Рассматривая систему институтов, создающих препятствия коррупционной активности в спорте, следует учитывать, с одной стороны, высокую степень общественной опасности, и, следовательно, криминальный характер коррупционных деяний, а, с другой стороны, уже неоднократно упоминавшийся принцип организационно-правовой автономии спорта. Первое означает воздействие на спорт системы государственных институтов, противодействующих коррупции - прежде всего, речь здесь идет о правоохранительных органах. Во втором случае следует рассуждать о внутренних механизмах "самозащиты" спортивных организаций от коррупционных проявлений. Но и в том, и в другом случае создаваемые институты направлены на то, чтобы создать специальные организационные механизмы, которые позволили бы либо предотвращать, либо на ранних стадиях пресекать корыстные интересы лиц, замещающих такие должности в системе спорта, которые позволяют им принимать коррупционные решения. В частности, речь в данном случае идет о предотвращении и урегулировании конфликтов интересов, о контроле за расходами таких лиц, о наблюдении за процедурами, связанными с предоставлением финансовых ресурсов, будь то финансовая помощь тем или иным спортивных организациям или закупки товаров, работ, услуг для обеспечения нужд спортивных институтов. В случае с деятельностью собственно спортивных структур по предотвращению коррупции особый акцент также делается не только на правовых, но и на иных социальных нормах, прежде всего, в данном случае речь идет об этических и нравственных нормах, которые должны соблюдаться лицами, занимающими так называемые "коррупциоемкие" должности.

Государства осознают высокую коррупционную емкость спорта. Не случайно, во многих законодательных актах, в нормах международного права, в модельном регулировании, направленном на предотвращение коррупции, весьма часто появляется отдельное указание на сферу спорта. В качестве примера можно привести ранее упоминавшийся в работе Модельный закон "Основы законодательства об антикоррупционной политике" для государств - участников СНГ от 15 ноября 2003 г. N 22-15, в п. 5 ст. 8 которого указано: "Коррупционными преступлениями в форме подкупа признаются: воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа); незаконное получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа); подкуп участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований (выделено автором - НП) и зрелищных коммерческих конкурсов; коммерческий подкуп; организация преступного сообщества (преступной организации) при наличии цели совершения любого из тяжких или особо тяжких коррупционных преступлений; получение взятки; дача взятки; провокация взятки или коммерческого подкупа; подкуп или принуждение к даче показаний или уклонению от дачи показаний либо к неправильному переводу (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа)".

Проблемой является отсутствие согласованных подходов государств к определению коррупции в спорте, даже в тех случаях, когда они признают высокую степень общественной опасности совершенного деяния. Так, статья 445-2-1 Уголовного кодекса Франции относит к коррупционным преступлениям действия лица, заключающего спортивное пари, если оно предлагает или обещает без законных на то оснований прямо или косвенно подарки, дары или выгоды участнику спортивного соревнования с тем, чтобы он изменил своим действием или бездействием их нормальный и беспристрастный ход. В России такого рода преступные деяния рассматриваются как мошенничество, а не как коррупционное преступление*(427).

Спорт, спортивные зрелища нередко выступают и в качестве объекта, используемого для осуществления коррупционных действий, - подкупа, взятки. Классическим примером такого рода является чемпионат мира по футболу 2006 г., проводившийся в ФРГ. Ни одного билета в спортивных кассах стадионов на матчи не было. Предоставление услуги - возможности посмотреть матч ЧМ-2006 - мгновенно стало рассматриваться как крайне ценный ресурс - и билеты на матчи стали средством подкупа, взяток. Безусловно, лица, вовлеченные в их предоставление, не могли не быть связаны со спортивной системой - в частности, с Федерацией футбола Германии, которая занималась выпуском и распределением ресурсов. По коррупционным преступлениям, совершенным в тот период, до сих пор ведется расследование.

Но не всегда попытки государств разобраться с тем, что происходит в недрах спортивных организаций, столь тщетны. Самый последний пример эффективной реакции государственных органов на коррупцию в международном спорте - арест бразильской полицией в Рио-де-Жанейро 17 августа 2016 г. главы Ассоциации Европейских олимпийских комитетов (ЕОК), члена исполкома Международного олимпийского комитета (МОК) П. Хикки. Кстати, здесь еще раз следует подчеркнуть отличие статуса членов МОК при их нахождении в Швейцарии от их же статуса при нахождении в любом другом государстве. Согласно упоминавшемуся выше Соглашению МОК и Швейцарии, члены МОК, по сути, пользуются всеми привилегиями дипломатов в Швейцарской конфедерации, т.е. швейцарская полиция не имела бы права провести такой арест. Вне границ Швейцарии члены МОК не имеют каких-либо иммунитетов и в их отношении могут проводиться любые оперативные, процессуальные и иные действия в соответствии с конституцией и действующим законодательством данного государства. Так, П. Хикки были предъявлены обвинения, связанные с участием в незаконной торговле билетами на Игры 2016 г. Хикки, пользуясь своим правом на получение билетов по олимпийской квоте, передавал их частным лицам, которые их распространяли по завышенным ценам (например, билеты на церемонию открытия Олимпийских игр номинальной стоимостью 450 долларов США продавались по 8 тысяч американских долларов). Глава ЕОК попытался скрыться, но был задержан, так же как и лица, которым он передавал указанные билеты (которых - билетов - оказалось около 1000). Как видно из приведенного примера, большой спорт сегодня - это очень большие деньги, и именно поэтому так высока в нем коррупционная составляющая.

В качестве меры, которая позволила бы более эффективно противодействовать коррупции в системе спорта и достаточно наглядно воплощает конституционно-правовое начало, целый ряд экспертов называет серьезное расширение общественного контроля за деятельностью как государственных структур, в частности, если говорить о России - федеральных, региональных и муниципальных органов управления физической культурой и спортом, так и общественных - в частности, речь идет о деятельности спортивных федераций, ассоциаций, союзов, лиг и других организаций в сфере спортивного движения и сопряженных сферах деятельности. Равным образом, предлагается ввести общественный контроль за строительством спортивных объектов, выявлять "договорные матчи" и другие проявления коррупции в спортивной сфере, а также, как считают исследователи, общественность может эффективно участвовать в разрешении юридических конфликтов в сфере спорта. Особые формы общественной деятельности, связанной с преодолением коррупции, - это взаимодействие с объединениями болельщиков, осуществление общественного контроля за фан-клубами, спортивными клубами и поведением болельщиков их команд при проведении крупных спортивных мероприятий*(428). По существу это для России новое и явно имеющее конституционно-правовые аспекты направление общественной активности, связанное с нарастающими проблемами в осуществлении ряда конституционных прав граждан - на объединение, на отдых, на занятие физической культурой и спортом. Кроме того, возникает необходимость формулирования в чем-то новых конституционных прав, а наряду с ним и обязанности, связанных с пользованием объектами государственной собственности (достаточно очевидно, что посещение спортивных арен не может рассматриваться лишь с позиций прав на отдых и саморазвитие, речь должна идти о соответствующем бережном отношении к объектам, относящимся к публичной собственности).

Существенное преимущество спортивных организаций в борьбе с внутренней коррупцией заключается в том, что они могут весьма широко задействовать механизмы международного сотрудничества для выявления и предотвращения коррупции, а также применять так называемые "спортивные санкции". Так, после того, как итальянская полиция раскрыла в 2006 г. скандал, связанный с коррупционным сговором футбольных команд - "Ювентуса", "Милана", "Фиорентины", "Лацио" и "Реджины" - между собой и с судьями с целью покупки игр (договоренностей об определенном результате матча), наиболее болезненными для них оказались именно спортивные санкции, которые применила Федерация футбола Италии. В частности, "Ювентус" был переведен из "Серии А" (высшей лиги) в "Серию Б" (первую лигу), ему было запрещено участвовать в течение двух лет в "Лиге чемпионов" УЕФА и т.д. В итоге клуб покинули многие ведущие игроки, и владельцы клуба понесли огромные финансовые издержки, чтобы снова вывести команду на ведущие роли в европейском футболе. Наконец, в данном вопросе крайне важен так называемый программный подход - специальные информационные, даже пропагандистские, и просветительские программы должны быть направлены на создание в современном спорте атмосферы нетерпимости к коррупции.

В весьма ярком виде проблема противодействия коррупции в спорте, приведшая к институциональным изменениям в системе международного спортивного и олимпийского движения, проявилась в конце XX века при выборе столицы XIX зимних игр. Как было установлено, ряд членов МОК после того, как город Солт-Лейк-Сити был выбран организатором Игр, получили своего рода подарки: бесплатное лечение родственников в больницах города, гранты на обучение детей в местном университете, даже право на трудоустройство и вид на жительство.

Официальное (в смысле, государственное) расследование по данному вопросу проведено не было. Вообще, сама возможность проведения такого расследования в отношении МОК или его членов маловероятна, равно как и аресты, подобные тем, что проводила швейцарская полиция по запросу ФБР США в офисах ФИФА в Цюрихе весной 2016 года. Причина тому - специальный договор, который заключили между собой МОК и Федеральный Совет Швейцарии (фр. Conseil fudural Suisse, итал. Consiglio federale svizzero, ромш. Cussegl federal svizzer) - своего рода, коллективный глава государства. Данный договор, по сути, вводит элементы международной правосубъектности МОК. Этим договором гарантирована свобода и независимость деятельности МОК, а также целый ряд иммунитетов как для самой организации, так и для ее членов. Данное соглашение, по сути, приравнивает статус членов МОК к статусу представителей государств в международных межправительственных организациях, таких как ООН.

Тем не менее, внутреннее расследование было проведено. Все члены МОК, получившие вознаграждения, были выведены из его состава, а институциональным результатом этого эпизода стало появление в МОК специального органа - Комиссии по этике и принятие Кодекса этики МОК. Одним из ключевых понятий, вводимых кодексом, стало понятие честности спорта (англ. integrity of sport). Кодекс этики в ст. 2 вводит требование соблюдения принципа честности спорта, что, в частности, означает обязанность действовать и принимать решения беспристрастно, объективно, независимо и профессионально, по отношению ко всем субъектам олимпийского движения. К числу субъектов, на которых распространено данное требование, отнесены:

- МОК и члены МОК, а также администрация (сотрудники);

- национальные олимпийские комитеты (НОКи) и их должностные лица;

- все участники Олимпийских игр,

- все международные спортивные федерации (МСФ) и организации, получившие признание МОК, а также их должностные лица в любых их отношениях с МОК;

- города и их должностные лица во время процедуры избрания города-организатора Олимпийских игр ("города-кандидаты");

- организационные комитеты по проведению Олимпийских игр (ОКОЙ) и их должностные лица.

При этом НОКи, МСФ, ОКОЙ и организации, признанные МОК, должны принять собственные кодексы этики, основанные на Кодексе этики МОК или своим внутренним актом ввести в действие Кодекс этики МОК.

От всех перечисленных субъектов ст. 2 Кодекса этики прямо требует воздерживаться от любых действий, которые могут привести к мошенничеству или коррупции. Данным субъектам запрещено совершать любые действия, которые могут поставить под сомнение репутацию МОК. Помимо этого, достаточно общего и декларативного, принципа Кодекс содержит прямые ограничения, направленные на противодействие коррупции. Так, ст. 3 Кодекса запрещает указанным выше субъектам международного олимпийского движения прямо или через представителей получать, просить или принимать любые виды вознаграждений, отчислений или скрытых выгод или услуги в любом виде в связи с проведением Олимпийских игр. Только знаки внимания или дружбы, номинальная стоимость которых является обычной для соответствующей местности, могут быть вручены третьими лицами и приняты субъектами олимпийского движения. И принятие таких подарков, согласно ст. 4 Кодекса, не может влиять на беспристрастность или честность субъектов олимпийского движения. Если же стоимость подарка превышает указанную, то такой подарок должен быть передан организации, которую представляет лицо, принявшее подарок.

Как видно, Кодекс этики МОК существенно расширяет границы если и не понятия коррупции, то, как минимум, понимания коррупционного поведения / коррумпирующих действий. В связи с этим принципом, например, нормы кодекса требуют, чтобы гостеприимство, оказываемое членам олимпийской семьи и лицам, их сопровождающим, было разумным, не нарушающим "чувство меры" (англ. "a sense of measure must be respected").

И, конечно, отдельный запрет распространяется на вовлечение субъектов олимпийского движения в ситуации, связанные с возникновением конфликта интересов. Понятие конфликта интересов содержится в принятых во исполнение Кодекса этики Правилах относительно конфликтов интересов, воздействующих на поведение субъектов олимпийского движения. Данные правила различают потенциальный и реальный конфликт интересов. При этом они особо оговаривают, что запрещен только реальный конфликт интересов. Под потенциальным конфликтом интересов Правила понимают наличие у должностного лица - субъекта олимпийского движения, наделенного правом принятия решений или заявления официальных позиций, - отношений с любыми третьими лицами, которые могут повлиять на данное решение или официальную позицию. Потенциальный конфликт становится реальным в том случае, если, находясь в таких отношениях, лицо, обязанное воздержаться от принятия решения или изложения позиции, не делает этого и принимает такое решение или выступает с соответствующей позицией.

Очевидно, что очень сложно на основе данной формулировки получить точное представление о наличии или отсутствии конфликта интересов. Кроме того, очевидно, что не только собственно субъект олимпийского движения, но и его ближайшие родственники могут оказаться в ситуации, ведущей к конфликту интересов. Поэтому правила говорят о том, что при определении конфликта интересов возможная вовлеченность третьих лиц (таких как родители, супруги, родственники или лица, находящиеся на иждивении) также должна приниматься во внимание. Собственно, правила даже пытаются дать точное и полное определение. Мы можем найти в них ряд так называемых примеров конфликта интересов, причем тут же Правила и оговаривают, что приводимый перечень ситуаций не является исчерпывающим. В этом перечне, в частности, указаны:

- личная или материальная выгода (заработная плата, акции, различные выгоды) субъекта олимпийского движения, предоставляема поставщиками (лицами, выполняющими для олимпийских структур работы или оказывающими услуги);

- личная или материальная выгода, предоставляемая спонсорами, вещателями, иными сторонами, состоящими в контрактных отношениях с олимпийскими структурами;

- личная или материальная выгода, предоставляемая организацией, претендующей на получение выгод от оказания помощи олимпийской структурой.

Правила возлагают персональную ответственность на субъекта олимпийского движения за ситуации, связанные с возникновением конфликта интересов. Оказавшись в ситуации потенциального конфликта интересов, такой субъект обязан воздержаться от изложения официальной позиции, от принятия решения (или участия в таком принятии), либо от получения выгод в любой форме. В случае, если такое лицо не уверено, имеется ли в той или иной ситуации конфликт интересов или намерено участвовать в процессе принятия решения, оно должно проинформировать Комиссию по этике МОК о сложившейся ситуации. Комиссия по этике рассматривает потенциальный конфликт интересов и предлагает такому субъекту одну из следующих опций:

- регистрация факта без принятия специальных мер;

- отстранение субъекта от принятия решения (или участия в принятии решения), являющегося основной конфликта интересов;

- отказ от руководства соответствующим направлением, приведшим к конфликту интересов.

Дополнительные меры также могут быть предложены Комиссией по этике.

В случае, если конфликт интересов все же возник - именно Комиссия по этике МОК принимает решение. Окончательной инстанцией по данному вопросу является Исполком (Исполнительный комитет) МОК. Если при этом вовлеченное должностное лицо не заявит о возникшем конфликте интересов, то помимо указанных выше мер к нему могут применены и дисциплинарные санкции, предусмотренные Правилами.

Причем нельзя не отметить, что после описанных выше скандалов МОК предпринимает специальные шаги, чтобы на самых ранних этапах выявлять и предупреждать возможные проявления коррупции. Так, в случае с выявлением конфликтов интересов, каждый кандидат в члены МОК должен дать пояснения Комиссии по этике о своих профессиональных интересах.

В наиболее проблемной области - отбора городов-организаторов Олимпийских игр - были введены специальные нормы, направленные на противодействие коррупции. Эти нормы собраны в Правилах поведения городов, намеренных проводить Олимпийские игры. Данные правила, прежде всего, требуют немедленно после образования заявочного комитета назначения независимого эксперта, контролирующего финансовую часть заявки. Данный эксперт напрямую отчитывается о финансовых издержках заявочного комитета перед МОК.

Кроме того, город-претендент должен направить в Комиссию по этике перечень (и расписание) всех международных спортивных мероприятий, которые он намерен провести до того момента, пока не состоится избрание города-организатора Игр. Любые изменения этих мероприятий предварительно должны быть одобрены Комиссией по этике.

Равным образом каждый национальный олимпийский комитет обязан уведомить МОК обо всех программах помощи ему со стороны и государственных, и международных, и иных структур. И любые изменения в этот перечень программ подлежат одобрению со стороны Комиссии по этике. Город-кандидат вправе создать собственный интернет-сайт в целях информирования общества, в том числе, и о сборе финансовых средств для проведения Игр.

Субъектам олимпийского движения, относящимся к международным спортивным федерациям по так называемым "олимпийским видам спорта" (видам спорта, как зимним, так и летним, включенным в программу олимпийских игр) категорически запрещено принимать любые подарки любой стоимости. И им, безусловно, запрещено обещать какую-либо помощь в продвижении городов-кандидатов на проведение Олимпийских игр. Равным образом, МОК ожидает такого же поведения от городов-заявителей в отношении СМИ и любых третьих лиц, особенно, от организаций, официально признанных МОК. Что же касается так называемых топ-спонсоров МОК (организаций, жертвующих МОК 100 млн. долл. ежегодно, в настоящее время их 11) и маркетинговых партнеров МОК (любые организации, с которыми МОК подписал маркетинговые соглашения), то им прямо запрещено поддерживать любой из городов-заявителей. Равным образом, городам запрещено запрашивать или принимать какую-либо поддержку от топ-спонсоров или маркетинговых партнеров МОК.

Особое внимание Правила уделяют предупреждению коррупционных связей членов МОК и городов-заявителей. В целях снижения коррупционной составляющей в их взаимодействии членам МОК запрещено посещать данные города (равно как и представителям данных городов любых членов МОК). Правила допускают, что член МОК может быть вынужден побывать в таком городе по какой-либо причине, но в этом случае данный член МОК обязан заблаговременно проинформировать о таком визите Комиссию по этике МОК. При этом особо оговаривается, что город не вправе воспользоваться этим визитом для продвижения себя как организатора олимпийских игр. Категорически запрещена оплата городом каких-либо расходов, связанных с такой поездкой, в частности, оплата проезда и проживания. Члены МОК, находящиеся по таким внеслужебным делам в городе-заявителе, не вправе участвовать в каких-либо официальных мероприятиях, связанных с продвижением города. Запреты и ограничения распространяются и на официальных представителей государств - послам, дипломатам запрещено и посещать членов МОК, и приглашать их в свои резиденции с целью содействия продвижению города. Членам МОК не могут быть присвоены какие-либо звания или титулы (почетный гражданин города, почетный профессор университета города и т.п.) с момента подачи городом заявки и до момента принятия решения о городе-организаторе игр. Для того чтобы уважать нейтралитет членов МОК, города не вправе использовать имя или изображение каких-либо членов МОК для продвижения заявок на проведение игр, за исключением тех членов МОК, которые являются представителями соответствующей страны или жителями соответствующего города.

Вся процедура выбора города-организатора игр проходит под прямым контролем Комиссии по этике МОК. Нарушения любых антикоррупционных требований, изложенных выше, рассматриваются данной комиссией и квалифицируются либо как незначительные, либо как существенные.

Следствием незначительного нарушения, допущенного впервые, является конфиденциальное уведомление, направляемое в письменной форме в соответствующий город. Следствием повторного незначительного нарушения является проведение специального расследования Комиссии по этике и письменное уведомление об установленных фактах членов Исполкома МОК и (если такое решение будет принято) других городов-заявителей.

Третье и последующие нарушения Правил рассматриваются Комиссией по этике, которая рекомендует соответствующие санкции (самыми существенными из которых являются исключение города-заявителя из числа городов, претендующих на организацию олимпийских игр, а также отстранение члена МОК). Равным образом, существенные (серьезные) нарушения Правил поведения рассматриваются Комиссией по этике МОК, которая рекомендует Исполкому МОК применить те или иные санкции. Члены МОК информируются в письменном виде о введенных санкциях. Все санкции, введенные МОК, обнародуются

Еще одна крайне коррупциоемкая болевая точка в системе олимпийского движения - это взаимоотношения МОК и МСФ (международных спортивных федераций). Как известно, Олимпийские игры длятся всего 2 недели, поэтому количество видов спорта, дисциплин, по которым проводятся соревнования на олимпийских играх, весьма ограничено. В настоящее время МОК признает 34 летних и 13 зимних видов спорта "олимпийскими", и таким образом, признает в качестве олимпийских лишь 28 летних и 7 зимних международных спортивных федераций. Всего же международных спортивных федераций в мире более 200. Поэтому очевидно, что многие из них крайне хотели бы попасть в олимпийских список - это способствует и росту популярности данного вида спорта и дает право на получение олимпийских денег - спонсорской помощи от МОК. Периодически СМИ рассказывают о серьезных конфликтах и скандалах, связанных с включением или невключением тех или иных видов спорта в программу олимпийских игр. Следует учитывать, что в силу сжатого графика (а маркетологи установили, что проведение игр длительностью более 2 недель сильно снизит к ним интерес зрителей) МОК не может бесконечно расширять количество видов спорта, по которым проводятся соревнования. И чтобы включить новый вид спорта в программу Игр надо исключить один из действующих. Не так давно, например, на грани вылета из олимпийского списка оказалась борьба - старейший вид спорта, соревнования по которому проводились еще на Олимпийских играх в Древней Греции: "Исполком Международного олимпийского комитета (МОК) рекомендовал исключить борьбу из программы летних Олимпийских игр 2020 года... Такое решение было принято на заседании 12 февраля 2013 года в Лозанне, где члены исполкома МОК рассмотрели рапорт, в котором на основании более чем 30 критериев даётся оценка каждому из 26 видов спорта, представленных сейчас в программе летних Игр"*(429). Так что данная область отношений в спорте также весьма подвержена коррупции. В целях ее искоренения/предупреждения МОК ввел специальные правила (являющиеся в каком-то смысле "расширенной версией" Кодекса этики МОК) поведения международных спортивных федераций, претендующих на включение в олимпийскую программу.

Таким образом, институциональные основы противодействия коррупции в области спорта в настоящее время находятся в процессе становления и нужны объединённые усилия как МНПО, так и государств, и общества, чтобы эта система смогла эффективно работать и предупреждать проявления коррупции в спорте.