Свобода собраний и объединений, закреплённая в ст. 11 Европейской Конвенции по правам человека, является основным "политическим" правом, гарантированным государствами участниками Конвенции своим гражданам, наряду со свободой выражения мнения и правом на участие в выборах законодательных органов власти*(385). При этом доминирующей тенденцией в международном праве прав человека является распространение гарантий права граждан на объединение не только на организации с формальным статусом, но и на объединения неформального характера*(386).

Европейский Суд постоянно подчёркивал в своих постановлениях, что политические партии и общественные объединения играют ведущую роль в формировании и функционировании демократических политических режимов, но они могут также призывать к насилию, побуждать к нарушению элементарных прав человека - в этом случае они лишаются защиты Конвенции *(387).

Европейский Суд неоднократно находил нарушения ст. 11 Конвенции по факту роспуска и запрета политических партий в Турции, где запрет на политическую деятельность противников режима остаётся, пожалуй, одной из форм внутриполитической борьбы. В 90-е годы были запрещены как левые партии (United Communist Party of Turkey v. Turkey, 30 January 1998; Socialist Party and Others v. Turkey, 25 May 1998), так и партии, покушавшиеся, по мнению правящих политиков, на "территориальную целостность страны и единство нации" (Freedom and Democracy Party v. Turkey, G.C., 8 December 1999; Yazar, Kazatas, Askoy and the People's Labour Party v. Turkey, 9 April 2002). Во всех этих делах Европейский Суд нашёл нарушения ст. 11 Конвенции, Мотивируя, свою позицию, в частности, тем, что роспуск партий имел целью подавить дискуссию в обществе по острым проблемам, в особенности, по курдской проблеме. Но Суд "споткнулся" на деле Партии Благоденствия (Refah Partisi and Others v. Turkey, G.C., 13 February 2003) - партии с 4 млн. членов, включившей в свою программу исповедование элементов шариата в решении семейных и имущественных споров (по желанию сторон конфликта, разумеется), а также элементов юридического плюрализма. Суд нашёл соответствующим принципам демократического общества роспуск партии по постановлению Конституционного Суда страны. При этом Суд имел неосторожность сослаться на "опасность прихода к власти" этой партии, которой опросы давали более 40% голосов избирателей. Тем самым он невольно был вовлечён в борьбу двух крупнейших политических сил страны за власть (отметим, что неофициальным лидером распущенной партии был нынешний президент страны Р. Эрдоган). Правда, несколько лет спустя Суд вновь нашёл нарушение ст. 11 по факту роспуска Народной демократической партии "Хадеп", оппозиционной партии, выступающей за "демократическое решение курдской проблемы" (HADEP and Demir v. Turkey, 14 December 2010). На сей раз Суд вновь выступил против роспуска партии как метода политической расправы.

Аналогичным образом Суд выступил против запрета альтернативной коммунистической партии Румынии, отмежевавшейся от Румынской коммунистической партии, правившей до 1998 г. (Partidul Comunistilor (Nepeceristi) and Ungureanu v. Romania, 5 February 2005). Партия выступала за создание "гуманного государства" на коммунистических началах, считая, что политический режим и конституционный строй в стране после падения режима Чаушеску являлись таким же отрицанием демократических принципов. В постановлении Суда приведены факты, свидетельствующие о настоящей травле членов партий со стороны правящей элиты. Суд также нашёл нарушение ст. 11 в деле Христианской демократической народной партии Молдовы (Christian Democratic People's Party v. Moldova, 14 February 2006), которой по инициативе правящей в то время компартии Молдовы было запрещено проводить митинги и собрания против обязательного обучения школьников русскому языку, а позднее деятельность партии была приостановлена. Суд подчеркнул, что ограничение деятельности партии имело "замораживающий эффект" (chilling effect) в отношении свободы выражения мнения и служило мерой устрашения (§ 77).

Гораздо более жёсткую позицию занял Суд в отношении запрета двух баскских партий в Испании (Herri Batasuna and Batasuna v. Spain, 30 June 2009), зарегистрированных в 1989 г. и 2001 г. и запрещённых Верховным Судом Испании в 2003 г. Решающим фактором, оправдывающим запрет партии, были для Суда доказательства связей партии, служивших легальным "экраном", с террористической баскской организацией ЕТА. Суд пришёл к заключению, что роспуск двух партий отвечал "насущной общественной потребности", был "пропорционален преследуемой цели", а также был "необходим в демократическом обществе" (§ 94). В тот же день по тем же соображениям Суд не признал нарушения Конвенции по факту отказа в регистрации на выборах автономистским баскским организациям (Affaires, Etxeberria, Barrena Arza, Nafarroako Autodeterminazio Bilgunea et Aiarako et autres с Espagne, 30 Juin 2009).

Наглядным примером использования административного ресурса (примером, цитируемым в аналитическом докладе Венецианской комиссии)*(388) стало рассмотренное Европейским Судом в 2011 г. дело "Республиканская партия России против России" (Republican Party of Russia v. Russia, 12 April 2011), уже ставшее классическим прецедентом и вошедшее во многие специальные публикации.

Республиканская партия России - одна из старейших политических партий страны - официально зарегистрирована 14 марта 1991 г. В связи с избранием конференцией 17 декабря 2005 г. нового руководства партии Министерство юстиции РФ отказалось в январе 2006 г. внести в Единый государственный реестр юридических лиц данные изменения. При обжаловании отказа в суде было выявлено "несоответствие" деятельности партии Закону 2001 г. (в редакции 20 декабря 2004 г.) о партиях: партия смогла представить доказательство наличия у неё 43 942 членов вместо требуемых 50 тысяч и 44 региональных организаций численностью более 500 членов каждая вместо требуемых как минимум 45 (это произошло вследствие того, что часть протоколов региональных организаций была "забракована" проверяющими чиновниками). В результате Московский городской суд принял 23 марта 2007 г. постановление о ликвидации партии, которое Верховный Суд РФ утвердил 31 мая 2007 г., что лишило партию возможности участвовать в предстоящих выборах в Государственную Думу.

По поводу этого дела Исследовательский отдел Суда провёл по запросу судьи-докладчика сравнительное исследование о законных критериях регистрации партий и участию в выборах тех из них, которым было отказано в регистрации*(389). Исследование показало, что только в трёх европейских государствах (Россия, Украина, Армения) закон предусматривает наличие региональных организаций партии. Что касается численности членов партии, она варьируется от 100 до 5000 членов, либо подписей в поддержку партии (Финляндия, Норвегия, Украина). Россия была единственной - хотя и наиболее населённой - европейской страной, установившей столь высокий порог количества членов партии. Только три европейские страны (Латвия, Россия, Украина) допускают к участию в выборах исключительно политические партии.

Суд пришёл к заключению, что ликвидация партии по явно завышенным критериям была непропорциональным вмешательством в право на свободу объединений: "Столь радикальную меру, как ликвидация по формальным основаниям... нельзя считать необходимой в демократическом обществе" (§ 120). Суд также позволил себе напомнить, что партия участвовала в политических кампаниях 1990 г., она ни разу не получала предупреждений о подрыве территориального единства, не обвинялась в сепаратизме и разжигании национальной или религиозной розни (ссылка на турецкие и испанские прецеденты). Добавим, что впоследствии изменениями Закона была понижена минимальная квота членов партии с 50 тысяч последовательно до 45 и далее до 40 тысяч, а в 2012 году - до 500 членов, Верховный Суд РФ отменил решение о ликвидации партии, а Министерство юстиции восстановило регистрацию партии.

Указанные выше постановления Европейского Суда побудили Венецианскую комиссию заявить свои позиции в ряде документов, имеющих прямое отношение к статусу политических партий:

- Руководящие положения о запрещении и роспуске политических партий и аналогичных мерах*(390);

- Кодекс достойного поведения в отношении политических партий и Пояснительный доклад*(391);

- Положение о правовом регулировании деятельности политических партий*(392).

Особо значение имеет доклад Венецианской комиссии "О злоупотреблении административным ресурсом в ходе избирательных процессов"*(393). Не желая перегружать текст обильным цитированием, сошлёмся на наиболее важные положения этого доклада.

В докладе отмечается, что практика злоупотребления административным (государственным) ресурсом в ходе избирательных процессов является "признанным и широко распространённым явлением не только в Европе, но и, например, в Северной и Южной Америке и в Центральной Азии, в том числе в странах с многолетней традицией демократических выборов"*(394); более того, "несколько поколений должностных лиц и государственных служащих считают эту практику нормой и частью избирательного процесса"*(395). Многие должностные лица даже не рассматривают такую практику как незаконные действия в отношении других претендентов на выборы: "Это явление представляется частью устоявшейся политической культуры и имеет связь не только с потенциально незаконной практикой, но также одновременно обусловлено отсутствием этических норм, связанных с избирательными процессами"*(396).

В докладе даётся следующее определение административного ресурса: "Административные ресурсы - это человеческие, финансовые, материальные, натуральные и другие нематериальные ресурсы, используемые кандидатами и государственными служащими на выборах, полученные в результате их контроля над персоналом в государственном секторе, над финансами и их распределением, доступа к государственным возможностям, а также ресурсы, получаемые в результате присущего им авторитетного или общественного положения выборных или государственных служащих, которые могут трансформироваться в политические или другие формы поддержки"*(397). В докладе также чётко различаются использование и злоупотребление административными ресурсами: "Использование ресурсов должно быть разрешено законом; это означает законную возможность использования административного ресурса в ходе избирательных процессов для надлежащего функционирования институтов при условии, что такое использование не применяется в целях агитации. Напротив, злоупотребление административным ресурсом должно наказываться по закону и будет признано противоречащим надлежащему использованию средств, выделяемых за счёт государственных источников, в связи с незаконным использованием этих государственных ресурсов должностными лицами и государственными служащими в целях агитации"*(398). Доклад поясняет: "Злоупотребление административным ресурсом включает, соответственно, использование оборудования (использование телефонов, автомобилей, конференц-залов и т.д.), а также доступ к человеческим ресурсам (государственные служащие, должностные лица) в министерствах и в территориальных и местных государственных учреждениях и направлено на продвижение избирательных кампаний должностных лиц. Такие злоупотребления приводят к неравенству между кандидатами, в частности, между должностными лицами и другими политическими партиями или кандидатами, особенно для тех, кто не представлен в парламенте"*(399).

Следует отметить, что указанный Доклад Венецианской комиссии не отмечен какими-либо "откровениями" в смысле необходимости чёткого разделения между государством и политическими партиями. Так, Конвенция Организации Объединённых Наций против коррупции (2003 г.) квалифицирует как уголовное преступление "неправомерное присвоение или иное нецелевое использование публичным должностным лицом для его или её пользы, или в пользу другого физического или юридического лица какого-либо имущества, публичных или частных средств, или ценных бумаг или любой другой вещи в ведении этого публичного должностного лица в силу его служебного положения" (ст. 17)*(400). Наконец, Рекомендации Комитета министров и Совета Европы (2003 г.) об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных компаний подчеркнули, что "в отношении распределения государственной поддержки должны применяться справедливые и разумные критерии", а государствам "следует запрещать юридическим лицам, находящимся под контролем государства или других государственных органов, принимать пожертвования в пользу политических партий"*(401).

Возвращаясь к Докладу Венецианской комиссии, отметим, что сравнительный анализ законодательных мер против злоупотреблений административным ресурсом, проведённый авторами Доклада, показывает, что уровень детализации и эффективных санкций, предусмотренный законом, является переменным в разных странах и не обеспечивает одинаковый уровень гарантий. Эффективность противодействия политической коррупции в виде использования административного ресурса зависит во многом от независимости контролирующих и правоприменительных органов: "Реализация санкций против злоупотребления административной властью возможна только тогда, когда системы расследования, контроля, обвинения и правосудия не зависят от правящей политической власти"*(402).

О том, что приведённая сентенция может быть не только утопией или благим пожеланием в жанре "правового романтизма", свидетельствует эпизод из политической жизни Франции, приведённый в докладе:

В докладе ОБСЕ/БДИПЧ по итогам парламентских выборов, состоявшихся 10 и 17 июня 2012 г., не упоминается о злоупотреблениях административным ресурсом. Тем не менее, Национальная комиссия Франции по счетам избирательных кампаний и политическому финансированию (CNCCFP) подчёркивает в своем ежегодном докладе о деятельности за 2011 г., что Комиссия приняла 2 899 решений о проверке с целью подтверждения счетов кандидатов (в общей сложности 7 047 счетов тщательно изучены). Счета, утверждённые после проверки, составили чуть более 40% всех счетов (в два раза больше, чем на выборах 2008 г.), которые, как правило, показывают включение многими кандидатами расходов, квалифицированных как избирательные расходы и не рассматривались Комиссией в качестве расходов в предвыборных целях. Счета этих кандидатов были утверждены главным образом после проверки следующих расходов: процентные ставки, оборудование, приёмы, телефоны и расходы на связь. Однако эти правила не всегда так легко осуществляются, как отмечалось в ходе кампании бывшего Президента Франции Николя Саркози в 2012 г. В данном случае Национальная комиссия Франции по счетам избирательных кампаний и политическому финансированию подсчитала, что г-н Саркози включил в свои расходы по избирательной кампании стоимость открытых заседаний, проведённых им в провинциях в рамках своего мандата Президента, даже те их них, которые были проведены до выдвижения им своей кандидатуры. В июле 2013 г. Конституционный совет Франции отверг счета президентской избирательной кампании 2012 г. г-на Саркози. Следовательно, его партия (UMP) должна возместить 11 млн. евро в пользу государства. Этот случай подчёркивает, что несмотря на наличие инструментов против любого вида злоупотреблений, по-прежнему трудно определить чёткое различие между использованием административных ресурсов для кампании кандидата и использования ресурсов в соответствии с занимаемой официальной должностью, заключает Доклад*(403).

Среди прецедентов Европейского Суда по правам человека, свидетельствующих о наличии проблемы злоупотребления административным ресурсом в России, упоминается помимо рассмотренного выше дела Республиканской партии постановление ЕСПЧ по делу "Коммунистическая партия России и другие против России" (The Communist Party of Russia and Others v. Russia, 19 June 2012). Заявителями по делу помимо КПРФ выступали такие известные представители оппозиции как С. Иваненко, Е. Киселёв, Д. Муратов, В. Рыжков, И. Хакамада, Г. Каспаров. Обжаловались: неравноправное положение заявителей в ходе кампании 2003 г. по сравнению с "Единой Россией" с точки зрения предоставления эфирного времени на телевидении (уточним - сверх установленных ЦИК нормативов); неадекватное освещение кампании "неофициальных" кандидатов; отсутствие эффективных средств правовой защиты, дискриминация по признаку политических или иных убеждений и т.п.

Суд установил, что на основе приведённых заявителями фактов и выводов наблюдателей от ОБСЕ действительно имело место неравномерное распределение эфирного времени, но помимо официально выделенного по избирательному законодательству. Суд не убедили аргументы заявителей о том, что это имело прямое отношение к полученным результатам (§ 128) и что выборы не были свободными. Что касается средств правовой защиты, то Суд принял к сведению, что заявители неоднократно обжаловали своё положение в Верховном Суде Российской Федерации (постановление ВС РФ от 7 декабря 2003 г., кассация 7 февраля 2004 г.): он рассмотрел выборку из 13,4% представленных материалов по выборам, отобранным совместно с заявителями, и не констатировал нарушений законодательства. ЕСПЧ отметил, что у него нет оснований считать выводы Верховного Суда необоснованными, добавив, что дополнительное время могло приобретаться на коммерческой основе. Такой, строго говоря, формализованный вывод Суда (а иного критерия у него не должно было быть) не снимает, тем не менее, реальной проблемы информационного преимущества правящей партии или коалиции, когда, например, репортажей об открытии объектов социального назначения представителями властей и их "встреч с народом" становится на порядок больше в период избирательных кампаний.

По этому поводу Венецианская комиссия даёт следующие рекомендации: "Должны быть определены правовые и этические обязательства для того, чтобы отличить обычные правительственные мероприятия от деятельности правящей партии в ходе избирательных процессов. Для определения баланса в избирательных процессах правительственные мероприятия должны быть сравнимы с ролью оппозиции в демократическом парламенте"*(404).

Очевидное положительное воздействие на политический процесс может оказать практикуемая в скандинавских странах традиция неформальных договорённостей, основанных на стандартах этического поведения, касающихся избирательных кампаний, причём такие соглашения обсуждаются и заключаются публично. Такая модель саморегулирования относится к явлению, которое получило в политической науке определение "консенсусной демократии"*(405).

Тем не менее, основным инструментом борьбы с злоупотреблениями административным ресурсом остаётся закон, причём прежде всего уголовный закон. Во французском уголовном праве есть несколько градаций подобного рода злоупотреблений:

- abus d'autoritu - злоупотребление властными полномочиями;

- abus des biens sociaux - неправомерное использование имущества, принадлежащего общественному объединению или товариществу;

- abus de fonction - злоупотребление служебным положением;

- abus de pouvoir - злоупотребление властью в широком смысле или злоупотребление полномочиями.

При злоупотреблениях, допущенных в ходе избирательных кампаний, судами применяются прежде всего эти категории уголовного права, а затем уже - по остаточному принципу - положения о санкциях Избирательного кодекса. Видимо, такой жёсткий подход оправдан и в отношении злоупотреблений административным ресурсом. Сказанное не умаляет выводов Венецианской комиссии, которыми мы завершим данный раздел:

Меры по осуществлению принципа справедливости и положения, направленные на борьбу со злоупотреблением административным ресурсом.

1. Акты или соглашения о деловой этике могут быть подходящими мерами для решения проблем злоупотребления административным ресурсом в ходе избирательных процессов. В этих целях политические партии соглашаются на такие соглашения. Публичность и повсеместное распространение этих инструментов имеют решающее значение для повышения их эффективности.

2. Во время избирательных процессов государственные должностные лица, которые участвуют в выборах или являются кандидатами, не должны использовать свои должностные полномочия.

3. Независимая национальная счётная палата, проверяющая парламент, играет важную роль по надзору за использованием административного ресурса, в том числе государственного финансирования политических партий и избирательных кампаний. Независимый орган, образованный в соответствии с законодательством, может нести ответственность за решение всех вопросов, связанных с неправильным использованием административного ресурса, в том числе нефинансовых средств, насколько это предусмотрено количеством ресурсов и адекватными правилами для выполнения этой задачи.

4. Компетентные органы, отвечающие за пресечение злоупотребления административными ресурсами, должны использовать превентивные меры для того, чтобы остановить незаконную деятельность до выборов в кратчайшие сроки.

5. На политические партии, кандидатов, государственные средства массовой информации и должностных лиц, злоупотребляющих административными ресурсами, могут быть наложены санкции.

6. В этом отношении независимая судебная система является непременным условием для применения санкций за злоупотребление административными ресурсами.

7. Поэтому очень важно, чтобы конституционные суды, избирательные суды или эквивалентные им органы, а также прокуроры и суды общей юрисдикции несли полную ответственность за отправление правосудия по делам, связанным со злоупотреблением административным ресурсом.

8. Обеспечение беспристрастности полиции, прокуроров, независимости судей, а также аудиторов (контролёров) политических сил имеет решающее значение. Конкретные законодательные меры должны касаться вопроса независимости с тем, чтобы обеспечить нейтралитет этих лиц по отношению ко всему избирательному процессу*(406).

Рассмотренная проблема вытеснения с политического поля оппонентов и злоупотребления административным ресурсом выводит на ещё одну щепетильную проблему, связанную с политической коррупцией - финансирование политических партий.