонда. Можно было проверить законность или незаконность этих средств. Избирательный залог расширял каналы доступа к регистрации на выборах в качестве кандидатов. В целом механизм избирательного залога следует признать более открытым для контроля со стороны избирательных комиссий и общественности, чем механизм сбора подписей в поддержку того или иного кандидата, политической партии на выборах. Законодателю следовало бы остановить безудержный рост размеров избирательного залога, вследствие чего он фактически превратился в имущественный ценз. Вместо этого он был упразднен вообще.

Постоянное расширение и круга документов, которые необходимо представить в избирательные комиссии для выдвижения и регистрации списков кандидатов, кандидатов, и количества содержащихся в них сведений, обязанность дублирования одного и того же документа и в машиночитаемом виде, и на бумажном носителе порождают неэффективный рост расходов на оформление документов и различные коррупционные схемы.

Отнесение того или иного материала к числу либо информационных, либо агитационных не обусловлено какими-либо объективными критериями. Оно зависит от субъективного усмотрения должностных лиц избирательной комиссии. Между тем та или иная квалификация материала не только влечет за собой обязанность оплаты его из избирательного фонда кандидата, партии либо отсутствие таковой, но и соответственно распространение или нераспространение на него тех условий и требований, которые установлены избирательным законодательством. Один и тот же материал в зависимости от отнесения его к числу агитационных или информационных соответственно должен или не должен оплачиваться из избирательного фонда.

На федеральных выборах 2016 г. законодатель открыл новые возможности для сильного фактического влияния на формирование воли избирателей за пределами легальной предвыборной агитации. Дальнейшее размывание грани между предвыборной агитацией и информированием о выборах имеет серьезную коррупционную составляющую. Действующий Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы в ч. 3 ст. 58 отнес к числу информационных те материалы и сообщения в СМИ, сетевых изданиях (передачи с участием кандидатов, интервью с кандидатами, совместные мероприятия кандидатов), которые ранее считались агитационными. Таким образом, фактически оказывающие воздействие на избирателей такие сообщения и материалы в СМИ не только не должны оплачиваться из избирательного фонда, но и не считаются агитационными.

Разрешенное действующим законодательством финансирование политических партий, избирательных кампаний кандидатов, политических партий профсоюзами и иными некоммерческими организациями в действительности трудно согласуется с уставными целями и задачами таких организаций. Кроме того, нередко придумываются схемы, которые позволяют через такие организации рекламировать правящую партию за счет бюджетных средств. Так, в Нижегородской области в 2011 г. Фонд помощи нуждающимся "Благочестие", финансируемый из областного бюджета, предоставлял организациям пожертвования. Они имели целевое назначение, предназначались на реализацию социально значимых проектов. По договору с организациями такие пожертвования нельзя было использовать для покрытия расходов, связанных с избирательными кампаниями. Однако в таких договорах записывалось обязательство получателя пожертвования: размещать логотипы политической партии "Единая Россия" и правительства области на выпущенной в рамках проекта полиграфической, аудио- и видеопродукции (буклеты, брошюры, календари, диски и т.д.), а также включать в информационные сообщения о проекте упоминание: "При поддержке Правительства Нижегородской области и партии "Единая Россия"". Договоры действовали до 11 марта 2011 г.

Система СПАРК содержит информацию о 154 юридических лицах, в чьи названия до недавнего времени входило словосочетание "Фонд поддержки политической партии "Единая Россия"". В связи с изменением законодательства название политической партии в настоящее время не может использоваться в наименовании фонда, поэтому многие из созданных в начале 2000-х годов переименовались в фонды регионального сотрудничества и развития без изменения состава учредителей. Среди последних много депутатов Государственной Думы, выдвинутых партией, членов Совета Федерации, глав регионов. Учредители и владельцы фондов как предприниматели занимаются бизнесом в области строительства и сдачи в аренду торговых площадей, производства продуктов питания и алкоголя, медицины, владеют банками, ломбардами и микрофинансовыми организациями*(261). Следует заметить, что в последние годы значение таких фондов в финансировании партии снижается.

Есть в законодательстве запрет финансирования выборов со стороны нерезидентов, организаций с иностранным участием, а также запрет финансирования избирательных кампаний со стороны государственных органов, органов местного самоуправления, их учреждений и предприятий, а также российских юридических лиц с государственным или муниципальным участием. Так, согласно п. 6 ст. 3 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" иностранные граждане, за некоторым исключением, лица без гражданства и иностранные юридические лица не вправе осуществлять деятельность, способствующую либо препятствующую выдвижению списков кандидатов, избранию зарегистрированных кандидатов, достижению определенного результата на выборах. Дополнительно законом (п. 6 ст. 58 Федерального закона "Об основных гарантиях...") установлены ограничения на внесение пожертвований в избирательные фонды политических партий, кандидатов со стороны иностранных государств, иностранных организаций и граждан, лиц без гражданства, российских юридических лиц с иностранным участием, если доля (вклад) иностранного участия в их уставном (складочном) капитале превышает 30%, международным организациям и международным общественным движениям. Однако в 2003 г. на выборах депутатов Государственной Думы три коммерческие организации (ЗАО "Юкос-М", "Тюменская нефтяная кампания" и ОАО "Волга") перечислили в общей сложности 90 млн. рублей на счета пяти некоммерческих организаций: Национальный фонд региональной политики, Фонд социальной поддержки гражданского общества, Фонд демократических инициатив, Фонд общественных программ, Фонд содействия реформам, которые в свою очередь перечислили каждый по максимально допустимой тогда сумме (8,75 млн. рублей) в избирательный фонд политической партии Союз правых сил, а также направили средства на счета еще десяти НКО для внесения добровольных пожертвований в избирательный фонд СПС. При этом ОАО "ТНК" и ОАО "Волга" имели в своих уставных капиталах более 90% участия иностранного капитала. НКО были единственным источником финансовой поддержки СПС на выборах. 117 500 000 рублей в избирательный фонд этой партии внесли 15 фондов: 10 фондов внесли предельно допустимые суммы по 8,75 млн. рублей каждый, 5 фондов - по 6 млн. рублей каждый. При этом многие из них были зарегистрированы в 2002 г., т.е. незадолго до начала избирательной кампании.

НКО могут служить инструментом отмывания средств для финансирования избирательной кампании. Так, согласно уставным документам во всех названных НКО главным бухгалтером являлось одно и то же физическое лицо, а учредителями выступали руководители политической партии, которая получила пожертвования.