Нормы, определяющие основания и порядок реализации положений об иммунитетах и ответственности "первого лица в государстве", как раз и делают институты президента и премьер-министра правовыми в полном смысле, "замыкая" соответствующие комплексы предписаний, на санкции, ограничивающие президентскую власть. В то же время иммунитеты указывают на цели деятельности высших должностных лиц при выполнении своих полномочий, определяя одновременно необходимые гарантии для осуществления ими публичных функций.

В двух судебных решениях 2000-х, принятых в отношении премьер-министра Италии Сильвио Берлускони и президента Франции Жака Ширака, встал вопрос о том, возможно ли привлечение к уголовной ответственности данных высокопоставленных государственных должностных лиц за преступления, предположительно совершенные до вступления в должность, и возможно ли возбуждение уголовного дело в отношении них в дальнейшем. Несмотря на то, что большинство конституций содержат положения о предоставлении иммунитета членам парламента и главам государств, данный иммунитет, как правило, является функциональным, то есть, распространяется только на действия, совершаемые в процессе осуществления их функций. Другие конституции просто требуют предварительного разрешения парламента для возбуждения уголовного дела в отношении таких должностных лиц. Упомянутые уголовные дела в отношении премьер-министра Италии и президента Франции возобновили обсуждение вопроса об объеме иммунитета, которым могут обладать высокопоставленные чиновники.

Премьер-министр Италии Сильвио Берлускони столкнулся с несколькими уголовными делами, которые получили продолжение и после того, как он вступил в должность. В рамках одного из них, помимо Берлускони, бывшему министру обороны Италии, Чезаре Превити, были предъявлены обвинения в подкупе судей. Итальянский закон, касающийся официального иммунитета, а также требование парламентского разрешения для возбуждения уголовного дела распространяются только на членов парламента, главу государства и не применимы к действующему премьер-министру, который пользуется иммунитетом только в качестве члена парламента*(499).

Конституционные положения, касающиеся иммунитета для обладателей публичных должностей (постов), в Италии состоят в следующем:

Ст. 68 предусматривает иммунитет для членов парламента в отношении выражаемых ими мнений, и голосования в связи с осуществлением ими своих полномочий. Личные или домашние обыски, аресты или задержания членов парламента требуют предварительного разрешения со стороны их палаты, за исключением случаев, когда в отношении парламентария судом вынесен окончательный приговор или депутат застигнут в момент совершения преступления, за которое арест является обязательным.

Ст. 90 Конституции касается неприкосновенности Президента Республики, который не может быть привлечен к уголовной ответственности за действия, совершенные им при исполнении полномочий, за исключением государственной измены или посягательства на Конституцию. В последних случаях Президент должен быть привлечен к ответственности парламентом на совместном заседании палат большинством голосов членов парламента.

Ст. 96 установила, что преступления, совершенные при исполнении своих обязанностей Председателем Совета министров и министрами, рассматриваются даже после прекращения ими своих полномочий в порядке обычного судопроизводства, по разрешению, даваемому Сенатом Республики или Палатой депутатов в соответствии с нормами конституционного закона.

Таким образом, в Италии даже если премьер-министр является членом парламента, то ст. 68 Конституции не является препятствием для продолжения судебного разбирательства, которое началось до вступления в должность этого лица.

2003 г. был периодом председательства Италии в Европейском Союзе и ситуация уголовного преследования премьер-министра страны не казалась политически уместной. Под влиянием этого внушительного фактора Парламент Италии в рамках сокращенной процедуры принял закон N 140 от 20 июня 2003 г. получивший название "Леке Берлускони" ("lex Berlusconi")*(500). Самым важным положением этого закона стала статья 1, согласно которой Президент Республики, президент Сената, президент Палаты представителей, премьер-министр и председатель Конституционного суда не подлежат судебному преследованию за совершение уголовного преступления, включая преступление, совершенное до их вступления в должность, пока срок их полномочий не истек. В соответствии с п. 2 ст. 1 все текущие судебные разбирательства с участием этих должностных лиц приостанавливаются с момента вступления закона в силу и до официального ухода с поста.

Конституционность "Леке Берлускони" стала предметом рассмотрения органа конституционного контроля Италии.

Есть две причины для предоставления иммунитета членам парламента и должностным лицам государства: это помогает гарантировать независимость носителей власти и избавляет их от препятствий в ее осуществлении. При этом важно учитывать, что под защитой положений иммунитета находится не конкретная личность, а носитель государственных функций и полномочий. Поэтому, иммунитет не является синонимом безнаказанности: уголовное дело может быть возбуждено в отношении физического лица после прекращения пребывания в должности. Иммунитет от судебного преследования - процедурный иммунитет, который следует отличать от иммунитета, предоставляемого членам парламента в отношении их мнений и выступлений.

Одним из наиболее убедительных аргументов против конституционности спорных положений закона N 140 явился тезис о том, что они нарушают равноправие членов парламента: только три депутата, а именно: президенты двух палат и премьер-министр получили защиту от уголовного преследования. Хотя такое ограничение принципа равноправия в данном случае было признано конституционным, поскольку предоставление процессуального иммунитета пяти высшим государственным должностным лицам во время выполнения ими своих полномочий, очевидно, разумная цель. Тем не менее, такие привилегии должностным лицам, чьи полномочия изложены в Конституции, могут быть установлены только конституционной поправкой*(501).

Конституционный суд Италии вынес свое решение по этому делу 13 января 2004 г.*(502) В силу этого решения попытка предоставить иммунитет только премьер-министр не удалось.

Дело против Жака Ширака, Президента Французской республики, развивалось иначе. Уголовное дело, в котором он принимал участие (первоначально только в качестве свидетеля) касалось финансовых операций в период, когда Ширак был мэром Парижа и президентом политической партии "Объединение в поддержку Республики" Правовая проблема заключалась в том, будет ли он привлечен к ответственности в качестве Президента или в качестве рядового гражданина за преступления, предположительно совершенные до его вступления в должность главы государства.

Ст. 68 Конституция Франции предусматривает, как это делают и итальянская, и другие конституции, что Президент Республики может быть подвергнут судебному преследованию только за акты государственной измены. Специальный суд компетентен выносить решения по данному делу, если обе палаты парламента выдвинут обвинение против Президента в открытом голосовании абсолютным большинством голосов своих членов.

Конституционный Совет Франции вынес решение о судебном преследовании Президента республики 22 января 1999 г.*(503), в соответствии с которым Президент республики пользуется иммунитетом в отношении действий, совершенных им при исполнении своих полномочий, за исключением случаев государственной измены. Суд также пояснил, что Президент не освобождается от уголовной ответственности и на него не распространяется временная привилегия иммунитета от уголовного преследования до конца пребывания в должности. Соответственно, обычный суд, который приглашал президента в качестве свидетеля не счел себя компетентным рассматривать деяния, совершенные главой государства. Это решение было обжаловано в Кассационном суде.

Тем не менее, на вопрос о том, может ли Президент быть вызван в качестве свидетеля, Кассационный суд дал тот же ответ, что и Конституционный Совет: чтобы обеспечить нормальное функционирование государства, Президент республики не должен вызываться для дачи показаний перед уголовным судом в течение срока действия его мандата*(504). Применимые сроки исковой давности приостанавливаются на этот период.

Дискуссия об иммунитете Президента возобновилась в рамках специальной Комиссии по "делу Ширака", которая пришла к выводу о том, что в Конституцию должна быть внесена поправка, явным образом предусматривающая, что в течение срока полномочий, Президент не может быть вызван в какой-либо суд или административный орган для дачи показаний, и что он не должен подвергаться уголовному преследованию, а возможность судебного преследования после завершения его полномочий должна быть урегулирована органическим законом.

Представленные дела Франции и Италии, связанные с пересмотром уголовной ответственности государственных чиновников, показывают, что статус обладателей самых высоких должностей требует более внимательного изучения. Когда высшие должностные лица государства являются наказуемыми за определенные преступления, по крайней мере, в соответствии с международным правом, их уголовная ответственность должна также быть предметом регулирования на национальном уровне. Аналогичный вывод можно сделать из уставов Международных уголовных трибуналов по бывшей Югославии и по Руанде. Случаи Италии и Франции свидетельствуют о наличии пробела в национальном законодательстве о судебном преследовании высших должностных лиц за уголовные преступления, совершенные до их вступления в должность, а также преступления, не связанные с их официальными функциями, которые могут быть совершены в течение срока их полномочий. Идее о том, что иммунитет не является синонимом безнаказанности, должно быть дано необходимое юридическое развитие. Процессуальный иммунитет при этом предлагается вводить только конституционной поправкой, в знак признания того факта, что обладатели высоких должностей имеют высокую степень защищенности.

Дело об импичменте Президента Южной Кореи Но My Хёна (Roh Moo-hyun)*(505), рассмотренное Конституционным Судом Южной Кореи в 2004 году, также представляет значительный интерес в аспекте применения норм о конституционном иммунитете и ответственности президента в целях борьбы с коррупцией.

В своем решении Суд указывает, что согласно ст. 65 Конституции, высокопоставленные должностные лица исполнительной и судебной власти могут быть подвергнуты процедуре импичмента за нарушение Конституции или законов. Возможность такой процедуры служит для данных должностных лиц в качестве предупреждения и превенции упомянутых нарушений. Злоупотребление полномочиями путем нарушения Конституции или законов может быть пресечено путем применения процедуры импичмента. Следовательно, цель и функция процедуры импичмента, в интерпретации Суда, состоит в защите Конституции посредством возможности приведения отдельных должностных лиц к юридической ответственности за допущенные, в процессе осуществления своих полномочий, нарушения Конституции.

Ст. 65 Конституции Южной Кореи включает Президента в число должностных лиц, на которых может быть распространена процедура импичмента, тем самым закрепляя, что даже Президент, избираемый народом, и в силу этого обладающий непосредственной демократической легитимацией, может быть подвергнут данной процедуре в целях защиты конституционного порядка; и что возможный политический хаос, как реакция на принятие решения об отстранении Президента от должности, надо рассматривать как неизбежную плату за демократию. Система, распространяющая на Президента возможность применения процедуры импичмента, реализует тем самым принцип верховенства права или правового государства, согласно которому все подчиняются праву и ни один властный субъект, пусть и весьма могучий, не стоит над правом.

Вместе с тем в решении указано: не следует полагать, что ответчик должен быть отстранён от должности за любые нарушения закона, допущенные им в ходе исполнения своих служебных обязанностей. Это противоречило бы принципу пропорциональности, согласно которому конституционная санкция должна соответствовать тяжести содеянного ответчиком. Поэтому наличие "законных оснований для ходатайства о проведении судебного разбирательства по импичменту" в ст. 53 (1) Закона о Конституционном Суде означает, что имело место серьёзное нарушение закона, достаточное для того, чтобы оправдать отстранение должностного лица от занимаемой должности, а не просто любое нарушение закона.

Вопрос о том, имело ли место в данном деле "серьёзное нарушение закона", приводит Суд к следующей цепи умозаключений.

Президент как глава государства и глава исполнительной власти обладает весьма значительным статусом (ст. 66 Конституции). Кроме того, Президент является институтом, представляющим волю народа, непосредственно выраженную фактом демократической легитимации путём избрания Президента на общенациональных выборах (ст. 67 Конституции). В данной связи, существует значительное отличие между политическими функциями и весом Президента и других должностных лиц, которое проявляется, в том числе, в несовпадении "последствий отстранения от должности".

Решение отстранить Президента от занимаемой должности нарушило бы "демократическую легитимацию" Президента нацией и могло бы вызвать политический хаос, связанный с несовпадением взглядов среди граждан. Поэтому, применительно к Президенту, "непосредственная демократическая легитимация" путем проведения общенациональных выборов и "публичный интерес, состоящий в непрерывном осуществлении Президентом своих полномочий", Суд предлагает рассматривать как необходимые элементы решения вопроса об отстранении Президента от должности. В результате, для принятия решения об отстранении Президента от должности требуется серьёзное нарушение закона, которое значительно перевешивает весьма важные последствия принятия подобного решения об отстранении, в то время как даже сравнительно небольшое нарушение закона может оправдать отстранение от должности государственного служащего, иного кроме Президента, поскольку последствия такого отстранения незначительны.

Исходя из того, что Президент является институтом, непосредственно представляющим волю народа, демократически легитимированным посредством выборов, законное основание для импичмента Президента может быть обнаружено лишь тогда, когда Президент окончательно потеряет доверие народа в результате действий, нарушающих закон.

Следовательно "нарушение закона, значимое в контексте защиты Конституции", требующее отстранения Президента от должности означает действие, угрожающее основному порядку свободной демократии, то есть, такое, которое направленно против основных принципов правового и демократического государства. Действия, "не оправдавшие доверия народа", включают в себя, в отличие от "нарушений закона, значимых в контексте защиты Конституции", совершенно иные действия, в качестве примеров которых можно назвать взяточничество, коррупцию и действия, наносящие очевидный ущерб государственным интересам, за исключением действий, угрожающих основному порядку свободной демократии.

Поэтому, например, в случае причастности Президента к коррупции, если он злоупотребляет при этом своими полномочиями и статусом, закреплёнными Конституцией, совершает такие деяния, как взяточничество и казнокрадство, можно заключить, что Президент в силу совершения им упомянутых деяний должен прекратить осуществление своих полномочий. К такому же решению суд может прийти, если действия Президента явно причиняют ущерб государственным интересам, вопреки данному Президентом обязательству действовать в интересах народа, или если Президент, злоупотребляя своими полномочиями, вмешивается в компетенцию других конституционных институтов, в частности, - Национального Собрания, если Президент нарушает основные права граждан, притесняя их, участвует в незаконной избирательной компании или фальсификации итогов голосования на выборах с привлечением государственного ресурса. В упомянутых случаях Президент уже не должен сохранять свои полномочия, поскольку потерял в результате таких действий доверие граждан, рассчитывавших, что он, Президент, будет защищать основной порядок свободной демократии и добросовестно осуществлять государственные функции.

Комментируемое решение интересно в рамках антикоррупционной тематики, прежде всего, тем, что выводит своего рода формулу для определения степени серьезности того нарушения, которое может стать действительным основанием для отрешения главы государства от должности. Как уже было замечено, базовая модель импичмента характеризуется в американском варианте некоторой степенью неопределенности как в материально-правовом, так и в процессуальном аспектах, что дает возможность суду импичмента использовать данную процедуру в политических целях, а также и иметь свободу маневра для определения достаточности основания для применения данной меры конституционной ответственности. Пример южнокорейского дела показывает, что именно коррупционные преступления воспринимаются Конституционным Судом в качестве такого бесспорного основания для утраты доверия народа, даже несмотря на возможный хаос, который грозит наступить после отрешения президента.

Пример недавнего Бразильского драматического эксцесса с импичментом Президента Дилмы Русефф подтверждает, с одной стороны - ту опасность, которая исходит от неопределенности оснований импичмента, а с другой - действительную угрозу хаоса и раскола общества, которыми может обернуться результативный импичмент. В отличие от импичмента в 1992 г. (имел отчетливую антикоррупционную направленность), за который депутаты голосовали единодушно, в 2016 г. - страна и депутатский корпус разделились на два непримиримых лагеря. Такое противостояние выявилось уже на выборах 2014 г. (51% против 48%) и обострилось в ситуации экономического кризиса, который - в конечном счете, привел к импичменту и отстранению от должности Президента Дилмы Русефф*(506). Как отметила сама Дилма Русефф: "Оппозицией была провозглашена политика, основной целью которой стало создание любых препятствий, проблем, и всего, что только можно придумать для блокирования работы правительства". Но детонатором конфликта все-таки послужил коррупционный скандал. Политические противники Д. Русефф направили 17 петиций в Парламент. Председатель нижней палаты, опасаясь серьезных обвинений в коррупции, угрожавших ему (была создана комиссия по этике, которая могла принять решение о лишении его депутатского мандата), сыграл на опережение и дал ход одной из 17 петиций против Русефф. В Палате депутатов за импичмент проголосовали 367 из 513, а в Сенате 61 из 81. Критика данного решения основана была прежде всего на аргументах о том, что депутаты и сенаторы, участвовавшие в голосовании, не имели ни моральных оснований, ни и специальных знаний, чтобы принять данное решение осмысленно. Поэтому оно носило характер исключительно политического выбора*(507). Президент не была непосредственно замешана в коррупционных скандалах, но поплатилась за нарушение экономического законодательства, которое было вызвано ошибками в антикризисной политике, хотя и не направлено на удовлетворение ее личной выгоды*(508). В докладе, который был представлен в рамках процедуры импичмента Специальной комиссией Сената, на 441 странице сенатором Антонио Анастасиа*(509) развертывается обвинение против Русефф, которая по убеждению составителя нарушила 8 принципов управления, среди которых планирование, разумность, прозрачность, разделение властей, баланс государственных счетов и законность*(510). В процессе голосования в парламенте произошло также еще одно достаточно серьезное нарушение: согласно Конституции, приостановление политических прав является прямым следствием отрешения от должности Президента, но за счет политического маневра - было проведено повторное голосование, в результате которого Русефф сохранила свои права*(511).

Имеется опыт проведения импичмента и в отечественной конституционно-правовой практике. Группа депутатов Государственной Думы выступила с инициативой отрешения Президента РФ от должности 9 июня 1998 г., когда в Секретариат Совета Государственной Думы были представлены материалы с 25 подписными листами, содержавшие обоснование постановки вопроса об отрешении Президента Б.Н. Ельцина от должности.

Обоснование постановки вопроса об отрешении Б.Н. Ельцина от должности Президента РФ содержало 5 пунктов обвинения*(512).

В декабре 1991 г. Президент Б.Н. Ельцин совершил государственную измену, подготовив и заключив Беловежские соглашения, окончательно уничтожившие Советский Союз и причинившие огромный материальный ущерб России, ее территориальной целостности, обороноспособности, вызвавшие многочисленные человеческие жертвы. Союзный договор 1922 г. и конституции союзных республик не содержали правовых оснований для ликвидации СССР. По мнению депутатов, Беловежские соглашения, как и последующие действия Б.Н. Ельцина были совершены в интересах стран НАТО и в первую очередь Соединенных Штатов Америки. Подписанием этих соглашений он не только уничтожил СССР, но и подвел Россию к ее политическому, экономическому и военному разрушению. Таким образом, по мнению инициаторов, в действиях Б.Н. Ельцина имелись все признаки состава преступления, предусмотренного в ст. 64 Уголовного кодекса РСФСР (ст. 275 Уголовного кодекса РФ).

В сентябре-октябре 1993 г., организовав государственный переворот и приняв активное участие в его осуществлении, Президент Б.Н. Ельцин совершил преступления, предусмотренные в статьях 64, 70, подпунктах "в", "д", "з", "н" статьи 102 и в части 2 статьи 171 Уголовного кодекса РСФСР (статьях 278 и 280, подпунктах "а", "б", "е", "ж" статьи 105 и частях 2 и 3 статьи 286 Уголовного кодекса РФ). Инициаторы имели в виду то, что в выступлении Б.Н. Ельцина по телевидению 21 сентября 1993 г. и в Указе от 21 сентября 1993 г. N 1400*(513), где было объявлено о прекращении деятельности Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, содержались призывы к насильственному изменению конституционного строя, а также признаки злоупотребления должностными полномочиями. Действия Президента по изданию и организации исполнения приказа об использовании воинских частей в целях насильственного прекращения работы упомянутых представительных учреждений, которые привели к многочисленным жертвам, предлагалось квалифицировать, руководствуясь упомянутыми положениями ст. 102 и ст. 171 УК РСФСР (и соответствующими статьями УК РФ). Преступный характер поведения Президента заявители видели также в то, что оно противоречило прямо выраженной воле народа, который на прошедшем 25 апреля 1993 г. Всероссийском референдуме конституционным большинством голосов высказался против досрочного прекращения полномочий народных депутатов РФ.

30 ноября 1994 г. Президентом был издан Указ N 2137*(514), а 9 декабря 1994 г. - Указ N 2166*(515). Одновременно Глава Российской Федерации как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ отдал приказ о военных действиях в Чеченской республике и тем самым, по мнению инициаторов отрешения Б.Н. Ельцина от должности, вновь совершил преступление, предусмотренное в ч. 2 ст. 171 УК РСФСР (части 2 и 3 УК РФ). Превышение Президентом своих властных полномочий в данном случае выразилось в секретном характере отданного им распоряжения о военных действиях в Чечне и в отстранении Совета Федерации от решения вопроса о применении в Чеченской Республике военной силы.

Еще одним основанием для обвинения Президента стал тот ущерб, который он, выполняя функции Верховного Главнокомандующего, нанес боеспособности и боеготовности Вооруженных Сил РФ, что в итоге соответствовало геополитическим интересам США и их союзников и было расценено инициаторами отрешения Президента от должности как оказание помощи иностранным государствам в ущерб внешней безопасности РФ (ст. 275 УК РФ).

Все факты, приведенные инициаторами выдвижения обвинения против первого Президента РФ, должны были, по их мнению, свидетельствовать о том, что именно политика Б.Н. Ельцина и его окружения привела Россию к разрушению основных отраслей народного хозяйства, утрате безопасности страны, резкому расслоению общества, падению уровня жизни населения и его вымиранию. Такая деятельность Президента была расценена заявителями как преступление, предусмотренное ст. 357 УК РФ (геноцид).

Предложения о выдвижении обвинения против Президента РФ были направлены Государственной Думой на заключение специальной комиссии, избираемой нижней палатой (в составе председателя, его заместителя и 13 членов), для оценки фактической обоснованности обвинения и соблюдения процедурных правил, по которым согласно Регламенту оно должно выдвигаться. В действительности, как было отмечено в литературе*(516), данная комиссия, превысив полномочия, сама дополняла обоснования обвинения юридическими фактами, которые указывали на признаки преступлений, предусмотренных в ст. 93 Конституции. Однако ни один из пунктов обвинения так и не получил требуемых двух третей голосов депутатов Государственной Думы, хотя все статьи обвинения поддержало их большинство (самое значительное число депутатов выступило в поддержку третьей статьи, для ее принятия не хватило только 17 голосов)*(517).

Ни одно из обвинений, выдвинутых против Б.Н. Ельцина, не содержало непосредственно коррупционного компонента, но в совокупности они обозначили те коррупциогенные факторы, которые стали предпосылками развития системной коррупции в России: персонализацию власти (о наличии данного фактора свидетельствовали все обвинения), слабость государственных институтов (на что указывают и сам факт заключения Беловежских соглашений, и издание Президентом России Указа N 1400, и последующие действия главы государства, направленные на насильственное прекращение работы представительных учреждений), и отсутствие прозрачности в принятии государственных решений (секретный характер отданного им распоряжения о военных действиях в Чечне и отстранение Совета Федерации от решения вопроса о применении в Чеченской Республике военной силы), которое позднее способствовало формированию патронажных сетей. Все вместе эти обвинения свидетельствовали о неготовности главы государства осознанно подчиняться в деле управления требованиям Конституции и законов, и использовать потенциал демократического компромисса.

Несмотря на различные модели депутатских иммунитетов, как по принадлежности к правовым семьям, так и по историческому пути парламентаризма, Великобритания и Россия испытывают однотипные проблемы в реализации данных правовых конструкций. В этом отношении представляет интерес сопоставление соответствующей практики.

В 2010 г. разразился "растратный скандал" в Великобритании. Судебная система страны была готова привлечь к ответственности нескольких депутатов палаты общин в связи с чередой растрат. Как никогда явственно был поставлен под вопрос статус депутатской неприкосновенности ("парламентской привилегии").

Этот принцип защиты законодателей от судебной преследования имеет корни еще в Билле о правах 1689 г. В 2008 г. Высокий суд постановил, что парламентская привилегия способствует сохранению принципа разделения властей, который требует от судебной власти не вмешиваться в деятельность законодательной власти и не критиковать ее.

Вместе с тем еще в 1999 г. межпартийный комитет парламента рекомендовал рассмотреть ситуацию с использованием депутатами тех возможностей, которые предоставляет парламентская неприкосновенность. Представители палаты общин были обвинены в нецелевом использовании средств, полученных по поддельным платежным документам, оформленным на канцелярские расходы, в махинациях с бухгалтерской отчетностью по статье - аренда жилья в Лондоне (хотя в одном случае следствие установило, что законодатель им не пользовался, проживая в другом месте, а в другом выяснило, что арендуемое жилье на самом деле находится в собственности парламентария), встречались случаи расходов на садовников, на ремонт личных теннисных кортов и благоустройство поместий и тому подобных правонарушений, каждым из которых был нанесен ущерб казне в среднем от 2 до 40 тыс. ф. ст. Однако в совокупности законодатели должны были вернуть государству средства в размере 1,12 млн. ф. ст. Примечательно, что наиболее крупные суммы вернули государственный министр по вопросам здравоохранения (более 40 тыс. ф. ст.), государственный министр по региональным вопросам (более 30 тыс. ф. ст.) и теневой министр юстиции (20 тыс. ф. ст.). В докладе парламентской комиссии, расследовавшей массовые "заимствования" депутатов из государственной казны, система их расходов была признана "непрозрачной" и "глубоко порочной"*(518). Под влиянием информации о многочисленных махинациях, казнокрадстве и незаконной лоббистской деятельности депутатов общественное мнение все больше склонялось к отмене или значительному сужению "парламентской привилегии" депутатского иммунитета. В результате серии разоблачений 150 законодателей отказались выдвигать свои кандидатуры на всеобщих выборах в мае 2009 г., чтобы не повредить своей партии. Всего же вернуть средства, полученные обманным путем, в государственную казну пришлось 392 бывшим и действовавшим на то время депутатам. Но не все уличенные в казнокрадстве депутаты, возвратив растраченные незаконно средства в казну, были освобождены от ответственности. На некоторых завели уголовные дела. В результате четверо депутатов досрочно прекратили свои полномочия по инициативе своих партий. По итогам расследования комиссия рекомендовала урезать компенсационные бюджеты депутатов, запретить нанимать родственников для обслуживания потребностей депутатских офисов, лишить права на "второе жилье" депутатов, живущих в часе и менее езды от Лондона, запретить покупать "второе жилье" депутатам, а только брать в аренду. Примечательно, что итогом "растратного скандала" стало включение после прихода к власти коалиции консерваторов и либеральных демократов в Тронную речь королевы законодательной инициативы, в соответствии с которой жители любого избирательного округа получают право отзывать своего депутата, нарушившего закон, если за это выступают более 10% избирателей*(519).

Коррупционные аспекты в деятельности британских парламентариев и правительственных чиновников настолько многочисленны что их обилие дает экспертам основание усомниться в 14-м месте страны (из 177 стран) по рейтингу восприятия коррупции, публикуемому компанией Transparency International*(520). Но важным кажется здесь отметить другое: работу институтов парламентского расследования, общественного контроля (в том числе журналистских расследований), возможность вести лоббистскую деятельность, отражая получаемые доходы в реестре палаты общин и занося туда сведения о встречах лоббистов с депутатами и государственными чиновниками, запрет поддерживать законопроекты за плату. В то же время, крупные коррупционные сделки в тот же период 2008-2010 гг. заключались на сотни млн. долл. В итоге Организация экономического сотрудничества и развития в своем докладе указала на то, что "разочарована и серьезно обеспокоена сохраняющейся неспособностью Великобритании устранить в своем законодательстве недостатки, допускающие подкуп иностранных государственных представителей и корпоративную склонность к даче взяток иностранцам"*(521). В соотношении с коррупцией, выражающейся в сокрытии властями информации о преступных сделках крупного бизнеса, давлении на суд, успехи в противодействии коррупции, связанной с сужением депутатского иммунитета, уже не являются такими впечатляющими. Безусловно, пресечь таким образом поток "мошеннических инициатив" депутатов и министров не удается, но ограничительные меры парламентом продолжают приниматься. Так, с декабря 2012 г. в отношении министра культуры Великобритании Марии Миллер велось расследование о необоснованном возмещении расходов из государственного бюджета, по итогам которого суд обязал Миллер вернуть в казну 45 тысяч фунтов, которые были ей предоставлены по личному запросу в счет ипотечных выплат за дом, где она живет. Комитет Палаты общин разрешил экс-министру выплатить лишь 5,8 тысяч фунтов, что вызвало скандал в Великобритании. Миллер пришлось публично извиниться в парламенте, но и это не удовлетворило общественность и СМИ. Хотя Премьер Великобритании Дэвид Кэмерон попытался оправдать чиновницу, но Миллер не миновала отставки*(522).

Согласно ст. 98 Конституции РФ, а также ст. 19 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 8 мая 1994 г., депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. За время своей работы Государственная Дума лишила неприкосновенности девять депутатов. В отношении всех депутатов были возбуждены уголовные дела. Примечательно, что в семи из девяти случаев основания выдвижения обвинения включали в себя статью о мошенничестве, хотя только в трех случаях прослеживалась непосредственная связь с коррупционным компонентом, обусловленным возможностями депутатского статуса. Вместе с тем, представляется, что в оставшихся четырех случаях именно "коррупционный потенциал" депутатского статуса, в том числе обусловленный иммунитетом, создал предпосылки для криминальной оценки депутатов*(523).

Решением Государственной Думы третьего созыва 1 ноября 2001 г. лишен депутатской неприкосновенности сопредседатель партии "Либеральная Россия", заместитель председателя думского комитета по бюджету Владимир Головлев (фракция "Союз правых сил"). Палата дала согласие Генеральному прокурору на расследование уголовного дела в отношении депутата, но отказала в разрешении на его арест. 2 ноября прокуратура предъявила Головлеву обвинение по ст. 147 УК РФ ("мошенничество"), с него была взята подписка о невыезде. Депутат обвинялся в злоупотреблении служебным положением во время работы на посту председателя комитета по управлению госимуществом администрации Челябинской области в 1991-92 гг. и в хищении 22 млрд. руб. при продаже пакета акций АО "Магнитогорский металлургический комбинат". 21 августа 2002 г. Головлев был застрелен в Москве. Дело в отношении него было закрыто*(524).

Государственная Дума шестого созыва 13 февраля 2013 г. лишила Константина Ширшова (фракция КПРФ) парламентской неприкосновенности и согласилась на привлечение его к уголовной ответственности, удовлетворив запрос Генерального прокурора РФ от 23 января. Следствие установило, что Ширшов вместе с соучастниками требовал от предпринимателя А.Ч. 7,5 млн. евро за содействие в получении депутатского мандата. Сам депутат все обвинения отверг, однако 11 февраля добровольно согласился на отказ от иммунитета и подал соответствующее заявление на имя Председателя Государственной Думы. 19 апреля главным следственным управлением Следственного комитета России ему предъявлено обвинение в покушении на мошенничество. 22 ноября 2013 г. Госдума поддержала представление Генпрокуратуры о передаче уголовного дела Ширшова в суд. 26 мая 2014 г. Мосгорсуд приговорил его к 5 годам колонии общего режима, он был взят под стражу в зале суда*(525).

Депутат шестого созыва от фракции КПРФ Николай Паршин 4 июля 2014 г. был лишен неприкосновенности. Государственная Дума дала согласие Генпрокурору РФ на привлечение депутата в качестве обвиняемого по делу о мошенничестве, совершенном группой лиц по предварительному сговору в особо крупных размерах (ч. 4 ст. 159 УК РФ). Соответствующее представление Генпрокурора поступило в Госдуму 1 июля. Николай Паршин попал под подозрение в связи с расследованием уголовного дела, возбужденного в отношении чиновников Волгоградской области - главы администрации Среднеахтубинского муниципального района и начальника управления финансов администрации г. Волжского, а также депутата Волжской городской думы. Все они подозреваются в мошенничестве на 25 млн. рублей*(526).

Неизбежное сопоставление с примерами депутатских правонарушений в палате общин Великобритании демонстрирует сходство с рядом наших народных избранников в части склонности к мошенничеству; однако просматривается заметная разница в масштабах хищений. Кроме того, значительное количество британских эпизодов незаконного использования средств, выделяемых на содержание членам парламента, и практика возвратов скорее говорит в пользу механизмов внутреннего и внешнего контроля за деятельностью депутатов. Тогда как редкие эпизоды коррупционных правонарушений, совершенных российскими депутатами, скорее дают основания для размышлений о латентности их криминальной активности.

Еще одна проблема, связанная с депутатским иммунитетом и ответственностью, обозначилась резко в 2012 году в связи с так называемым "делом Гудковых". В сентябре 2012 года Следственный комитет РФ представил в Генеральную прокуратуру и в Государственную Думу материалы о предпринимательской деятельности Геннадия Гудкова, избранного по списку партии "Справедливая Россия", и его участии в управлении коммерческой организацией. Совет Государственной Думы включил вопрос о прекращении депутатских полномочий Гудкова в повестку пленарного заседания 14 сентября. На этом заседании заместитель Генерального прокурора РФ предложил проголосовать за досрочное прекращение депутатских полномочий депутата Гудкова на том основании, что он нарушил требования закона о статусе депутата. "За" такое предложение проголосовал 291 депутат, "против" - 150, и три депутата воздержались.

Обнаруженный "вдруг" факт совмещения депутатской и предпринимательской деятельности, - иронично отмечает В.В. Лапаева, - никого не удивил. По данным опроса ВЦИОМа, проведенного в середине сентября прошлого года, 71% россиян убеждены, что депутатский бизнес - дело обычное, и только 18% считают, что такие случаи являются скорее исключением из правила*(527).

Думское большинство, принимая решение о прекращении депутатских полномочий Геннадия Гудкова, опиралось на неверно понятый п. "в" ч. 1 ст. 4 Закона о статусе депутата (полномочия депутата прекращаются досрочно в случае его вхождения в состав органа управления коммерческой организацией или осуществления предпринимательской деятельности). Произошла подмена правовых понятий: на основании этого пункта, регламентирующего случаи добровольного перехода депутата в сферу бизнеса или на иную оплачиваемую работу (кроме творческой), Гудков был лишен мандата, как если бы в соответствии с п. "д" ч. 1 ст. 4 данного Закона он был бы лишен депутатского иммунитета и в отношении его вступил в законную силу обвинительный приговор. Между тем, согласно ч. 5 ст. 4, решение о прекращении депутатских полномочий лишь оформляется (но не принимается) Думой. В отличие от вопроса о лишении неприкосновенности, который решается Думой по представлению Генерального прокурора в соответствии с ч. 2 ст. 98 Конституции и с ч. 1 и ч. 2 ст. 20 Закона о статусе депутата.

На основе представленного правового анализа В.В. Лапаева приходит к обоснованному выводу о том, что отсутствие в Законе о статусе депутата какой-либо ответственности за совмещение депутатской деятельности с занятием бизнесом, несомненно, является законодательным пробелом*(528). Ученый отмечает, что нельзя лишать депутата мандата без предварительного лишения депутатского иммунитета. "Если бы депутата можно было лишить мандата без лишения иммунитета с участием депутатского корпуса, то институт депутатского иммунитета ничего бы не стоил", - замечает В.В. Лапаева*(529). Действующий закон предусматривает возможность запуска процедуры лишения депутатской неприкосновенности только в случае возбуждения против депутата уголовного дела или начала производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке. Как показывает практика (например, приведенный выше случай К. Ширшова), не каждое судебное решение в отношении депутата влечет за собой досрочное прекращение его полномочий, поскольку, согласно закону, полномочия депутата прекращаются только после вступления в законную силу обвинительного приговора суда.

В Конституции отсутствует понятие "лишение депутатского мандата", но есть понятие "лишение депутатской неприкосновенности", по поводу которого сказано, что этот вопрос "решается по представлению Генерального прокурора соответствующей палатой Федерального Собрания". Однако возможность лишения мандата вытекает из смысла ч. 3 ст. 32 Конституции, согласно которой не имеют права быть избранными граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Эта норма не только закрепляет основания для ограничения пассивного избирательного права гражданина, но содержит в себе (хотя и не явным образом) параметры правового статуса депутата как лица, реализующего свое пассивное избирательное право. Такая трактовка конституционно-правового статуса депутата означает, что лишение мандата, согласно Конституции РФ, возможно только в результате вступления в силу судебного решения, предполагающего отбывание человеком наказания в виде лишения свободы. Другого основания для лишения мандата в Конституции не предусмотрено. Означает ли это, что такой нормы не должно быть и в текущем законодательстве?

Ответ содержится в ст. 10 Закона о статусе депутата, которая называется "Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, их супруга (супругов) и несовершеннолетних детей". Так, ч. 1 статьи установлено, что депутаты ежегодно предоставляют сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в парламентскую комиссию, а в ч. 2 закрепляется необходимость создания такой комиссии. Речь идет о комиссии Государственной Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами. Согласно ч. 3 ст. 10, парламентская комиссия не только проводит проверки достоверности и полноты сведений о доходах и имуществе, но также проверяет соблюдение депутатами "ограничений и запретов, установленных федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами". Ч. 9 той же статьи гласит: "Ответственность за нарушение... депутатом Государственной Думы ограничений, запретов и обязанностей, установленных федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции, устанавливается федеральными законами и постановлениями палат Федерального Собрания Российской Федерации". Таким образом, из данной статьи следует, что ответственность за нарушение норм федеральных конституционных и федеральных законов может быть установлена не только на уровне федеральных законов (что не допустимо по отношению к ФКЗ, как акту более высокой юридической силы), но даже - на уровне постановлений палаты. Получается, что в полном соответствии с данной нормой Государственная Дума приняла постановление о прекращении полномочий депутата Гудкова (этакий "нормативно-применительный" акт), где была одновременно установлена, и применена норма об ответственности в виде лишения депутатского мандата.

Не менее сильное впечатление производят положения ч. 10 той же статьи*(530), где установлено, что по решению Президента Российской Федерации, Руководителя Администрации Президента Российской Федерации либо специально уполномоченного ими должностного лица Администрации Президента Российской Федерации уполномоченное подразделение Администрации Президента Российской Федерации может осуществлять в установленном порядке проверку по тому же кругу вопросов, что и специальная комиссия. "Президентская" проверка, предусмотренная настоящей частью, может осуществляться независимо от проверки, проводимой парламентской комиссией, создаваемой в каждой из палат Федерального Собрания Российской Федерации. Но за пределами части 10 оказывается ответ вопрос: распространяются ли на порядок проведения этой проверки требования ч. 4-7 той же статьи? Иными словами, что будет основанием для проведения "президентской" проверки, будет ли служить информация анонимного характера основанием для проверки, будут ли результаты проверки предаваться гласности (как в случае с результатами работы комиссии палаты), будут ли обнародованы (в официальном издании и на сайте) сведения о представлении членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, выявленных парламентской комиссией. Ничего Закон не сообщает о степени прозрачности этой проверки. А ведь это и есть коррупциогенный фактор "замурованный" в часть 10 статьи 10. Кто будет тем должностным лицом Администрации, которого, например, назначит Руководитель Администрации для проведения проверки? Какой у него будет объем полномочий? Что он сделает с полученной информацией? А главное - что тогда будет с депутатским иммунитетом, который предназначен для обеспечения народному избраннику необходимой для выполнения своих функции автономии. Другое дело, если создатели этой нормы априори видят в каждом парламентарии латентного мошенника, поскольку сведения о доходах многих народных избранников федерального и регионального уровней свидетельствуют об их исключительном благополучии. Но и в этом случае, принципы разделения властей и правового государства требуют совсем другого регулирования порядка проведения "президентского" расследования.

Получается, что тенденция избирательного отношения к идее верховенства права у государственных чиновников высшего звена сохраняется.

Подведем итоги размышлениям о нормативном закреплении конституционно-правовых иммунитетов и ответственности, а также об их реализации в России и за рубежом. Прежде всего: среди ряда конституционно-правовых гарантий успешной работы государственных деятелей основополагающей является иммунитет, создающий каждому его обладателю необходимые стартовые возможности для реализации своих функций. Он назван в Постановлении Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 г. N 5-П важнейшей правовой гарантией деятельности депутата.

Сопоставление положений о неприкосновенности представителей политической элиты, получивших закрепление в Конституции и законах России показало, что такие предписания представляют собой комбинацию юридических средств, в которых просматривается отчетливо 2 элемента: материальный и процессуальный.

Материальный элемент иммунитета представляет собой некий защищаемый особым образом вид деятельности субъекта, за которую он не несет юридической ответственности (или несет ее в исключительных случаях и/или в сниженном объеме), а процессуальный элемент включает некоторые процессуальные запреты, а также совокупность процедур, которые чрезвычайно усложняют привлечение к ответственности за уголовные преступления и административные правонарушения в период выполнения защищаемым субъектом полномочий по осуществлению государственной власти (участии в этом процессе).

Среди всех субъектов, обладающих иммунитетом с формальных (да и с фактических) позиций, наибольшей независимостью обладают Президент РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, а также судьи. Каждый из упомянутых субъектов имеет свою зону ответственности в борьбе с коррупцией, но особая роль здесь все же должна принадлежать судьям.

Чем объемней зона функциональной свободы субъекта, очерченная его иммунитетом, тем точнее и строже должна быть определена мера его конституционно-правовой ответственности.

Рассмотрение основных моделей конституционно-правовых иммунитетов и ответственности депутатов и должностных лиц государственных органов в России и зарубежных странах показывает, с одной стороны, сближение этих моделей, а с другой - универсальное стремление законодателя и правоприменителя к выравниванию баланса между абсолютными и относительными элементами конструкций иммунитета, а также к постоянному уточнению и сужению зоны свободного маневра для обладателей иммунитета.

Анализ особенностей реализации конституционно-правовых предписаний об иммунитетах и ответственности представителей политической элиты в России и за рубежом указывает на однотипный характер злоупотреблений иммунитетами и сходный характер факторов, влияющих на реализацию ответственности политической элиты. Главное, что пронизывает всю практику реализации упомянутых предписаний - это стабильное доминирование политического мотива в ходе принятия решений о привлечении к ответственности правонарушителей из числа политической элиты.