В Национальном плане противодействия коррупции на 2016-2017 г., о котором уже говорилось ранее, мы видим отражение курса на последовательную деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц по решению задач, определенных Федеральным законом N 273-ФЗ "О противодействии коррупции". При этом следует обратить внимание на то, что на всех уровнях публичной власти, включая и муниципальный, главными задачами являются: а) предупреждению коррупции, в том числе выявление и последующее устранение ее причин, т.е. профилактика коррупции; б) выявление, пресечению, расследование коррупционных правонарушений - т.е. говоря обобщенно, борьба с коррупцией; в) минимизация и/или ликвидация коррупционных правонарушений. Конечно, эти задачи неразделимы.

И среди адресатов (субъектов) Национального плана противодействия коррупции находятся и органы местного самоуправления, они участвуют в антикоррупционной деятельности в пределах своих полномочий.

Правовую основу, определяющую содержание муниципальной антикоррупционной деятельности, составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон "О противодействии коррупции" от 15 декабря 2008 года, адресные для местного самоуправления акты - Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федеральный закон 2007 г. "О муниципальной службе в Российской Федерации". Немаловажную роль играет Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"*(324) и еще ряд законов. Нельзя также оставить без внимания нормативные правовые акты Президента РФ, акты Правительства РФ. Нормативные правовые акты органов государственной власть субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты также во многих случаях выполняют конструктивные функции в противодействии коррупции.

Общее состояние нормативной правовой базы в сфере противодействия коррупции подробно показано в главе 2 данной работы. Там же, а также в главе 5 раскрывается роль международных документов, которые существенно стимулировали совершенствование правовой базы этой деятельности в Российской Федерации.

Здесь отметим, что издано достаточно много указов Президента РФ, направленных на усилении противодействия коррупции. Хотелось бы, в частности, выделить Указ Президента РФ от 15 июля 2015 г. N 364 "О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции"*(325), который направлен на обеспечение единства государственной антикоррупционной политики на федеральном и региональном уровнях. В этих целях Указом утверждены Типовые положения: Типовое положение о комиссии по координации работы по противодействию коррупции в субъекте Российской Федерации; Типовое положение о подразделении федерального государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений; Типовое положение об органе субъекта Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений. При этом высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации рекомендовано в трехмесячный срок образовать (создать) соответствующие комиссии и органы и разработать на основе Типовых положений собственные положения о таких комиссиях и органах. Кроме того, предписано обеспечить издание в субъектах РФ нормативных правовых актов, устанавливающих порядок рассмотрения региональными комиссиями по координации работы по противодействию коррупции вопросов, касающихся соблюдения требований к служебному (должностному) поведению лиц, замещающих государственные должности субъектов России, и урегулирования конфликта интересов. Таким образом, фактически данным Указом установлены общероссийские стандарты организации деятельности в области противодействия коррупции, что, безусловно, является очередным шагом в развитии национального антикоррупционного законодательства.

В соответствии с этим актом не только формируется общегосударственная система противодействия коррупции, частью которой становятся соответствующие органы, создаваемые на уровнях субъектов Российской Федерации. Практика уже показывает, что необходимые шаги предпринимаются не только субъектами РФ, но и на уровне местного самоуправления.

Все механизмы противодействия коррупции, определенные в Национальной стратегии, в названном Указе Президента РФ 2015 года, могут и должны быть реализованы на муниципальном уровне с учетом его положения и возможностей как органов местного самоуправления, так и непосредственного участия населения.

Это касается таких моментов:

- формирование и исполнение бюджетов муниципальных образований;

- решение кадровых вопросов;

- принятие муниципальных правовых актов;

- оперативное приведение, при необходимости, муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями федеральных законов по вопросам противодействия коррупции и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции;

- осуществление контроля за исполнением антикоррупционного законодательства, выполнением мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции, планами субъектов Российской Федерации и планами муниципальных образований по противодействию коррупции;

- активное вовлечение в работу по противодействию коррупции местных отделений политических партий, иных общественных объединений и других институтов гражданского общества;

- активное использование общественных инициатив самих жителей муниципальных образований.

Целевой установкой Национальной стратегии противодействия коррупции на всех уровнях публичной власти принято искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации от 01.04.2016 N 147 "Национальный план противодействия коррупции на 2016 и 2017 годы" (п. 10) высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и руководителям органов местного самоуправления предложено, руководствуясь Национальной стратегией противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. N 460 и Национальным планом противодействия коррупции на 2016 и 2017 годы, обеспечить внесение до 1 июня 2016 года в региональные антикоррупционные программы и антикоррупционные программы (планы по противодействию коррупции) органов местного самоуправления, в которых такие планы имеются, изменений, направленных на достижение конкретных результатов в работе по предупреждению коррупции, минимизации и/или ликвидации последствий коррупционных правонарушений, а также контроль за выполнением мероприятий, предусмотренных этими программами (планами).

Практика показывает, что на местах ситуация различная: где-то меры уже приняты по реализации требований президентского Указа, но многим еще предстоит это сделать.

Как раз в связи с этим хотелось бы обратить внимание на следующее: в части контроля за исполнением предписаний, отраженных в Указе, в нем упоминаются только руководители исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации. В отношении муниципального уровня в акте Президента используется формулировка "рекомендовать руководителям местного самоуправления", и они не называются в части контроля за исполнением положений акта. Хотя с учетом ст. 12 Конституции РФ, не включающей органы местного самоуправления в систему государственной власти, может быть действительно корректно в отношении местного самоуправления говорить о "рекомендациях", но нельзя уйти от вопроса: с коррупцией все же приходится бороться на муниципальном уровне не менее активно, чем на уровнях субъектов РФ и всей Федерации, и тогда в какой мере, насколько плотно организуется взаимодействие органов государственной власти субъектов РФ с руководителями местного самоуправления?

Очевидно, основой такого взаимодействия должны стать объединительные начала, которые заложены во всем многообразии и при этом все же единстве многоуровневого нормативно-правового регулирования противостояния коррупции. Речь идет о том, что цели антикоррупционной политики, приоритетные сфер ее правового регулирования, механизмы реализации одноплановые. В концентрированном виде это отражено в названных Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на текущие годы.

В этой позиции особенно важно обратить внимание на подготовку с участием экспертного, научного сообщества и институтов гражданского общества предложений о совершенствовании этических основ государственной и муниципальной службы в части, касающейся соблюдения государственными и муниципальными служащими запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции, а также об обеспечении повседневного контроля за соблюдением этических норм и правил.

Думается, что наряду с общими требованиями относительно осуществления полномочий публичной власти и соответствующих служащих нельзя исключать учет местных особенностей при формулировании правил, отражающих местную специфику - там, где она имеется. Тем более что даже в Конституции РФ содержится условие осуществления местного самоуправления с учетом данного фактора (ст. 130, 131). Разумеется, это не должно рождать такой местной "самобытности", от которой будут страдать население, органы местного самоуправления, взаимоотношения между муниципальными служащими, в том числе и при разрешении конфликта интересов.

При решении более широкого вопроса о формулировании на уровне Конституции Российской Федерации задач и предметов ведения в части противодействия коррупции следовало бы исходить из того, что, во-первых, это предмет совместного ведения РФ и субъектов РФ, во-вторых, это сфера как государственной власти, так и власти муниципальной. Кроме того, всеобъемлющий характер коррупции предполагает цели ликвидации этого антисоциального явления и как преступления, и как административного проступка, и как нарушения этических норм.

В значительной степени такой подход будет обеспечивать определенность правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в законодательстве Российской Федерации и субъектов РФ. Исследователи обращают внимание на то, что законодательство субъектов РФ в части правового регулирования деятельности органов местного самоуправления по противодействию коррупции занимает противоположные позиции. В одних случаях органы местного самоуправления не называются в качестве субъектов антикоррупционной политики, содержат лишь общие нормы, распространяющие свое действие и на органы местного самоуправления. В других случаях в законах субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления не только называются, но и предусмотрены полномочия указанных органов*(326). Об этом свидетельствует обзор законодательства субъектов Российской Федерации и нормативных актов органов местного самоуправления. Исследования, проведенные рядом авторов, подтверждают вывод о том, что в этом направлении существует четкая субординация федерально-регионального и муниципального уровней*(327).

Исходя из независимости местного самоуправления в пределах собственной компетенции, логично следует осуществление им самостоятельной муниципальной антикоррупционной политики. Вместе с тем эта политика является частью общегосударственной стратегии по борьбе с коррупцией и опирается на правовые общефедеральные и региональные координаты в этой сфере. В связи с этим проблемы правового регулирования мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления требуют отдельного научного анализа с целью выявить состояние сложившейся в настоящее время специальной системы правовых актов, а также уточнения ее положительных и отрицательных качеств.

Правовая система Российской Федерации насчитывает более 500 актов, которые посвящены феномену коррупции. Единая правовая система актов, регулирующая противодействие коррупции органами местного самоуправления, представляет собой совокупность выстраивающихся в три компонента (общефедеральный, региональный и муниципальный) актов с различным содержательным наполнением, адресованных прямо или косвенно органам местного самоуправления.

Роль региональных органов в правовом регулировании противодействия коррупции обусловлена стремлением скоординировать и направить в единое русло борьбу в данной сфере на всех уровнях. Также очевидно требование методического и информационного сопровождения действий муниципалитетов со стороны региональных властей, учитывая не всегда достаточную подготовку кадров исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, особенно на поселенческом уровне*(328).

Органы местного самоуправления включились в борьбу с коррупцией под влиянием координирующих усилий региональных органов государственной власти. Выше уже отмечалось, что в рамках регионального компонента правовое регулирование противодействия коррупции со стороны органов местного самоуправления не однородно и нуждается в унификации. В одних случаях региональные нормативные акты не называют органы местного самоуправления субъектами антикоррупционной политики и содержат лишь общие нормы, распространяющие свое действие в том числе на органы местного самоуправления (например, Закон Белгородской области от 7 мая 2010 г. N 338 "О противодействии коррупции в Белгородской области"*(329), Закон Липецкой области от 7 октября 2008 г. N 193-ОЗ "О предупреждении коррупции в Липецкой области"*(330), Закон Орловской области от 10 апреля 2009 г. N 893-ОЗ "О противодействии коррупции в Орловской области"*(331) и др.). В иных случаях законы субъектов Федерации не только прямо относят органы местного самоуправления к субъектам антикоррупционной политики, но и предусматривают их конкретные полномочия (Закон Воронежской области от 12 мая 2009 г. N 43-ОЗ "О профилактике коррупции в Воронежской области"*(332), Закон Калужской области от 27 апреля 2007 г. N 305-ОЗ "О противодействии коррупции в Калужской области"*(333), Закон Курской области от 11 ноября 2008 г. N 85-ЗКО "О противодействии коррупции в Курской области"*(334), Закон Свердловской области от 20 февраля 2009 г. N 2-ОЗ "О противодействии коррупции в Свердловской области"*(335), Закон Тульской области от 12 ноября 2008 г. N 1108-ЗТО "Об отдельных мерах по противодействию коррупции в Тульской области"*(336), Закон Тюменской области от 25 февраля 2009 г. N 6 "О противодействии коррупции в Тюменской области"*(337), Закон Челябинской области от 29 января 2009 г. N 353-ЗО "О противодействии коррупции в Челябинской области"*(338) и др.). Названные законы, как правило, дублируют положения аналогичного закона общефедерального уровня, а также с позиций юридической техники исследователи делают предложение о целесообразности унификации. Конечно, за основу следует принимать федеральный закон. Таким образом, в наименовании должны присутствовать термины "противодействие" и "коррупция". В настоящий момент такого единообразия нет. Имеющиеся несоответствия могут способствовать терминологической путанице, что в результате приведет к спорам в научных кругах, проблемам реализации документа на практике и в итоге к снижению эффективности мер, содержащихся в нем.

Особую группу составляют акты, посвященные мерам по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции". Таковые принимаются как главой субъекта РФ, так и представительным органом власти субъекта. В них, как правило, не содержится положений о вовлечении в эту деятельность органов местного самоуправления.

Среди актов глав субъектов также необходимо выделить документы институционального характера. В них сосредоточены установления, касающиеся обособления специальной региональной структуры по противодействию коррупции и ее влияния на органы местного самоуправления. Во многих актах губернаторов предусматриваются полномочия координационного руководства, запроса и получения необходимых материалов, приглашения на свои заседания представителей органов местного самоуправления (см., например, постановление губернатора Белгородской области от 29 сентября 2008 г. N 117 "О мерах по реализации Национального плана противодействия коррупции"*(339); указ губернатора Воронежской области от 25 апреля 2012 г. N 122-у "О совете при губернаторе Воронежской области по противодействию коррупции в Воронежской области" (вместе с Положением о совете при губернаторе Воронежской области по противодействию коррупции в Воронежской области)*(340); указ губернатора Орловской области от 9 марта 2010 г. N 60 "О мерах по противодействию коррупции в Орловской области" (вместе с Положением о Координационном совете по противодействию коррупции в Орловской области)*(341); постановление губернатора Тульской области от 22 августа 2008 N 44-пг "О Совете при губернаторе Тульской области по противодействию коррупции"*(342) и др.). Отметим, что приведенные документы приняты в форме указов или постановлений высшего должностного лица субъекта Федерации. Их наименования также неоднородны: одни из них посвящены только правовому статусу специального органа по противодействию коррупции, а иные, кроме того, включают в себя и некоторые конкретные меры по противодействию коррупции.

Отдельного внимания заслуживают акты высших должностных лиц или органов исполнительной власти субъектов Федерации, в которых планируется противодействие коррупции. В качестве субъектов реализации таких мероприятий указаны в том числе органы местного самоуправления. Так, в распоряжении губернатора Тульской области от 17 февраля 2011 г. N 148-рг "О плане противодействия коррупции в органах исполнительной власти Тульской области на 2011-2012 годы"*(343) для органов местного самоуправления предусмотрены: организация и обеспечение размещения сведений о государственных и муниципальных услугах (функциях); разработка и введение в действие муниципальных планов антикоррупционной деятельности; определение ответственных лиц, наделенных функциями по реализации антикоррупционных мероприятий, и закрепление данных функций в должностных регламентах. Аналогичными являются положения указа губернатора Воронежской области от 27 апреля 2012 г. 126-у "Об утверждении плана противодействия коррупции в Воронежской области на 2012-2013 годы"*(344), постановления администрации Курской области от 17 мая 2012 г. N 453-па "О мерах по противодействию коррупции" (вместе с Планом противодействия коррупции исполнительных органов государственной власти Курской области на 2012-2013 годы)*(345).

Более подробно роль органов местного самоуправления в качестве субъектов реализации мер по противодействию коррупции изложена в постановлении Правительства Орловской области от 28 сентября 2010 г. N 339 "Об утверждении долгосрочной областной целевой программы "О противодействии коррупции в Орловской области на 2011-2015 годы"*(346). Так, в разделе 3 "Система программных мероприятий, индикаторы оценки результатов реализации основных мероприятий программы" предусмотрены:

- повышение риска раскрытия факта совершения коррупционного деяния должностным лицом за счет создания возможностей для граждан и организаций беспрепятственно, с минимальными затратами времени проинформировать органы местного самоуправления о ставших им известными коррупционных проявлениях (в связи с этим программой предусмотрена реализация следующего комплекса мероприятий: обеспечение работы телефонных "горячих линий" для населения в муниципальных районах и городских округах Орловской области; прием органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Орловской области сообщений о фактах коррупционных проявлений со стороны муниципальных служащих в электронном виде);

- обеспечение своевременного рассмотрения органами местного самоуправления обращений граждан и организаций о фактах коррупционных проявлений со стороны муниципальных служащих и принятие в случае необходимости своевременных адекватных мер;

- взаимодействие органов местного самоуправления с гражданами и организациями;

- повышение открытости и развитие системы общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления;

- координация и межструктурное взаимодействие в сфере противодействия коррупции: обобщение опыта работы органов местного самоуправления Орловской области по противодействию коррупции и информирование их о передовом опыте работы в данном направлении, организация деятельности Координационного совета по противодействию коррупции в Орловской области, формирование координационных советов по противодействию коррупции во всех муниципальных районах и городских округах Орловской области и последующее обеспечение их деятельности.

Обобщая акты субъектов РФ, можно констатировать, что в них выделяются такие направления деятельности органов местного самоуправления в сфере противодействия коррупции:

- принятие муниципальных правовых актов по противодействию коррупции (сюда же можно отнести принятие антикоррупционных программ, планов противодействия коррупции и т.д.);

- проведение антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов и их проектов (а также установление порядка ее проведения);

- осуществление антикоррупционного мониторинга;

- создание совещательных и экспертных органов по противодействию коррупции;

- антикоррупционная пропаганда (в том числе организация антикоррупционного образования, формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению; информирование граждан о деятельности органов местного самоуправления и др.);

- конечно, организация различных мероприятий антикоррупционной направленности и вовлечение в их осуществление населения муниципальных образований;

- привлечение к такой деятельности местных общественных объединений, органов и организаций общественного контроля.

Таким образом, можно выделить как меры общего характера (принятие муниципальных правовых актов), на основе которых реализуются иные меры, меры, направленные на противодействие коррупции в системе органов местного самоуправления, так и меры работы с гражданами и институтами гражданского общества по недопущению коррупционных проявлений.

Необходимо отметить, что использование какого-либо одного направления деятельности отдельно от других практически невозможно. Так, муниципальными правовыми актами будут предусматриваться: организация проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и проведение антикоррупционного мониторинга. К числу задач совещательных и экспертных органов, как правило, относится, в том числе, и проведение антикоррупционной пропаганды и т.д. Такой подход, несомненно, свидетельствует о реализации принципа комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер, закрепленного ст. 3 Федерального закона о противодействии коррупции.

На примере ряда муниципальных образований рассмотрим, каким образом реализуются отдельные направления деятельности органов местного самоуправления по противодействию коррупции. Планы противодействия коррупции принимаются во всех муниципальных образованиях. Как правило, они включают перечень мероприятий по противодействию коррупции с указанием исполнителей и сроков исполнения. Так, например, План противодействия коррупции в администрации Быковского муниципального района Волгоградской области на 2010-2012 гг.*(347) предусматривает следующие мероприятия:

1. Организация взаимодействия органов исполнительной власти Быковского муниципального района с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами местного самоуправления поселений района и общественными объединениями в целях противодействия коррупции.

2. Изучение передового опыта работы районов Волгоградской области по противодействию коррупции. Подготовка в установленном порядке нормативно-правовой базы о противодействии коррупции.

3. Проведение семинаров с субъектами среднего и малого предпринимательства по вопросам полномочий органа исполнительной власти Быковского муниципального района, органов государственного контроля (надзора) в осуществлении контроля за ведением предпринимательства.

4. Организация занятий по изучению муниципальными служащими администрации Быковского муниципального района законодательства Российской Федерации и Волгоградской области о противодействии коррупции.

5. Проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.

6. Создание и организация работы комиссии по проведению проверок по фактам склонения муниципальных служащих администрации Быковского муниципального района к коррупционным действиям.

7. Организация контроля за деятельностью комиссии по проведению проверок по фактам склонения муниципальных служащих администрации Быковского муниципального района к коррупционным проявлениям и передаче материалов проверок в органы прокуратуры или другие правоохранительные органы.

8. Анализ действующих нормативных правовых актов Быковского муниципального района, регулирующих контрольные, разрешительные полномочия муниципальных служащих на коррупциогенность.

9. Внедрение в деятельность администрации Быковского муниципального района, а также подведомственных ей муниципальных учреждений принципа "одного окна" путем создания многофункциональных центров по предоставлению муниципальных услуг.

10. Организация установки информационных стендов с материалами о доступных услугах для потребителей.

11. Проведение анализа нормативных правовых актов Быковского муниципального района, регулирующих отношения по исполнению бюджета района, а также по использованию и распоряжению муниципальной собственностью, на наличие коррупциогенных факторов.

12. Анализ рассмотрения соответствующими комиссиями по урегулированию конфликта интересов сторон сведений о возникновении конфликта интересов муниципальных служащих администрации Быковского муниципального района. Направление результатов анализа в управление общественной безопасности.

13. Анализ результатов проведенных проверок информации о недостоверности сведений о доходах, об имуществе, принадлежащем на праве собственности, и обязательствах имущественного характера.

14. Разработка Положения о служебном поведении муниципальных служащих администрации Быковского муниципального района Волгоградской области.

15. Установка на видном и доступном для желающих месте опечатанного ящика для обращений, заявлений и жалоб граждан, а также анализ сведений, содержащихся в них.

16. Осуществление взаимодействия в вопросах кадровой политики.

17. Противодействие коррупции при помощи средств массовой информации, формирование стойкого неприятия коррупции в обществе службы администрации Быковского муниципального района Волгоградской области с правоохранительными органами, органами прокуратуры и иными государственными органами при проведении проверок достоверности поданных о себе кандидатами на замещение вакантных должностей муниципальной службы сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.

18. Информирование населения об использовании средств районного бюджета.

19. Организация и обеспечение работы "телефонов доверия" для обращения граждан о злоупотреблениях коррупционной направленности с оказанием юридической консультативной помощи пострадавшим от коррупции.

20. Представление докладов о работе по предупреждению коррупции и мерах по совершенствованию этой работы для обобщения и анализа управлением общественной безопасности и взаимодействия с правоохранительными органами.

Как видно из представленного далеко не полного перечня, круг мероприятий по противодействию коррупции в данном муниципальном образовании достаточно обширен.

К иным мероприятиям антикоррупционной направленности, также встречающимся в муниципальных целевых программах, например, можно отнести:

1. Мероприятия по совершенствованию структуры муниципального аппарата и процедуры решения вопросов, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц при условии их приоритета.

2. Контроль исполнения служебных полномочий и должностных инструкций муниципальными служащими.

3. Проверку соблюдения требований к служебному поведению муниципальных служащих.

4. Проверку своевременности представления в налоговые органы декларации о доходах муниципальных служащих.

5. Проверку деятельности муниципальных служащих с целью установления фактов занятий деятельностью, не предусмотренной законодательством о муниципальной службе (в части соблюдения ограничений и запретов при соблюдении защиты государством прав и законных интересов муниципальных служащих).

6. Контроль исполнения нормативно-правовых актов, регулирующих организацию и прохождение муниципальной службы.

7. Мероприятия по обеспечению прозрачности проведения процедур, связанных с подрядами, тендерами, аукционами, торгами и т.д.

8. Проверку правильности выдачи разрешений, согласований*(348).

Органами местного самоуправления могут быть созданы специальные структурные подразделения, а также совещательные органы, в компетенцию которых входят вопросы противодействия коррупции. Это могут быть комиссии по урегулированию конфликтов интересов, экспертные советы по проведению антикоррупционной экспертизы законодательства и т.д.

Например, Комиссия по противодействию коррупции на территории городского округа - город Волжский Волгоградской области является совещательным органом при главе городского округа - город Волжский Волгоградской области*(349).

Основными задачами Комиссии являются:

- участие в профилактике коррупции, устранение причин и условий, способствующих ее проявлению;

- подготовка предложений по совершенствованию правовых, экономических и организационных механизмов функционирования органов исполнительной власти, органов местного самоуправления в целях устранения причин и условий, способствующих возникновению и распространению коррупции, в том числе разработка соответствующих законопроектов;

- выработка мер по совершенствованию работы с поступающими обращениями и жалобами граждан в части

- мониторинг состояния потребительского рынка, градостроительства, землепользования, жилищно-коммунального хозяйства, использования природных ресурсов и природных объектов, расходования бюджетных средств, использования государственного, муниципального имущества, размещения заказов для государственных и муниципальных нужд, а также иных сфер деятельности в целях выявления коррупционных проявлений.

Проведение антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов и их проектов, как правило, регулируется отдельными актами, определяющими порядок проведения экспертизы, а также субъекта, наделенного полномочиями по ее проведению. В разных муниципальных образованиях по-разному решается вопрос, какой орган местного самоуправления (структурное подразделение, отдел) будет осуществлять антикоррупционную экспертизу. Это может быть:

- рабочая группа по противодействию коррупции в администрации муниципального района*(350);

- комиссия по проведению антикоррупционной экспертизы и антикоррупционного мониторинга нормативных правовых актов, включающая специалистов юридической службы, экспертов-специалистов в области применения анализируемых нормативных правовых актов, представителей общественности*(351);

- экспертный совет по выявлению коррупционных факторов*(352), формируемый представительным органом местного самоуправления;

- уполномоченный орган - администрация муниципального района*(353);

- контрольный орган муниципального образования*(354).

Необходимо отметить, что деятельность органов местного самоуправления по противодействию коррупции непосредственно осуществляется отдельными муниципальными служащими, на которых возложены соответствующие обязанности в той или иной сфере, по проведению отдельных антикоррупционных мероприятий и т.д. Таким образом, муниципальные служащие в данном случае в пределах своих полномочий осуществляют деятельность по противодействию коррупции. В то же время следует отметить и специальные обязанности муниципальных служащих в сфере противодействия и профилактики коррупции. Отдельно федеральным законом такие обязанности не выделены, однако в ряде статей Федерального закона о противодействии коррупции, Федерального закона о муниципальной службе такие обязанности закреплены.

Признание того факта, что на муниципальном уровне развитие коррупции наиболее ощутимо, приводит к выводу о том, что на этом уровне публичной организации отношение населения к этому антисоциальному явлению носит особенный характер. Прежде всего это связано с приближенностью коррупционных факторов к населению, массовому участию и способствованию населения развитию и сохранению коррупции прежде всего на бытовом уровне, а также особенным характером коррупционного противостояния.

Это может быть объяснено тем, что устранение причин коррупции непосредственно связано с активностью граждан по реализации своих прав. Это несомненно зависит от эффективной, честной и полноценной деятельности муниципальных органов. Организация управления муниципальными делами предполагает наличие постоянного контроля и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед гражданами, юридическими лицами и государством.

Конституционный строй России свидетельствует о признании государством человека, его прав и свобод высшей ценностью. Наличие коррупции обесценивает конституционные ценности, способствует их превращению в иллюзию.

В то же время, очевидно, что местное самоуправление располагает особым правовым инструментарием, позволяющим организовать противодействие коррупции, используя возможности муниципальных институтов непосредственной демократии.

Ч. 2 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Перечень форм непосредственной демократии, установленный Федеральным законом 2003 г."Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", носит весьма обширный характер. К ним отнесены: местный референдум, муниципальные выборы, голосования по отзыву депутата, члена выборного совета, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования, сход граждан, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрание граждан, конференции граждан (собрание делегатов), опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления.

Муниципально-правовые формы воздействия на коррупцию связаны с нарушение прав граждан, массовыми вытеснениями из сферы бесплатных муниципальных услуг. Именно граждане - главные субъекты местного самоуправления становятся заложниками муниципальных чиновников и функционеров, подведомственных органам местного самоуправления учреждений и организаций. Обращая внимание на эти обстоятельства, В.И. Васильев приходит к выводу: "Конечно, местное самоуправление самостоятельно в пределах своей компетенции. Поэтому следует признать закономерным проведение самостоятельной муниципальной антикоррупционной политики. Однако эта политика составляет органическую часть общегосударственной борьбы с системной угрозой безопасности Российской Федерации, направленной непосредственно на защиту и сохранение самого института местного самоуправления. Соответственно, общефедеральные координаты составляют правовую основу деятельности муниципальных органов на данном направлении"*(355).

Однако одной из особенностей антикоррупционной деятельности на муниципальном уровне является не только то, что противодействие коррупции осуществляется с учетом местных условий и специфики. Это не изменяет единства основных направлений и методов борьбы на различных уровнях публичной власти: государственных и муниципальной. Но особенно важно то, что на местном уровне граждане располагают уникальными возможностями борьбы с коррупцией не только через соответствующие органы подконтрольные им, но и непосредственно. Такое положение придает антикоррупционной деятельности "общинный" характер.

Обращаясь к методам противодействия коррупции: законодательному, кадровому, общественного контроля и духовно-нравственному, мы невольно приходим к выводу, что муниципальный уровень искоренения коррупции потенциально является фундаментом, исходным моментом, связанным как с прямой, так и с обратной связью. Именно возможности непосредственной демократии создают условия как непосредственного участия населения в антикоррупционной деятельности, так и придание этой деятельности объединительного начала борьбы за публичные ценности.

Весь арсенал муниципальной непосредственной демократии может быть использован в противодействии коррупции по всем направлениям антикоррупционной деятельности как в сфере решения вопросов местного значения, так и за их пределами. Это в равной степени касается деятельности по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных преступлений (борьба с коррупцией), по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупции.

В то же время следует обратить внимание на то, что меры, направленные на противодействие коррупции в системе органов местного самоуправления и меры работы с институтами гражданского общества по недопущению коррупционных проявлений являются пока еще как бы недовостребованными. В специальных программах (планах) по противодействию коррупции это направление ограничивается организацией взаимодействия органов исполнительной власти муниципальных районов, городских округов и других местных образовании с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами местного самоуправления городских и сельских поселений и общественными объединениями. Таким образом, приходится констатировать, что институты непосредственной демократии в противодействия коррупции остаются как бы вторичным фактором. При этом преимущественно используются формы совещательного характера, особенно советы при представительном органе муниципального образования или при главе. Между тем конституционные принципы местного самоуправления особое значение придают роли населения как главного субъекта муниципальных отношений, поэтому, по нашему мнению, именно участием населения, его активной позицией должно быть наполнено все, что связано с коррупцией как социальным злом.

И конечно, комплексная и постоянная антикоррупционная политика заключается в разработке и осуществлении разносторонних мер по устранению (минимализации) причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в различных сферах жизни. В наши дни подтверждается прогноз - "коррупция без постоянного противодействия имеет свойство расширяться и мимикрировать, со временем будет сформирована антикоррупционная функция государства как одна из его базовых задач. При этом эффективность данной функции в значительной степени будет зависеть от того, насколько активно в ее реализации примут участие структуры гражданского общества"*(356).

Место местного самоуправления в системе отношений государство - гражданское общество позволяет аккумулировать антикоррупционный эффект от реализации различных направлений антикоррупционной деятельности. При этом особое значение приобретают формы непосредственной демократии, обеспечивающие внедрение принципа народовластия в муниципальных образованиях за счет реализации различных проектов общественной инициативы.

Демократическое соучастие населения в реализации муниципальных функций, связанных с самыми разными проявлениями противодействия коррупции обеспечивает гражданское давление на власть. Можно в деятельности по подготовке и проведению выборов, в деятельности по голосованию по отзыву депутата, в деятельности по реализации права на референдум, в делах решения непосредственно населением вопросов местного значения, схода граждан, территориального общественного самоуправления, конференций, опросов граждан, публичных слушаниях, обращений граждан в органы местного самоуправления, правотворческой инициативы найти многочисленные способы воздействия на органы и должностных лиц местного самоуправления. Воздействия, связанного с реализацией собственной компетенции не на принципе пирамидальной модели власти, а на основе правовой модели.

Деятельность и соответственно ответственность может и должна ограничиваться выполнением определенных нормативных актов местного самоуправления. Можно привести множество примеров, когда "свобода усмотрения" должностных лиц не может быть осуществлена в связи с наличием обязательного процедурного и тем более содержательного ограничения.

Существенным сужением антикоррупционных возможностей служит работа, связанная с предварительным согласованием вопросов кадровой политики. Речь идет как о наличии кадрового резерва, так и о подготовке молодых муниципальных политиков.

Широкий спектр возможностей антикоррупционной направленности сосредоточен в регулировании полномочий должностных лиц в сфере проблем управления муниципальной собственностью (порядок приобретения и прекращения права, приватизации, аренды и т.д.)

В то же время следует отметить, что по каждой из форм непосредственной демократии, имеются многочисленные проблемы, от решения которых во многом зависит как качественное, так и содержательное состояние антикоррупционной муниципальной деятельности. Прежде всего они связаны с юридической обязательностью решений, перечнем вопросов, характером инициирования, субъектным составом инициирования и т.д.

В отношении местного референдума как средства противопоставления коррупции можно отметить, что в данном случае референдум востребован чрезвычайно недостаточно. В то же время, рассматривая референдум как средство правовой возможности, очевидной является перспектива использования этого института и в пределах повседневных дел. Проблема борьбы с коррупцией носит постоянный характер, а активность населения, реализованная через референдум, становится определяющей особо значимых для населения вопросов (собственность, градостроительство, использование собственности и т.д.)

При этом речь должна идти не о консультативном референдуме, и даже не об обязательном решении индивидуальной (разовой) проблемы, а о постоянно действующей норме, обязывающей выполнять свои функции не по поручению избирателей от их имени, а по их решению, закрепленному нормами муниципального права.

Обращаясь к антикоррупционным возможностям территориального общественного самоуправления (ТОС), следует отметить, что они заключены в праве представлять интересы населения, проживающего на соответствующей территории и в праве вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащих обязательному рассмотрению.

С формулировкой "представляют интересы населения" связаны возможности влияния ТОС на органы местного самоуправления по многим направлениям, в том числе и по проблемам противодействия коррупции. Прежде всего, это может быть проявлено в кадровой политике муниципальных органов. В научной литературе высказываются предложения о том, что ТОСы должны быть наделены правом на выдвижение кандидатов на муниципальные выборы, правом инициирования отзыва депутатов, иных выборных лиц местного самоуправления, право согласования удаления главы муниципалитета в отставку, право участия в кадровых вопросах (предложение кандидатуры главы местной администрации, ее территориальных подразделений и т.д.)*(357).

Рассматривая ТО С как общественную власть (институт гражданского общества), О.И. Баженова приходит к весьма серьезному и значительному выводу: "Современное общество, "делегируя" полномочия по организации жизни государству, сохраняет за собой право дополнять, поддерживать власть государства (его институционального ядра) там и в том случае, когда ощущает в этом потребность. Причины такой потребности могут быть самыми различными: обнаружившаяся неспособность власти решать те или иные проблемы, бюрократизация, появление совершенно новых проблем. Устроенная на началах субсидиарности, т.е. дополняющая деятельность принудительно-властной силы, общественная власть не имеет (не может иметь априори) навсегда заданных формально-определенных границ и в зависимости от зрелости гражданских сил, вправе проникнуть во все поры политического устройства и организации"*(358). Это конструктивный вывод. В принципе из него следует, что субъекты местного самоуправления, другие институты гражданского общества имеют возможность (это оптимистично), могут иметь возможность (это реально) проникать в сферу государственной и муниципальной деятельности, содействуя ей, контролируя ее и ограничивая в необходимых случаях. Очевидно, что такой подход даст возможность существенно расширить возможности совместного противодействия коррупции по всем уровням ее проявления.

Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет обширный перечень институтов непосредственной демократии, которые могут и должны быть использованы на муниципальном уровне: местный референдум; муниципальные выборы; сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования; сход граждан как институт рассмотрения вопросов жизни населения и развития территории; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрания и конференция граждан (собрания делегатов); опрос граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления. Не исключены и другие формы непосредственного осуществления самоуправления и участия в его осуществлении.

Рассматривая этот перечень в совокупности, понимаешь, что возможности муниципальных институтов в противокоррупционной деятельности весьма обширны. Одновременно нельзя не отметить, что роль непосредственной демократии в объективном смысле в развитии местного самоуправления требует корреляции ее норм с нормами иных институтов конституционного и муниципального права, и особенно с нормами, содержащимися в законодательстве об общественных объединениях*(359). В особенности желательно учитывать новый нормативный массив, в частности, о наказах избирателей, отчетах депутатов, рассмотрении обращений граждан в органы местного самоуправления.

При этом обращается внимание на то, что развитие непосредственной демократии как генерального института конституционного и муниципального права диктует необходимость в процессе их реализации обращаться к административному, уголовному, финансовому, налоговому и другим отраслям законодательства. Нельзя не согласиться, что при этом обнаруживается конкуренция норм непосредственной демократии в объективном смысле с нормами других отраслей, что вносит осложнения в процесс реализации институтов непосредственной демократии.

Несомненно, что ролевая характеристика непосредственной демократии в противостоянии коррупции в зависимости от видов муниципальных образований носит различный характер.

По степени "зараженности" коррупцией органов местного самоуправления ведущее положение принадлежит органам муниципальных районов и городских округов. Давая такую оценку, В.И.Васильев в то же время обращает внимание на то, что коррупцией заражены не только сами органы муниципальной власти, но и предприятия и учреждения, которые находятся в их ведении. Именно здесь граждане чаще всего сталкиваются с многочисленными искусственно создаваемыми препятствиями, поэтому легче заплатить за получение услуги требуемую сумму, чем бороться за справедливость. Это так называемая бытовая коррупция, сопутствующая, например, устройству ребенка в детский сад или школу, оформлению в собственность садово-огородного или дачного участка, регистрации постоянного проживания на этих участках, получению различных льгот и т.д.*(360)

Несмотря на консультационный характер публичных слушаний, они являются серьезной основой для создания условий по предупреждению коррупции. Закон заставляет задействовать этот институт в обязательном порядке при обсуждении проекта устава муниципального образования, проекта бюджета, отчета о его исполнении, проектов планов землепользования, планировки или межевания территорий, решения вопросов предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросов изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки, а также ряд других.

Институт публичных слушаний, дополненный институтом собраний граждан, создает условия по предварительному ознакомлению и воздействию на содержание муниципальных актов, а также для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Не вызывает сомнения, что предметы обсуждения, определенные Законом, самым непосредственным образом связаны с возможностями антикоррупционного характера.

Этот вывод может быть распространен и на институт сходов и собраний граждан. Для нашего исследования особое значение тот факт, что эти формы особую пользу могут приносить на территориях с небольшой численностью населения, где такие собрания выполняют функции органа местного самоуправления, а также в населенных пунктах, распложенных на межселенных территориях.

Существуют различные формы территориального антикоррупционного взаимодействия: специализированные муниципальные органы - различного рода совещательных, координационных и экспертных советов, антикоррупционных комиссий, постоянных либо временных рабочих групп. Не менее значимыми могут быть не только совместная работа в рамках организационной системы, при МСУ, но и непосредственно реализация институтами гражданского общества по их заключениям на соответствующие проекты органов местного самоуправления антикоррупционного характера.

Участие в независимой антикоррупционной экспертизе, обмен опытом и информацией, совместные контрольные проверки, участие в подведении итогов по выполнению муниципальных антикоррупционных программ, а также другие возможные формы взаимодействия должны быть направлены на достижение конкретных результатов ограничения коррупционных проявлений. При этом сам факт взаимодействия преимущественно должен носить характер, свидетельствующий о конкретных проявлениях участия как представителей институтов гражданского общества в совместных антикоррупционных органах, так и собственно институтов гражданского общества. В данном случае речь может идти о введении примеров эффективности, подтверждающих реальную совместную деятельность в антикоррупционной сфере. Такой критерий может быть использован при оценке эффективности деятельности муниципальных образований. Избежать формализации взаимодействия поможет введение коэффициента вовлеченности в антикоррупционную деятельность институтов гражданского общества. Подобный опыт реализован в ряде субъектов Российской Федерации*(361).

Отметим в завершение, что на муниципальном уровне может быть использован свой потенциал ответственности за коррупционные нарушения, он носит как конституционно-правовой, так и муниципально-правовой характер. Естественно, выделяя муниципально-правовую ответственность, мы должны руководствоваться особенностями муниципально-правовых нарушений, процедур ее реализации. К мерам муниципально-правовой ответственности органов местного самоуправления могут быть отнесены:

- отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления;

- выражение недоверия должностным лицам местного самоуправления, не исключено, что и муниципальным депутатам со стороны населения; конечно же, выражение недоверия депутатами муниципальных собраний должностным лицам местного самоуправления, возможно, также и должностным лицам иных органов, действующим на соответствующей территории (например, надзорных инстанций) и неудовлетворительно, по мнению депутатов, выполняющим свои функции;

- отзыв, отставка, роспуск, досрочное прекращение полномочий;

- временное приостановление полномочий, предупреждение;

- ответственность одних органов местного самоуправления перед другими органами.

Усиление муниципально-правовой ответственности приведет не только к сокращению коррупционных проявлений, но и к активизации участия населения в борьбе с этим социальным злом.