Рассматривая коррупцию как негативное социальное явление и ставя перед собой задачу по разработке механизмов противодействия коррупции в системе местного самоуправления, мы вынуждены исходить из муниципальных полномочий, которые оказываются в центре внимания.

Коррупционные проявления в сфере местного самоуправления непосредственно связаны с правоприменительной деятельностью должностных лиц и органов местного самоуправления. Сама возможность принимать коррупционные решения предопределена предоставленными правами по решению широкого круга вопросов местного значения. И, что очень важно, исходить при этом следует из факта, что в данном случае вопросы местного значения могут быть не только собственными, но и делегированными.

В постановлении Правительства РФ от 26 февраля 2010 года N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" обращено внимание на широту дискреционных полномочий, допускающих чрезмерную возможность усмотрения исполнителя*(308).

В исследованиях, затрагивающих дискреционные полномочия, определяющие компетенцию, обращается внимание на следующие обстоятельства: во-первых, они являются законными условиями и предпосылками коррупционных действий*(309); во-вторых, представляют "широту свобод и административного усмотрения в действиях должностных лиц, позволяющих создавать административные барьеры"*(310); в-третьих, чем шире предоставленное субъекту усмотрение, тем многообразнее могут быть и различные злоупотребления правом*(311); в-четвертых, их наличие позволяет действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств*(312), т.е. некоторая свобода действий наблюдается при принятии решений*(313).

В то же время в многочисленных исследованиях дискреционные полномочия рассматриваются в неразрывном единстве с обязанностью добросовестного исполнения своих полномочий. Именно из этой точки зрения следует исходить, принимая во внимание, что в местном самоуправлении дискреционные полномочия в отношении административного усмотрения носят иной характер, обусловленный следующими причинами:

во-первых, близостью нахождения заявителей (потребителей муниципальных услуг) и исполнителей;

во-вторых, особым характером отношений; жители муниципального образования являются главным субъектом в муниципально-правовых отношениях;

в-третьих, административные усмотрения под влиянием местного сообщества могут трансформироваться и меняться по содержанию;

в-четвертых, местные традиции способствуют принятию оптимальных решений;

в-пятых, подотчетность и подконтрольность муниципальных органов и должностных лиц местного самоуправления способствуют созданию атмосферы нетерпимости к коррупционным проявлениям.

В остальном административное усмотрение носит общий характер. Оно может проявляться как основанное на правовых нормах, так и в форме произвольного администрирования*(314).

С точки зрения нашего исследования необходима формализация административного усмотрения, которая должна осуществляться путем нормативного закрепления в муниципальных актах:

- пределов административного усмотрения;

- критериев административного усмотрения;

- порядка реализации дискреционных полномочий;

- контрольных механизмов*(315).

Именно через эти установления могут быть усилены и формализованы муниципальные полномочия и таким путем ограничена угроза муниципальной коррупции.

Не менее значимый интерес для нашего исследования представляют муниципальные коррупционные риски, понимаемые как обстоятельства, факторы и явления, возникающие в процессе функционирования органов муниципальной власти, осуществления служебной деятельности, создающие ситуацию возможного совершения коррупционного правонарушения.

Несмотря на широкое употребление словосочетания "коррупционные риски" до настоящего времени единого определения этого понятия еще не выработано. Так, О.В. Казаченкова предлагает понимать под коррупционными рисками обстоятельства, факторы и явления, возникающие в процессе функционирования органов государственной власти, осуществления служебной деятельности государственных служащих, создающие ситуацию возможного совершения коррупционного правонарушения*(316). По мнению В.И. Левакина и Ж.А. Шишовой, коррупционные риски - это заложенные в системе государственного и муниципального управления возможности для действий/бездействия должностных лиц с целью незаконного извлечения материальной и иной выгоды при выполнении своих должностных полномочий*(317). В докладе "Оценка коррупционных рисков в проектах законов, изменяющих действующее законодательство в сфере государственных и муниципальных заказов", подготовленном Центром антикоррупционных исследований и инициатив Transparency International, коррупционные риски рассматриваются как "риски проявления коррупционных явлений и/или возникновения коррупционных ситуаций"*(318).

Анализ механизма выявления коррупционных рисков в органах местного самоуправления, проведенный на основе комплексных планов противодействия коррупции, позволил выделить несколько групп элементов. В основном они совпали с подходами к выявлению коррупционных рисков, предложенными В.И. Левакиным и Ж.А. Шишовой. Это определение потенциальных коррупционных сфер, выделение отдельных полномочий, при выполнении которых существует вероятность возникновения коррупционных проявлений или действий; закрепление коррупционных должностей в органе государственного или муниципального управления; выявление скрытых потенциальных возможностей, способствующих коррупционным проявлениям со стороны должностных лиц*(319).

Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" предполагает ситуацию, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей, при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства.

Очевидно, что речь идет об общих принципах служебного поведения государственных и муниципальных служащих, которые способствуют повышению доверия общества к государственным и муниципальным институтам, обеспечению условий для добросовестного и эффективного исполнения обязанностей, исключению злоупотреблений.

Следует признать, что общие принципы, о которых идет речь, были обозначены еще Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. N 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих"*(320).

В ст. 5 Федерального закона от 2 марта 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации" установлена взаимосвязь государственной и муниципальной службы. Не являясь разновидностью государственной службы, тем не менее, муниципальная служба унифицируется посредством федерального законодательства. Эта унификация проявляется в единообразии квалификационных требований, единстве ограничений и обязанностей при прохождении службы и т.д.*(321) Таким образом, регулирование противокоррупционных положений в значительной степени осуществляется федеральным законодательством, а не законодательством субъектов Федерации и нормативным регулированием муниципальных образований.

Федеральным законом от 7 мая 2013 г. N 102-ФЗ перечень запретов дополнен ещё одним*(322) - гражданскому служащему, его супруге (супругу) и несовершеннолетним детям теперь запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами в случаях, предусмотренных Федеральным законом "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами".

Требования к служебному поведению государственного гражданского служащего, ограничения и запреты, накладываемые на его служебную деятельность, должны способствовать повышению его компетенции и профессионализма, ответственности за выполнение возложенных на него обязанностей, нейтральности, беспристрастности и бескорыстию. Конечно, все это имеет продолжение и для муниципального служащего.

Решением Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 года одобрен Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих*(323).

Типовой кодекс представляет собой свод общих принципов профессиональной служебной этики и основных правил служебного поведения, которыми должны руководствоваться государственные (муниципальные) служащие независимо от замещаемой ими должности. Он призван повысить эффективность выполнения государственными (муниципальными) служащими своих должностных обязанностей.

Целью Типового кодекса является установление этических норм и правил служебного поведения государственных (муниципальных) служащих для достойного выполнения ими своей профессиональной деятельности, а также содействие укреплению авторитета государственных (муниципальных) служащих, доверия граждан к государственным органам и органам местного самоуправления и обеспечение единых норм поведения государственных (муниципальных) служащих.

Типовой кодекс дублирует многие положения ранее принятых федеральных нормативных правовых актов о противодействии коррупции. Он устанавливает основные принципы служебного поведения государственных (муниципальных) служащих, которые являются основой поведения граждан Российской Федерации в связи с нахождением их на государственной и муниципальной службе.

Согласно п. 11. Типового кодекса государственные и муниципальные служащие призваны:

- исполнять должностные обязанности добросовестно и на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственных органов и органов местного самоуправления;

- исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности как государственных органов и органов местного самоуправления, так и государственных (муниципальных) служащих;

- осуществлять свою деятельность в пределах полномочий соответствующего государственного органа и органа местного самоуправления;

- не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимыми от влияния отдельных граждан, профессиональных или социальных групп и организаций;

- исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению ими должностных обязанностей;

- уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы либо органы местного самоуправления обо всех случаях обращения к государственному (муниципальному) служащему каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений;

- соблюдать установленные федеральными законами ограничения и запреты, исполнять обязанности, связанные с прохождением государственной и муниципальной службы;

- соблюдать беспристрастность, исключающую возможность влияния на их служебную деятельность решений политических партий и общественных объединений;

- соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения;

- проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и должностными лицами;

- проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России и других государств, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

- воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в добросовестном исполнении государственным (муниципальным) служащим должностных обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа либо органа местного самоуправления;

- принимать предусмотренные законодательством Российской Федерации меры по недопущению возникновения конфликта интересов и урегулированию возникших случаев конфликта интересов;

- не использовать служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, государственных (муниципальных) служащих и граждан при решении вопросов личного характера;

- воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, его руководителя, если это не входит в должностные обязанности государственного (муниципального) служащего;

- соблюдать установленные в государственном органе или органе местного самоуправления правила публичных выступлений и предоставления служебной информации;

- уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа или органа местного самоуправления, а также оказывать содействие в получении достоверной информации в установленном порядке;

- воздерживаться в публичных выступлениях, в том числе в средствах массовой информации, от обозначения стоимости в иностранной валюте (условных, денежных единицах) на территории Российской Федерации товаров, работ, услуг и иных объектов гражданских прав, сумм сделок между резидентами Российской Федерации, показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, размеров государственных и муниципальных заимствований, государственного и муниципального долга, за исключением случаев, когда это необходимо для точной передачи сведений либо предусмотрено законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, обычаями делового оборота;

- постоянно стремиться к обеспечению как можно более эффективного распоряжения ресурсами, находящимися в сфере его ответственности.

Кроме того Типовой кодекс содержит рекомендательные этические правила служебного поведения государственных (муниципальных) служащих. В том числе в служебном поведении государственный (муниципальный) служащий воздерживается от любого вида высказываний и действий дискриминационного характера по признакам пола, возраста, расы, национальности, языка, гражданства, социального, имущественного или семейного положения, политических или религиозных предпочтений. Кроме того государственные (муниципальные) служащие призваны способствовать своим служебным поведением установлению в коллективе деловых взаимоотношений и конструктивного сотрудничества друг с другом.

Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих является основой для разработки соответствующими государственными органами и органами местного самоуправления кодексов этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих Российской Федерации. В последние годы фактически во всех федеральных органах исполнительной власти приняты ведомственные кодексы этики и служебного поведения федеральных государственных служащих. В субъектах Российской Федерации и на муниципальном уровне также разрабатываются кодексы этики и служебного поведения соответствующих государственных и муниципальных служащих. Соблюдение муниципальными служащими положений Кодекса учитывается при проведении аттестаций, формировании кадрового резерва для выдвижения на вышестоящие должности, а также при наложении дисциплинарных взысканий.