Движение "Голос" подготовило доклад о финансировании избирательных кампаний в 2013-2015 гг.*(270) Из него следует, что финансирование выборов не обходится без иностранного финансирования. В докладе говорится, что кандидату в губернаторы Омской области В.Н. ООО "Краснодарводоканал" пожертвовало 3 млн. рублей. Организация на 100% контролируется ООО "РВК-Инвест", учредителями которого являются кампании, зарегистрированные на Кипре и Британских Виргинских островах, т.е. в оффшорах.

На избирательную кампанию А.О. в Смоленской области пожертвовала 500 тыс. рублей коммерческая организация "Регент", более 99% капитала которой принадлежит ООО "Смоленск Диамондс", зарегистрированной в Объединенных Арабских Эмиратах. Кандидат в губернаторы Ростовской области В.Г. получил в избирательный фонд 1 млн. рублей от ООО "Торговый дом РИФ", который в свою очередь учрежден зарегистрированными в зарубежных офшорах компаниями.

На выборах главы Республики Саха (Якутия) в 2014 г. перечисленное 5.08.2014 г. пожертвование от ООО "ГТМ Верхнее Менкече" в сумме 4 млн. рублей в избирательный фонд победившего на выборах кандидата Б. в период избирательной кампании было признано правомерным. Однако спустя почти два года после выборов обнаружилось, что жертвователем является российское юридическое лицо, которое учреждено двумя иностранными фирмами и поэтому не имело права вносить пожертвования в избирательный фонд кандидата.

Политическая партия "Свободная Россия" (в 2007 г. сменила название на "Гражданская сила") представила в ЦИК РФ сводный финансовый отчет о поступлении и расходовании средств за 2006 год. Единственной статьей расходов - 14,7 млн. руб. значатся расходы на содержание руководящих органов партии. Между тем в ноябре 2006 г. партия проводила VI съезд. В сведениях о поступлении и расходовании средств названной партии за 1 квартал 2007 г. отсутствовали расходы на проведение VII съезда партии 27 марта 2007 г., который проводился в дорогом Президент-отеле в Москве. По смыслу статей 28-31 Федерального закона о политических партиях партия должна проводить уставные мероприятия только за счет собственных средств и имущества. Однако какой-либо ответственности партия не понесла.

По оценкам ряда исследователей*(271) в период 1999-2004 годов региональные выборы коммерческие организации финансировали на $2,5 млн., что в целом по стране дает более $200 млн. "Компании, которые заносили черный нал на выборы, получали в год, следующий за выборами, дополнительных контрактов на государственные закупки на сумму более $700 млн.". Авторы указанного исследования изучили 129 выборов губернаторов в 1999-2004 годах. Оказалось, что в периоды, включающие в себя четыре недели до и после дня голосования, организации, которые получали и не получали государственные заказы ведут себя по-разному. Те компании, которые зависят от госзакупок (доход от них составляет не менее 5% выручки), значительно увеличивают выплаты фирмам-однодневкам, которые затем финансируют выборы через черную кассу. Какова величина этой кассы? "Самая консервативная оценка издержек избирательной кампании в 2011 г. составит $675 млн. В среднем предприятие, потратившее $30800, получает дополнительный доход в 100 000 долл. от государственных контрактов. Другими словами, на каждый потраченный доллар компания получает более трех долларов дохода. Даже если учесть расходы на выполнение госзаказа, финансирование выборов - это, пожалуй, один из самых рентабельных видов бизнеса в России; конечно, если компания входит в число приближенных к кормушке 7 000 предприятий (81 предприятие в каждом из 85 регионов)"*(272).

При этом госконтракты достаются менее производительным компаниям. "И чем выше уровень коррупции в регионе, тем более неэффективны те предприятия, которые получают госконтракты"*(273).

Коррупционные затраты на выборы депутатов Государственной Думы в 2011 г. авторы исследования оценили в 700 млн. долл., а дополнительные доходы компаний финансирующих выборы - в 2 млрд. долл. На выборах 4 декабря 2011 г. каждый потенциальный избиратель подарит 200 рублей черной кассы и 600 рублей госзакупок, т.е. 800 рублей*(274).

Бывшего губернатора Сахалинской области X. обвиняют, в частности, в получении взяток от кандидатов в депутаты городской думы за покровительство на выборах 2014 года. Бывший мэр Южно-Сахалинска, который скрывается от уголовного преследования в США, откровенно рассказал об этих выборах. По его словам, предвыборный штаб "Единой России" возглавил лично губернатор области. Он поставил задачу - собрать 120 млн. рублей. Каждый кандидат заплатил от 3 до 10 млн. рублей. Эти деньги пошли на избирательную кампанию*(275).

В политологической литературе и СМИ много рассуждений о расходах на проведение избирательной кампании в одномандатном избирательной округе на выборах депутатов Государственной Думы. "Даже начинающие политтехнологи знают: "белый" фонд кандидата или партии - это верхушка айсберга, которой едва хватает на покрытие 20% предвыборных расходов. Остальные 80% расходов приходятся на подводную часть айсберга, то есть на "серые" бюджеты, которые в официальных документах не упоминаются никак"*(276). Политтехнологи оценивают расходы на выборы депутата Государственной Думы в одномандатном округе в диапазоне от 100 до 150 млн. рублей*(277). Называют и более высокие цифры.

Следует учитывать, что рассуждения о таких затратах основываются как на завышенной самооценке политтехнологов, которые предлагают себя кандидатам в качестве консультантов или организаторов избирательных кампаний, так и на признании существования заведомо двойной бухгалтерии при учете затраченных на выборы средств. Однако такая бухгалтерия в ее нелегальной части ни разу не была предметом уголовных разбирательств. В настоящее время закон не позволяет тратить в одномандатном округе больше 40 млн. рублей. При этом лимит расходов с 15 млн. рублей до 40 млн. рублей, т.е. почти в три раза, был повышен накануне федеральных выборов.

Понятие "финансирование выборов" в России носит достаточно общий характер. Де-юре и де-факто под финансированием выборов могут подразумеваться весьма различающиеся по своему содержанию явления. Во-первых, речь может идти о финансировании организации и проведения выборов со стороны государства и/или муниципалитетов. Официально таковое осуществляется только за счет средств соответствующего бюджета (федерального, регионального или муниципального). В содержание названного понятия могут включаться, наряду с указанными, также другие расходы. Во-вторых, финансирование выборов может означать финансирование избирательной кампании конкретной политической партий, конкретного кандидата. Надо иметь в виду, что и то, и другое финансирование как входят в понятие финансирование выборов, так и достаточно существенно различаются. Так, избирательное законодательство различает финансирование организации и проведения выборов и финансирование избирательной кампании кандидата, политической партии (избирательного объединения). Первое осуществляется за счет бюджетных средств, а второе - за счет частных и партийных средств. В то же время и на организацию выборов, и на избирательные кампании кандидатов, партий косвенно могут направляться соответственно частные и бюджетные средства. Поэтому в антикоррупционном аспекте следует наполнять правовым и фактическим содержанием самое широкое понимание как рассматриваемого явления в целом, так и обеих его проявлений.

Если речь идет о финансировании организации и проведения выборов, то в него должны включаться не только прямые бюджетные расходы на соответствующие выборы, но и также расходы на содержание действующих на постоянной основе избирательных комиссий, эксплуатацию и развитие системы ГАС "Выборы", выплаты политическим партиям по итогам федеральных выборов, налоговые льготы получателям средств из избирательных фондов, средства, возвращенные в федеральный бюджет политическими партиями, не набравшими определенную минимальную долю голосов по результатам выборов (в настоящее время такая обязанность не действует), расходы организаций, которые обязаны оказывать содействие избирательным комиссиям.

Так, в помощь участковым и территориальным избирательным комиссиям выделяются сотрудники местных администраций*(278). Такая помощь де-юре оформляется как оказание содействия избирательным комиссиям, но нередко она превращается в контроль за комиссиями. Российским законодательством запрещается государственным органам и учреждениям осуществлять поддержку на выборах каким-либо партиям, однако, как и в советское время, нередко главы регионов оказывают благосклонность определенной партии. Как и прежде, на избирательные участки привлекают избирателей товарами и продуктами по заниженным ценам и т.д.*(279)

Избирательное законодательство обязывает государственные органы и организации с государственным (муниципальным) участием оказывать содействие избирательным комиссиям, в том числе - и безвозмездно. Так, в силу пункта 16 статьи 20 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, а также их должностные лица обязаны оказывать комиссиям содействие в реализации их полномочий, в частности на безвозмездной основе предоставлять необходимые помещения, в том числе для хранения избирательной документации до передачи указанной документации в архив либо уничтожения по истечении сроков хранения, установленных законом, обеспечивать охрану предоставляемых помещений и указанной документации, а также предоставлять на безвозмездной основе транспортные средства, средства связи, техническое оборудование. Последующие нормы этой статьи Федерального закона (пункты 17-19) накладывают и другие имеющие финансовую составляющую обременения на государственные и муниципальные органы, организации всех форм собственности. Так, организации, в уставном (складочном) капитале которых доля (вклад) Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований превышает 30% на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, их должностные лица обязаны оказывать комиссиям содействие в реализации их полномочий, в частности предоставлять транспортные средства, средства связи, техническое оборудование, помещения.

Государственные и муниципальные организации, осуществляющие теле- и(или) радиовещание, редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий обязаны безвозмездно предоставлять комиссиям эфирное время для информирования избирателей и печатную площадь для опубликования решений комиссий и размещения иной информации. При этом указанные расходы названных организаций телерадиовещания и редакций периодических печатных изданий относятся по избирательному законодательству на результаты деятельности этих организаций и печатных изданий. Государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения, организации всех форм собственности, в том числе организации, осуществляющие теле- и(или) радиовещание (далее - организации телерадиовещания), редакции периодических печатных изданий, а также должностные лица указанных органов и организаций обязаны безвозмездно предоставлять комиссиям необходимые сведения и материалы, давать ответы на обращения комиссий.

Нормы эти, прежде всего применительно к муниципальным органам и организациям, СМИ, другим негосударственным организациям, вызывают вопросы и порождают проблемы при реализации. Во-первых, в трех из четырех указанных пунктов Федерального закона речь идет о безвозмездном содействии избирательным комиссия. Однако ясно, что в силу законодательства о местном самоуправлении содействие организации и проведению федеральных выборов не относится ни к вопросам местного значения, ни к иным полномочиям, если речь не идет об отдельных государственных полномочиях. Последними можно наделять органы местного самоуправления только законом и только при одновременном финансировании их реализации. Ни одно, ни другое условие не соблюдается на федеральных выборах. Во-вторых, круг адресатов обременения в каждом из четырех указанных пунктов свой, но при этом используются разные критерии их выделения, вследствие чего, например, упомянутые в п. 18 государственные организации, СМИ могут подпадать и под действие п. 16, предусматривающего безвозмездное предоставление помещений. П. 17 не имеет практического значения, так как содействие в предоставлении избирательным комиссиям помещений, транспорта, средств связи, технического оборудования безвозмездно со стороны организаций с государственным (муниципальным) участием, превышающим 30% уставного капитала, не влечет обязанности предоставления помещений, транспорта и оборудования, а возмездное получение в пользование такого имущества допустимо только на конкурсной основе с участие организаций всех форм собственности. В-третьих, норма об отнесении при содействии избирательным комиссиям расходов на результаты текущей деятельности организации не освобождает эти расходы от налогообложения. В-четвертых, указание в п. 19 на организации всех форм собственности влечет апелляцию к собственнику, который далеко не всегда известен. В итоге применение указанных норм чаще всего возможно только с использованием административного ресурса и во многих случаях влечет нарушение организациями финансовой дисциплины.

Работа комиссий финансируется в соответствии со сметами. Проект сметы расходов составляется избирательной комиссией самостоятельно по формам, утвержденным Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. Сметы расходов избирательной комиссии по представлению заинтересованной комиссии утверждаются руководителем вышестоящей избирательной комиссией. Такой порядок утверждения смет расходов избирательных комиссий противоречит принципу коллегиальности. Абсолютное большинство членов избирательных комиссий не только не участвуют в работе по подготовке и утверждению смет расходов на федеральные выборы, но и не обладают информацией о содержании этих смет, в том числе не знают и о размере той оплаты за работу в избирательной комиссии, на которую они могут рассчитывать.

Финансирование многих избирательных комиссий из двух бюджетов одновременно порождает деление их на бедные и богатые в зависимости от экономического положения того или иного субъекта РФ. Между тем, федеральные гарантии избирательных прав граждан едва ли должны колебаться в зависимости от уровня экономического развития и благополучия субъекта РФ.

Механизм определения величины и распределения средств на выборы внутри системы избирательных комиссий не имеет критериев расчета средств в зависимости от численности избирателей, размеров территории, числа избирательных комиссий на ней. Вопрос о критериях и нормативах распределения средств между избирательными комиссиями как со стороны Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, так и со стороны избирательных комиссий субъектов Российской Федерации не нашел правового решения. В итоге, например, при средних бюджетных расходах в размере 1100 рублей на 1 избирателя на федеральных выборах 2016 г. избирательным комиссиям субъектов РФ на подготовку и проведение выборов выделяются в соответствии с Постановлением ЦИК России N 13/105-7 от 22 июня 2016 г., как следует из приводимой ниже таблицы, весьма различные суммы средств в расчете на 1 избирателя.

Наименование субъекта Российской Федерации

Сумма денежных средств, выделенных ЦИК России на подготовку и проведение выборов депутатов ГД ФС РФ седьмого созыва на каждый субъект Российской Федерации (руб.)

Сумма денежных средств, выделенных ЦИК России на подготовку и проведение выборов депутатов ГД ФС РФ седьмого созыва из расчета на одного избирателя в субъекте Российской Федерации (руб.)

Количество избирателей в субъекте Российской Федерации

Москва

488 232 100

66,57

7 334 634

Московская область

355 436 300

63,55

5 592 670

Санкт-Петербург

232 936 400

61,53

3 786 001

Ленинградская область

92 325 200

70,27

1 313 925

Чукотский автономный округ

41 870 400

1 218,93

34 350

Ивановская область

67 934 200

80,79

840 822

Ненецкий автономный округ

25 008 500

757,12

33 031

Кемеровская область

201 063 500

97,84

2 055 090

Сахалинская область

80 864 900

210,87

383 483

Республика Саха (Якутия)

245 841 300

394,94

622 470

Республика Дагестан

150 142 800

91,72

1 636 959

Чеченская Республика

58 100 200

87,29

665 572

Разумеется, численность избирателей не может быть единственным критерием при определении объема финансирования на организацию и проведение выборов. В качестве дополнительных критериев могли бы быть учтены размеры территории, количество избирательных комиссий, количество штатных работников аппарата избирательных комиссий, районные коэффициенты. До настоящего времени эти параметры не нашли правового закрепления, что влечет субъективизм в распределении средств федерального бюджета.

Учитывая, что речь идет о бюджетных средствах, следовало бы установить тарифы на услуги, оказываемые в связи с организацией и проведением выборов.

В избирательных комиссиях всех уровней в субъектах Российской Федерации наиболее крупные затраты связаны с оплатой труда членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, работников аппаратов этих комиссий и граждан, привлеченных к работе в комиссиях по гражданско-правовым договорам (с соответствующими начислениями на оплату труда). Остальные расходы избирательной комиссии субъекта Российской Федерации финансируются из бюджета субъекта Российской Федерации. В настоящее время среди них наиболее значительны расходы на выплату разницы между установленным субъектом РФ и Центральной избирательной комиссией Российской Федерации содержанием членов комиссий и работников аппарата.

Члены, включая председателя, заместителя председателя и секретаря территориальных и участковых избирательных комиссий, работают на непостоянной основе. Избирательное законодательство предусмотрело возможность создания территориальных избирательных комиссий, работающих на постоянной основе. Однако неопределенность с финансированием таких комиссий приводит на практике к тому, что наличие их штатных членов являются большим исключением.

Наиболее острыми являются проблемы финансирования участковых избирательных комиссий. В настоящее время нет нормативов времени освобождения от работы членов указанных комиссий. Федеральное законодательство по-разному регулировало вопрос оплаты работодателем труда члена избирательной комиссии. Сейчас работодатель не обязан выплачивать такому члену комиссии средний заработок по месту основной работы. Действующие избирательное законодательство и Трудовой кодекс РФ*(280) закрепляют правило, в соответствии с которым члену избирательной комиссии с правом решающего голоса, освобожденному на период подготовки и проведения выборов от основной работы, оплата труда производится за счет средств, выделенных на проведение выборов. Государство, таким образом, встало на сторону работодателей. Поскольку размеры такой оплаты законом не регулируются, то это влечет дискриминационно низкие выплаты за работу в участковых избирательных комиссиях. Следует вернуться к обременению работодателя обязанностью оплаты среднего заработка за работу в избирательных комиссиях. При этом государство должно возмещать работодателю эти расходы. Думается, такой вариант решения вопроса в большей мере соответствует обеспечению публичных интересов.

Необходимо ввести счета для участковых избирательных комиссий, нормативы занятости члена участковой избирательной комиссии, обязательность утверждения смет расходов избирательных комиссий на заседаниях вышестоящих комиссий, обременить работодателя обязанностью выплачивать среднюю заработную плату члену избирательной комиссии за период работы в ней при последующей компенсации этой суммы со стороны государства.

Анализ конституционно-правового механизма организации и проведения выборов позволяет обратить внимание на необходимость финансового обеспечения гарантий самостоятельности избирательных комиссий во взаимоотношениях с органами государственной власти и местного самоуправления.

Монопольное государственное бюджетное финансирование избирательных кампаний кандидатов, политических партий обладает многими положительными чертами. Оно действительно создает равные финансовые возможности партиям и кандидатам для ведения предвыборной агитации, не позволяет субъектам, реализующим пассивное избирательное право, оказаться в политическом долгу перед богатыми частными донорами. Однако полное государственное финансирование выборов имеет слабые стороны. Чаще всего его не получают новые партии, оно влечет увеличение нагрузки на бюджет, отрицает признание в числе избирательных прав права на финансирование выборов.

Длительное время для российского избирательного законодательства был характерен такой вариант смешанной системы финансирования избирательных кампаний кандидатов, политических партий, при котором средства на ведение предвыборной кампании им предоставлялись из бюджета после регистрации на выборах. Так, на парламентских выборах 1995 г. каждое из 43 объединений получило 115 млн. рублей на ведение избирательной кампании, а каждый из 2 729 кандидатов в депутаты по одномандатным округам получил по 400 тысяч рублей бюджетных средств. Избирательные объединения и блоки, которые не получали установленного законом числа голосов избирателей (как правило, на уровне 2%), обязаны были возвратить СМИ денежные средства за полученные на выборах бесплатно печатные площади и эфирное время. На федеральных выборах такие суммы исчислялись десятками миллионов рублей для одной партии. Практически партии-неудачницы на выборах средства не возвращали. Для СМИ они превращались в плохие долги, которые числились на бухгалтерских балансах. Попытки взыскания таких средств в судебном порядке также не давали реального результата. По этим причинам законодатель упразднил названную обязанность избирательных объединений.

Институт прямого государственного финансирования избирательных кампаний кандидатов, избирательных объединений, при котором денежные средства перечислялись избирательными комиссиями на счет кандидата, избирательного объединения, также прекратил свое существование.

Государственное финансирование избирательных кампаний кандидатов, политических партий в настоящее время является косвенным (предоставление печатных, теле и радио СМИ и т.п.) и последующим (после федеральных выборов).

В настоящее время официальное финансирование избирательных кампаний кандидатов, политических партий осуществляется через избирательные фонды. Это правило имеет небольшие исключения, касающиеся муниципальных выборов.

Введение законодателем обязанности по созданию избирательного фонда неоднократно было предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ*(281). Он определил, что законодатель, устанавливая порядок проведения выборов в органы публичной власти, вправе предусмотреть специальные предварительные условия для регистрации списков кандидатов, в частности требование о создании избирательных фондов. Эти условия, не затрагивающие существо и содержание избирательных прав, относятся к порядку их реализации и в равной мере распространяются на всех кандидатов, а потому не ущемляют их равноправие.

Финансирование избирательных кампаний кандидатов, политических партий должно осуществляться из их избирательных фондов. Для создания таких фондов в соответствии с п. 11 ст. 58 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан в филиалах Сберегательного банка Российской Федерации открываются специальные избирательные счета. С момента открытия такого счета фонд считается созданным. Содержание конкретных положений договора специального избирательного счета в основном регулируется внутренними документами Сбербанка России, которые не опубликованы. Политические партии, кандидаты, их представители по финансовым вопросам заключают договоры банковского счета, не зная внутриведомственных документов Сбербанка России.

Статус специального избирательного счета должен предопределяться публично-правовой природой избирательного фонда в отличие от обычного расчетного счета. Избирательный фонд - это временное публично-правовое формирование в виде аккумулируемых на специальном избирательном счете и расходуемых с него денежных средств в рублях, предназначенных для финансового покрытия избирательных действий кандидата, политической партии.

Российское избирательное законодательство закрепляет следующие источники формирования избирательных фондов на выборах Президента РФ:

- собственные средства политических партий и кандидатов в Президенты РФ;

- добровольные пожертвования граждан и юридических лиц;

- средства, выделяемые кандидату в Президенты РФ выдвинувшей его политической партией.

Аналогичные правила действуют и на других федеральных выборах - депутатов Государственной Думы.

Выборы в современной России показывают, что пожертвования составляют наибольшую или весьма значительную часть средств избирательных фондов. Институт пожертвований в избирательном праве заимствован из гражданского права. При этом нормы ГК РФ на него не распространяются. В соответствии со ст. 582 Гражданского кодекса Российской Федерации пожертвованием признается дарение веши или права в общеполезных целях. Гражданское законодательство рассматривает пожертвование как один из видов договора дарения. Другими словами, пожертвование в частном праве - это сделка, которая влечет возникновение взаимных гражданских прав и обязанностей и дарителя, и одаряемого. Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав граждан предусматривает собственное определение пожертвования, используемое в правоотношениях в сфере выборов: "добровольное пожертвование гражданина - безвозмездное внесение гражданином Российской Федерации собственных денежных средств на специальный избирательный счет..."; "добровольное пожертвование юридического лица - безвозмездное перечисление юридическим лицом денежных средств со своего расчетного счета на специальный избирательный счет...". Таким образом, пожертвование в избирательном праве - это банковская операция по перечислению денежных средств на специальный избирательный счет, которая не обусловливает возникновения взаимных или односторонних прав и обязанностей между жертвователем и кандидатом, политической партией. Операции по внесению пожертвований регулируются постановлениями ЦИК России, принимаемыми по согласованию с Центральным банком Российской Федерации.

Существенным условием пожертвования ГК РФ считает наличие "общеполезной цели", содержание которой не раскрыто и носит оценочный характер. Думается, что и пожертвование в избирательном праве должно обслуживать подобную цель. Предметом пожертвования по гражданскому праву могут быть вещи или права. Законодательство не содержит специальных ограничений по видам имущества, которое может быть пожертвовано (за исключением имущества, которое изъято из оборота или ограничено в обороте). Избирательное законодательство ограничивает предмет пожертвования в избирательный фонд только денежными средствами. Деятельность по оказанию финансовой поддержки политическим партиям и кандидатам внешне имеет схожие черты с благотворительной деятельностью. Однако законодатель обоснованно установил невозможность применения к пожертвованиям в избирательные фонды законодательства о благотворительной деятельности.

Целесообразно позитивно закрепить в избирательном праве рассмотренные признаки пожертвования в избирательный фонд.

Практика финансирования избирательных кампаний свидетельствует о незначительной или небольшой (до 20%) доле пожертвований граждан в избирательные фонды. Как для граждан, так и для юридических лиц избирательное законодательство устанавливает обязанность указания в платежных документах значительно большего числа реквизитов по сравнению с документами для других платежей. В случае неуказания или неточного указания каких-либо реквизитов кандидат, политическая партия обязаны вернуть пожертвование либо перечислить его в доход соответствующего бюджета. Нередко даже незначительная недостоверность (неточность) в указании сведений о жертвователе может быть поводом для обвинения кандидата, партии в уклонении от возврата пожертвования или перечисления его в бюджет как анонимного. Избирательное законодательство до настоящего времени не признает какие-либо варианты недостоверности (неточности) сведений, которые представляются в избирательные комиссии. Различают сведения достоверные (точные) и недостоверные (неточные). Какие-либо полутона отсутствуют. Думается, что применительно к взносам и пожертвованиям в избирательные фонды необходимо ввести категорию несущественной неточности сведений, которая не препятствует идентификации жертвователя без дополнительной проверки. Такая неточность (недостоверность) не может служить основанием ни для возврата пожертвования, ни для признания такого жертвователя анонимным.

Основными источниками средств избирательных фондов на выборах являются собственные средства политических партий (средства выдвинувших кандидатов политических партий) и пожертвования юридических лиц. Нередко достаточно заручиться поддержкой одной или нескольких крупных коммерческих организаций или их групп, которые с точки зрения антимонопольного законодательства будут составлять одну группу лиц и представлять интересы очень ограниченного круга конечных бенефициаров. Однако избирательное законодательство не знает таких групп. Так, на выборах депутатов Государственной Думы 2011 г. 5 млн. рублей (18,88% от общего числа пожертвований) в избирательный фонд партии "Гражданская сила" поступили от группы компаний "Дэнас" (ООО "Дэнас-М", ООО "Дэнас", ООО "Дэнас И" и филиал ОАО "Дэнас МС" в г. Новосибирске), которая в то же время являлась аффилированной по отношению к одному из кандидатов в депутаты от указанной партии.

В итоге возникает зависимость кандидата, политической партии от коммерческих организаций, угроза заключения негласных "инвестиционных" соглашений с ними, порождающих обязанности кандидатов, политических партий совершить определенные действия (бездействия), лоббировать интересы коммерческих структур. В целях ограничения таких злоупотреблений предлагается закрепить на законодательном уровне распространение ограничений на внесение пожертвований на всю группу лиц (согласно определению группы лиц, данному в ст. 9 Федерального закона "О защите конкуренции"), признание недействительными любых соглашений, обязывающих партии, кандидатов совершить в случае избрания определенные действия (бездействия), включая, обещания предоставить государственную должность, за оказание финансовой поддержки.

Возникает вопрос: насколько обоснованы пожертвования со стороны юридических лиц с конституционной точки зрения? Такого понятия, как "юридическое лицо", Конституция РФ вообще не знает. Тем более не предусмотрено ни активное, ни пассивное избирательное право юридических лиц. Согласно ст. 50 ГК РФ коммерческая организация - это организации, преследующая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Соответственно надо полагать, что любая сопутствующая деятельность коммерческих организаций не может не учитывать этого обстоятельства. Если отбросить в сторону нередко выдвигаемые на первый план внешне далекие от извлечения прибыли факторы, то ясно, что пожертвования коммерческой организации в избирательный фонд в конечном итоге не должны противоречить интересам конкретного юридического лица. Заинтересованность же организации в результатах выборов объясняется только с точки зрения возможности получить дополнительную прибыль (или не потерпеть убытков). Данный факт заставляет партии, кандидатов использовать административные ресурсы для получения пожертвований, а юридическим лицам дает возможность оказывать финансовое давление на политические партии, кандидатов или использовать пожертвования как инструмент инвестирования. Велика угроза того, что политические партии, кандидаты будут действовать не в интересах своих избирателей, а в интересах финансирующих их лиц. В настоящее время основное финансирование избирательных кампаний кандидатов, политических партий происходит со стороны субъектов, которые не являются источником власти, не могут избирать и быть избранными в органы власти, а целью их деятельности является получение прибыли. По Конституции РФ (ст. 32) только граждане имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. В итоге логичен вывод о том, что "поскольку правом голоса обладают только физические лица, то партии должны финансироваться за счет их пожертвований, а не за счет предприятий и организаций"*(282).

Думается, в перспективе необходим отказ от пожертвований со стороны юридических лиц, а в качестве одного из шагов в этом направлении следовало бы значительно снизить (до 10-15%) доли и государственного, и иностранного капитала, допустимого для организаций-жертвователей.

Избирательное законодательство в принципе направлено против участия иностранного капитала в финансировании выборов. Принципиальные установки для их реализации нуждаются в надежном организационно-правовом механизме, однако правовое регулирование запрета на привлечение иностранного капитала при финансировании избирательной кампании непоследовательно, что дает на практике возможности привлечения иностранного капитала.

Так, законодатель установил для финансирования выборов допустимый предел иностранного участия в тридцать процентов. Возможны аргументы, как в сторону повышения этой цифры, так и в сторону ее понижения. Например, исходя из критериев компетенции общих собраний акционеров (участников), установленных для самых распространенных организационно-правовых форм юридических лиц в России - акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью - данная доля владения не позволяет решающим образом оказывать влияние на решения, принимаемые обществом, а лишь дает возможность в некоторых случаях блокировать принятие определенных решений по наиболее важным вопросам жизнедеятельности общества, к коим не относятся вопросы оказания финансовой поддержки при проведении избирательных кампаний. В связи с этим, думается, допустимый предел иностранного участия в 30% установлен лишь с той целью, чтобы наиболее крупные российские компании, имеющие в своих капиталах миноритарные доли иностранных инвестиций, могли оказывать финансовую поддержку кандидатам и политическим партиям, чтобы в то же самое время не допустить значительного вливания иностранного капитала.

С другой стороны, установленные избирательным законодательством пределы иностранного участия в капитале организации могут рассматриваться и как необоснованно высокие, потому что фактически влекут легализацию иностранного финансирования выборов. С точки зрения Федерального закона "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации"*(283) (ст. 4) российская коммерческая организация получает статус коммерческой организации с иностранными инвестициями со дня вхождения в состав ее участников иностранного инвестора. Таким образом, избирательное законодательство и юридически, и фактически допускает участие иностранных денежных средств в финансировании выборов через российские организации с иностранными инвестициями.

Видимо, в конечном счете только запрет на пожертвования со стороны не только организаций-нерезидентов, но и российских организаций с иностранными инвестициями позволит существенно ослабить этот канал участия иностранного капитала в финансировании избирательных кампаний кандидатов, политических партий.

Вызывает возражение отсутствие в законодательстве запрета на финансовую поддержку выборов со стороны российских организаций, которые являются дочерними или подконтрольными по какому-либо иному основанию (например, в силу соглашения, позволяющего определять решения, принимаемые российской организацией) по отношению к другому российскому юридическому лицу, которое в свою очередь контролируется иностранным лицом или государством. Так, в соответствии со сведениями о поступлении средств на специальные избирательные счета политических партий и расходовании этих средств на выборах депутатов Государственной Думы пятого созыва*(284) открытое акционерное общество "Липецкцемент" пожертвовало восемь миллионов рублей в избирательный фонд "Всероссийской политической партии "Единая Россия"". С 2002 года ОАО "Липецкцемент" входит в группу "Евроцемент групп", которая, в свою очередь, принадлежит компании "Евроцемент Холдинг А.Г." (EUROCEMENT Holding A.G.), учрежденной в соответствии с законодательством Швейцарии. Таким образом, действующее законодательство позволяет нерезидентам, которые косвенно контролируют российские организации и имеют по отношению к ним права, позволяющие определять условия осуществления деятельности, участвовать в финансировании избирательных кампаний, что противоречит п. 6 ст. 3 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан.

Для ограничения таких возможностей по финансированию избирательных кампаний целесообразно введение в избирательное законодательство понятия российской организации, подконтрольной иностранному инвестору в том смысле, который придан этому понятию ст. 2 Федерального закона "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" и другими законами.

Избирательный фонд имеет целевой характер. Можно выделить два аспекта целевого назначения избирательных фондов.

Во-первых, избирательные фонды создаются только для целей финансирования избирательной кампании кандидата, политической партии. Закон указывает, на что могут быть потрачены средства избирательного фонда: согласно Федеральному закону об основных гарантиях избирательных прав граждан средства избирательного фонда могут быть использованы только на:

- финансовое обеспечение организационно-технических мер, направленных на сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов, в том числе на оплату труда лиц, привлекаемых для сбора подписей избирателей;

- предвыборную агитацию, а также на оплату работ (услуг) информационного и консультационного характера;

- оплату других работ (услуг), выполненных (оказанных) гражданами или юридическими лицами, а также на покрытие иных расходов, непосредственно связанных с проведением кандидатами, избирательными объединениями своей избирательной кампании.

Во-вторых, избирательная кампания может финансироваться только из средств избирательного фонда кандидата, политической партии.

До 9 февраля 2009 г. средства избирательного фонда могли использоваться на внесение избирательного залога. Избирательный залог - это установленный законом добровольный денежный взнос, являющийся одним из условий регистрации в качестве кандидата, списка кандидатов. Для внесения залога могли использоваться любые правомерно находящиеся в избирательном фонде средства. Политические партии не вправе были использовать средства, внесенные для целей залога на другие цели, связанные с избирательной кампанией, что давало пожертвованиям на внесение залога "привилегированный" статус. Законодательство исходило из презумпции невозврата избирательного залога, то есть залог возвращался только в случае, когда это прямо предусмотрено избирательным законом. Речь главным образом шла о случаях избрания кандидата, допуска списка кандидатов к распределению мандатов либо получения ими определенного числа голосов.

Избирательный залог нередко отождествляют с имущественным цензом, само существование которого несовместимо с принципом всеобщего избирательного права. Однако если учесть, что залог был одним из возможных оснований для регистрации в качестве кандидата на выборах, вводился как дополнительная страховка от произвола со стороны избирательных комиссий при регистрации кандидатов по подписным листам, то он не может считаться имущественным цензом. К сожалению, практика пошла по пути чрезмерного увеличения размеров избирательного залога на выборах разного уровня, что фактически действительно превратило его в имущественный ценз и в конечном счете привело к его отмене на всех выборах.

К числу имеющих коррупционную составляющую проблем целевого использованием средств избирательного фонда следует отнести отсутствие закрепленного перечня имущества, которое можно приобретать на средства фонда, а также судьбу такого имущества после выборов. Ограничения по приобретаемому имуществу и оплачиваемым работам (услугам) предопределяются только целевым назначением средств избирательного фонда. Данный факт не всегда позволяет четко определить, когда произошло нецелевое расходование средств. Следовало бы законодательно закрепить примерный перечень видов имущества и работ, услуг, которые могут быть оплачены из средств избирательного фонда.

Также возникает вопрос по поводу статуса имущества, приобретенного на средства избирательного фонда, после окончания избирательной кампании. Предположим, политическая партия, зарегистрированная для участия в выборах, приобрела за счет своего избирательного фонда какое-либо имущество, позволяющее использовать его в течение длительного времени (транспортные средства, персональные компьютеры и т.п.). Данное имущество действительно использовалось для целей кампании. Ликвидация избирательного фонда и прекращение кампании не повлечет за собой утраты прав на имущество. То есть, движимое и недвижимое имущество, приобретенное в ходе избирательной кампании и для ее целей, по окончании кампании остается в собственности политической партии, кандидата и может быть использовано в дальнейшем без целевых ограничений.

Даже без использования незаконных схем оставление кандидатом, политической партией в собственности имущества, приобретенного на средства фонда, является коррупционным, так как денежные средства перечислялись исключительно для целей поддержки конкретного кандидата или партии на конкретных выборах. Представляется, что такое имущество должно подлежать распродаже на торгах в форме открытого аукциона, а полученные средства перечисляться гражданам и юридическим лицам, осуществившим пожертвования либо перечисления в избирательные фонды, пропорционально вложенным средствам.

Нормирование предельных размеров расходов из избирательных фондов направлено, во-первых, на создание, в той или иной степени, равных условий и возможностей для партий и кандидатов-участников избирательной кампании; во-вторых, на создание барьера для постоянно разрастающихся расходов на избирательные кампании; и, в-третьих, на ограничение возможностей "приватизации" избирательных кампаний кандидатов и политических партий. Подходы к предельному размеру расходов избирательного фонда претерпели принципиальные изменения. Действующее законодательство о выборах в Государственную Думу предусматривает не только ограничение расходов общефедерального избирательного фонда, но и расходов избирательных фондов региональных отделений партий.

Временный характер избирательного фонда в условиях партизации выборов представляется неоправданным, поэтому для политической партии целесообразно придать ему статус постоянного. Денежные средства в такие фонды могли бы поступать не только во время проведения избирательной кампании, но и в межвыборный период, т.е. без каких-либо временных ограничений. Главное преимущество такого выделения и создания постоянно действующего фонда видится в значительном упрощении контроля за внесением и расходованием денежных средств, как со стороны государства, так и со стороны конкурирующих политических партий. Ряд исследователей не без основания считает, что главной целью введения института избирательных фондов является публичный контроль за частными источниками финансирования предвыборной агитации*(285). Как показывает практика, большая часть споров, связанных с финансированием выборов, возникает по поводу внесения денежных средств в избирательный фонд с нарушением закона или финансированием избирательной кампании в обход избирательного фонда. Создание института обособленного фонда позволит собирать средства до начала избирательной кампании, уменьшит поток неправомерных поступлений в фонды и повысить эффективность контроля за финансовыми потоками.

Избирательный фонд может формироваться только за счет денежных средств. При этом ст. 59 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан (п. 5) предусматривает возможность оказания материальной поддержки политической партии, кандидату в целях оказания воздействия на результат выборов. Однако такая поддержка в обязательном порядке должна быть компенсирована за счет средств избирательного фонда. Применительно к политическим партиям практика идет по пути игнорирования этой нормы. Дело в том, что следующий пункт указанной статьи разрешает партиям использовать на выборах без оплаты из избирательного фонда движимое и недвижимое имущество, находящееся в их пользовании на день официального опубликования решения о назначении выборов. Перечень такого имущества практически неограничен. Из него исключены только ценные бумаги, печатная продукция и расходные материалы. На практике политическая партия, намеревающаяся участвовать в выборах, до дня официального начала избирательной кампании приобретает такое имущество в собственность или арендует за символическую плату, вследствие чего на режим использования имущества на выборах требования избирательного законодательства не распространяются.

Необходимо разработать и принять Федеральный закон о финансировании политических партий и федеральных выборов. Это могло бы значительно укрепить правовую базу финансирования выборов и позволило отказаться от значительной части нормотворчества ЦИК России в этой сфере. В настоящее время порядок открытия, ведения и закрытия специального избирательного счета кандидатов, политической партии в основном регулируется постановлениями ЦИК России и избирательных комиссий субъектов РФ.

Кредитная организация, в которой открыт специальный избирательный счет, по требованию соответствующей комиссии, кандидата, политической партии обязана периодически предоставлять им информацию о поступлении и расходовании средств, находящихся на избирательном счете данных кандидата, политической партии.

В соответствии с п. 8 ст. 59 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан комиссия, соответствующая уровню выборов, до дня голосования на выборах периодически направляет в средства массовой информации для опубликования сведения о поступлении и расходовании средств избирательных фондов.

Избирательное законодательство запрещает расходовать средства на выборы, минуя избирательный фонд. Однако практике известно так называемое теневое финансирование. По оценкам некоторых консалтинговых компаний, реальные расходы каждой политических партии на выборах депутатов Государственной Думы составили примерно 1 млрд. 300 млн. рублей в 2003 году при максимально разрешенном размере расходов в 250 млн. рублей, и 1 млрд. рублей на выборах 2007 г. при максимально разрешенном размере расходов в 400 млн. рублей*(286) (без учета предельной суммы расходов из средств избирательного фонда региональных отделений политической партии).

Периодически высказывается мнение, что для борьбы с теневым финансированием необходимо применением таких мер, как увеличение или отмена пределов расходования средств избирательных фондов. Основные причины установления предельных размеров расходования средств на избирательные кампании обусловлены как стремлением ограничить экономически неэффективные расходы, так и обеспечением приоритета публичных интересов над частными путем разумного ограничения влияния денег на ход и результаты выборов. Как показывает практика федеральных выборов, ни политические партии, ни кандидаты, как правило, не доходят до разрешенных пределов расходования средств. Тем не менее эти пределы постоянно растут. Темпы их роста опережают не только уровень инфляции в стране, но и темпы роста стоимости жизни. Например, в марте 2016 г. предельная сумма расходов кандидата в депутаты Государственной Думы была увеличена без каких-либо разумных обоснований с 15 до 40 млн. рублей. Сама по себе эта тенденция имеет коррупционную составляющую.

Необходимо упорядочить порядок расчетов кандидатов и политических партий с контрагентами. Договоры на выполнение работ, оказание услуг, заключаемые в целях избирательной кампании кандидата, политической партии, должны быть только в письменной форме. Расчеты между кандидатом, политической партией и юридическими лицами за выполнение работ (оказание услуг), а также за поставку товаров на сумму свыше 1 000 рублей должны осуществляться только в безналичном порядке.

Практика выборов свидетельствует о необходимости расширения круга мер конституционно-правовой ответственности за нарушение законодательства об избирательных фондах. К новым мерам можно было бы отнести: закрытие специальных избирательных счетов региональных отделений политических партий, приостановление на определенный срок операций по счету, введение конституционно-правовых штрафов в денежной форме, принудительное списание средств со специального избирательного счета, принудительное списание средств со счета политической партии.