Правовое регулирование политической жизни сложная задача, поскольку права политических партий и общественных движений как участников демократических процессов требует эффективной охраны; но и сами эти партии и движения могут при определённых обстоятельствах создавать угрозу конституционному строю и демократическому процессу, прибегая к незаконным методам продвижения своих интересов.

Анализ законодательных актов в этой сфере охватывает положения конституций, гражданского, уголовного и административного права, законодательства о политических партиях и общественных организациях. Приведённые выше постановления Европейского Суда по правам человека, доклады и заключения Венецианской комиссии неизбежно начинают свой анализ с национального законодательства, противоречия или слабые места которого нередко являются источником деформации политических процессов, теневых практик и коррупционности.

На примере дела Республиканской партии России в Европейском Суде было показано, как запретительное усердие законодателя создало проблему на ровном месте и как впоследствии вполне нелогично требование о минимальной численности партии было снижено с 50 тыс. членов до 500, т.е. в сто раз... Такие шарахания из одной крайности в другую побуждают участников политического процесса вступать в беспринципные коалиции или прибегать к полулегальным методам утверждения себя на политическом поле, создавая питательную среду для коррупционных практик.

Не желая повторять выводы, сделанные из анализа проблем политических партий, выявленных Европейским Судом и Венецианской комиссией, обратимся в заключение к проблемам общественных организаций и движений, несколько обойдённых нашим вниманием.

Общественные организации и движения, именуемые "неправительственными организациями" (по российскому законодательству также и - "некоммерческими организациями"), рассматриваются Европейским Судом как разновидность родового понятия "ассоциация" и по этой причине гарантии осуществления ими своей миссии аналогичны тем, которые предоставляются партиям, профсоюзам, религиозным объединениям*(418). Такие же позиции занимает и Венецианская комиссия*(419) и Комитет Министров Совета Европы*(420). По этой причине приняты соответствующие постановления Европейского Суда и заключения Венецианской комиссии, в которых затронуты проблемы защиты общественной активности граждан от произвола чиновников и политической коррупции.

На наш взгляд, борьба государства с коррупцией и её проявлениями в сфере политической и общественной жизни должна иметь опору в гражданском обществе, в контролирующей деятельности общественных объединений. Без этой обратной связи усилия государства нередко обретают форму краткосрочных кампаний по точечной нейтрализации коррупционеров. Нередко создаётся впечатление, что коррупционные элементы в эшелонах власти намеренно создают препятствие для более тесного взаимодействия государственных и общественных структур в борьбе с коррупцией, иначе чем объяснить занесение в разряд иностранных агентов экологических организаций или нижегородский Комитет против пыток, вскрывших подчас чудовищные нарушения прав граждан.

Поскольку в последние годы внимание российской общественности было привлечено к проблеме статуса общественных организаций в связи с постоянными корректировками законодательства, обратим внимание на позиции Венецианской комиссии по этому поводу.

Венецианская комиссия вынесла в последние годы несколько заключений по российским законам, регулирующим деятельность некоммерческих организаций (НКО). В многострадальный Закон от 12 января 1995 года "О некоммерческих организациях" поправки вносились примерно тридцать раз. Закон N 121-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента" от 20 июня 2012 г. установил статус "иностранного агента" в отношении НКО, получающих финансирование из-за рубежа и участвующих в "политической деятельности". В своём Заключении 2014 г.*(421) Венецианская комиссия отметила, в частности, слишком широкое определение "политическая деятельность", которое давало большой простор для произвольных токований в правоприменительной практике.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 8 апреля 2014 г. N 10-П рекомендовало законодателю определить понятие "некоммерческой организации, участвующей в политической деятельности"*(422). Новые формулировки, внесённые в законодательство, частично прояснили понятие "политической деятельности", но включили в него такие виды социальной активности граждан и общественных объединений, которые отныне при субъективном толковании могут квалифицироваться как политическая деятельность: скажем, обращения с жалобами и предложениями в государственные органы или органы местного самоуправления.

В этой связи позволим себе процитировать соответствующие положения закона полностью. В соответствии с Федеральным законом от 02.06.2016 г. N 179-ФЗ п. 6 ст. 2 Федерального закона от 12.01.1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" был изложен в новой редакции, в соответствии с которой:

"Некоммерческая организация, за исключением политической партии, признается участвующей в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, если независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, она осуществляет деятельность в сфере государственного строительства, защиты основ конституционного строя Российской Федерации, федеративного устройства Российской Федерации, защиты суверенитета и обеспечения территориальной целостности Российской Федерации, обеспечения законности, правопорядка, государственной и общественной безопасности, обороны страны, внешней политики, социально-экономического и национального развития Российской Федерации, развития политической системы, деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, законодательного регулирования прав и свобод человека и гражданина в целях оказания влияния на выработку и реализацию государственной политики, формирование государственных органов, органов местного самоуправления, на их решения и действия.

Указанная деятельность осуществляется в следующих формах:

- участие в организации и проведении публичных мероприятий в форме собраний, митингов, демонстраций, шествий или пикетирований либо в различных сочетаниях этих форм, организации и проведении публичных дебатов, дискуссий, выступлений;

- участие в деятельности, направленной на получение определенного результата на выборах, референдуме, в наблюдении за проведением выборов, референдума, формировании избирательных комиссий, комиссий референдума, в деятельности политических партий;

- публичные обращения к государственным органам, органам местного самоуправления, их должностным лицам, а также иные действия, оказывающие влияние на деятельность этих органов, в том числе направленные на принятие, изменение, отмену законов или иных нормативных правовых актов;

- распространение, в том числе с использованием современных информационных технологий, мнений о принимаемых государственными органами решениях и проводимой ими политике;

- формирование общественно-политических взглядов и убеждений, в том числе путем проведения опросов общественного мнения и обнародования их результатов или проведения иных социологических исследований;

- вовлечение граждан, в том числе несовершеннолетних, в указанную деятельность;

- финансирование указанной деятельности.

К политической деятельности не относятся деятельность в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, социального обслуживания, социальной поддержки и защиты граждан, защиты материнства и детства, социальной поддержки инвалидов, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, благотворительная деятельность".

На наш взгляд, столь широкое определение понятия "политическая деятельность" даёт возможность проверяющим НКО чиновникам для широкого усмотрения при принятии ими решения о занесении данной НКО в реестр иностранных агентов, если они к тому же получили некий грант из-за рубежа. Известно, чем чревато такого рода "усмотрения"...

По сведениям Комиссара Совета Европы по правам человека по состоянию на 29 июня 2015 г. Европейским Судом по правам человека зарегистрировано 8 жалоб, имеющих отношение к "закону об иностранных агентах"*(423). Вполне ожидаемо, что число таких жалоб будет возрастать. В этой связи следует напомнить позицию Европейского Суда, выраженную в одном из дел по жалобе из Азербайджана: "Предоставление полномочий исполнительным органам, выраженным в виде неограниченной власти по вопросам, затрагивающим фундаментальные права, противоречило бы верховенству права, как одному из основных принципов демократического общества, закреплённых в Конвенции" (Tebieti Mbhafize Cemiyyeti and Israfilov v. Azerbaijan, 8 October 2009, § 57).

Коррупционный след просматривался в деле Danilenkov and Others v. Russia (30 July 2009) об увольнении по сокращению штатов в связи с реорганизацией предприятия профсоюзных лидеров и активных членов профсоюза докеров Калининградского порта, вскрывших злоупотребления владельцев и администрации порта и требовавших пересмотра заниженных тарифов и улучшения условий труда. Найдя нарушение ст. 11 совместно со ст. 14 (запрещение дискриминации) Конвенции, Суд указал, что произвол администрации стал возможен по причине недостаточных законодательных гарантий и судебной защиты от дискриминации по факту активной профсоюзной деятельности. Таким образом, проблема "качества закона" выявлена Судом и в этой категории дел.

В завершение главы несколько слов об имплементации правовых позиций Европейского Суда и Венецианской комиссии в национальное законодательство и практику борьбы с коррупцией.

Ситуация такова, что ни у Европейского Суда по правам человека, ни у Венецианской Комиссии нет полномочий отслеживать, каким образом государства - участники учитывают в своем законодательстве и правоприменительной практике заявленные правовые позиции обоих институтов. Частично - применительно к ЕСПЧ - эту роль выполняет, согласно ст. 46 Европейской конвенции, Комитет Министров. Однако для мониторинга антикоррупционных стандартов Совета Европы, частью которого являются ЕСПЧ и ВК, в 1999 г. создана Группа стран по борьбе с коррупцией (ГРЕКО), в которой с 2007 г. участвует и Россия*(424). Согласно Уставу и Правилам Процедуры ГРЕКО группа контролирует антикоррупционную политику и законодательство участников соглашения посредством взаимной оценки этой политики и учёта соответствующих рекомендаций.

Большое значение институты Совета Европы придают гражданскому контролю как механизму противодействия коррупции*(425). Активация антикоррупционной деятельности профессиональных объединений и бизнес-структур, роль средств массовой информации и специализированных некоммерческих организаций, научного сообщества - потенциал этих механизмов противодействия коррупции очевиден, но пока мало используем.