Напряжённость между международно-правовыми определениями самоопределения и идеологией «самоопределения» как внутри, так и вне международного права создавало трудности для включения права на самоопределение в текст Декларации[1]. Представители коренных народов очень осторожно соглашались с любыми изменениями в проекте. Каждый придерживался своего представления о том, что входит в содержание самоопределения, и была высказана точка зрения, что носитель права сам должен определять его содержание.

Политическое самоопределение выражено в Декларации путём подтверждения прав на:

а) развитие собственной политической идентичности и самобытности;

б) участие в процессе принятия затрагивающих их интересы решений;

в) ведение некоторой политической деятельности на международном уровне.

Эти три положения записаны следующим образом:

По смыслу данной Декларации эти общины являются свободными «народами», равными со всеми другими народами (ст. 2). Как сказано в Преамбуле, государства признают «насущную необходимость уважать и поощрять неотъемлемые права коренных народов, основанные на их политических <...> структурах». Коренные народы имеют право сохранять свои определённые политические характеристики и самобытность (ст. ст. 4, 8) и право определять:

свои политические институты (ст. 5);

свои политические системы (ст. 20);

свои институциональные структуры (ст. 34);

Право политического участия в Декларации выражено признанием прав на:

свободу от перемещения с родных земель без их согласия (ст. 10);

согласование любого проекта, затрагивающего земли или территории коренных народов (ст. 32);

признание, соблюдение и обеспечение исполнения договоров, соглашений и других конструктивных договоренностей, заключенных с государствами и или их правопреемниками (ст. 37);

действенные меры со стороны государств после консультаций с коренными народами во исполнение положений Декларации (ст. 38);

право на решение любых вопросов в рамках справедливых процедур (ст. 40).

Декларация также признаёт право коренных народов выступать на международном уровне, т.е. реализовывать своё право на развитие политических контактов и сотрудничества с другими коренными народам, проживающими за пределами государственной границы (ст. 36), на доступ к финансовой и технической помощи со стороны государств и посредством международного сотрудничества в целях осуществления прав, содержащихся в Декларации (ст. 39).

Исходя из перечисленного, а также с учётом признания их права собственности, пользования и развития традиционно занимаемых земель, территорий и ресурсов нетрудно понять, что коренные общины образуют определённые политические образования, являющиеся квазигосударствами внутри государств. Фактически признание прав на определение политического статуса, на формирование отношений с государствами и на развитие международных отношений является признанием международно-правового статуса. Примечательно, что самоопределение для коренных народов в ст. 3 утверждается в той же формулировке, что и в Пактах о правах человека.

Нетрудно понять, почему Декларация не получила широкой поддержки государств в этом отношении. Государство, на территории которого проживает большое количество коренных общин, опасается, что эти группы могут объявить о политической независимости или объединиться друг с другом с этой целью. Даже если их целью не является сецессия, они будут добиваться всё большей самостоятельности как политическая единица внутри государства.

Правительства также озабочены по поводу возможности для коренных народов поддерживать связи за рубежом. Можно пред-

положить, что государства боятся, что их коренные народы могут заключить соглашения с внешними силами «о защите», о политическом союзе или договоры об использовании своих традиционных территорий, ресурсов и богатств, от которых зависит всё остальное население страны.

Интересно, что правительства Сирии, Турции, Ирака и Ирана сильно опасаются развития политических отношений между группировками курдов, что может привести к возникновению объединённого Курдистана[2]. Вместе с тем, правительства Норвегии, Швеции, Финляндии не испытывают опасения перед возможностью создания политического союза саамов, так как «коренные народы» в отличие от «народов», в юридическом смысле, традиционно никогда не выступали за сецессию, так как видели смысл своего самоопределения лишь в защите исконной территории и промыслов. Однако, в странах «третьего мира» развитие трансграничных связей между коренными общинами воспринимается, как угроза единству государства[3]. Тем более что границы большинства из этих стран, установленные в период колониального владения, разделили многие коренные народы[4]. Однако, подобные тезисы, на наш взгляд, являются не более чем политической предпосылкой для запрета самоопределения коренных народов.

Порой даже возникают идеи в политической среде, которые держатся на страхе общественноо мнения перед угрозой территориальной целостности и национальному единству государств, в которых проживают эти народы, что может якобы выражаться в иностранном вторжении или организованном извне освободительном движение коренных народов[5]. Вместе с тем, существующая норма ст. 46 Декларации ООН прямо отвергает такие доводы.

Таким образом, выстает вопрос о таком институте, как «автономия». Институт автономии известен давно, но в течение веков он остаётся на стадии эксперимента. Отдельные государства, время от времени, безуспешно используют автономию в качестве инструмента поддержки или подавления народов и их движений. Таким образом, автономия остаётся явлением новым. Научные дискуссии об автономии и её режимах были особенно распространены в конце XIX - начале XX в.[6] В международных договорах, в Лиге наций и в конституционной практике государств признаётся роль автономии как важного элемента демократического управления, который может быть эффективно использован в многонациональном обществе. Хотя существуют и противоположные мнения. В одних случаях автономия рассматривается как защита лиц, относящихся к группам меньшинств, в других случаях она приобретает коллективный характер с учётом этнических, религиозных и языковых признаков. Степень самоуправления, как и местные административные единицы, также может сильно отличаться. Существует достаточно много самых разнообразных примеров: Территория индейцев москито в Никарагуа (по договору 1860 г. с Великобританией); Территория Мемеля под суверенитетом Литвы в 1924 г.; Аландские острова, статус которых определён под эгидой Лиги Наций договором между Финляндией и Швецией в 1924 г.; Автономная провинция Эритрея под суверенитетом короля Эфиопии 1952 г.; Фарерские острова - Гренландия/Калаалит; острова Кука в Новой Зеландии; Курдистан в Ираке; Каталония и страна Басков в Испании.

Слово «автономия» происходит из латинского «auto» (само) и «nomos» (управление, право) и изначально применялось социологами[7]. Оно означает право устанавливать правила и управлять собственными делами. «Право управлять, руководить и судить»[8]. Как правовая концепция автономия довольно неопределённа и неточна и относится к такой неконкретной сфере как международное право и международные отношения[9]. Подчас выражается сомнение в действительности такой правовой категории[10]. «Автономия - категория эластичная и может принимать любые формы социальных и правовых отношений. Весьма трудно дать ей точное определение. Это создаёт огромные проблемы для государств, политиков и для меньшинств. Она может иметь большое количество самых разнообразных целей»[11]. Автономия иногда воспринимается как нечто виртуальное, её признаки встречаются в международных документах и в документах о правах человека. Однако найти квалифицированное определение концепции или права на автономию в международном праве невозможно.

Высказывается мнение об изменчивости термина, его гибкости, отсутствии определённой формы. Как бы то ни было, как и вообще все коллективные права, в международном праве содержание понятия автономии остаётся полемичным, несмотря на обилие национальных примеров. Мнение о том, что автономия не упоминается в международно-правовых документах основано на поверхностном их прочтении. При внимательном анализе можно увидеть правовое закрепление отдельных её элементов. Трудность определения термина «автономия», при большом количестве предлагаемых его составляющих, несомненна. Но отдельные авторы видят в неопределённости свои плюсы: «В контексте прав меньшинств, автономия выглядит как направляющая, прагматичная политика, не выраженная в установлении жёстких норм и правил... Автономия - скорее гарантия, а не право»[12].

В то же время, «провозглашение автономии является неотъемлемым правом народа на самоопределение. Главное в том, что автономия должна основываться на свободном выражении своей воли населением определённой территории, принимая во внимание исторические, национально-этнические и другие особенности населения»[13].

Существует мнение о нахождении концепции автономии посередине между концепциями несамоуправляемой территории и независимого государства. Другими словами, это означает возможность для населения территории управлять своей экономической, социальной и культурной жизнью, не обладая при этом независимостью[14]. Другая точка зрения, это «частичная независимость от влияния центрального правительства для группы или региона в решении определённых вопросов, согласованная между центром и регионом»[15]. «Нечто среднее между суверенным государством и полным подчинением общенациональной власти». Представляется верным замечание о том, что автономия всегда сохраняет связь с государством, частью которого является[16].

В международных и двусторонних документах, а также в конституционных положениях, касающихся меньшинств и коренных народов, автономия выражается в таких выражениях как «самоуправление», «местная администрация», «автономная администрация», «местное управление» и т.д. Поскольку автономия до сих пор не оформилась в качестве принципа международного права, исследователям приходится, для понимания концепции и её применимости к группам меньшинств, опираться на анализ, проводимый юристами и специалистами в области международного права.

По заявлению делегации Никарагуа, понятие автономии включает смысл и значение концепции самоопределения[17], однако, остаётся неясным, существует ли, согласно международному праву, право на неё. На этот счёт существуют различные мнения. По мнению Д. Сандерса, концепция автономии представлена как в конституционном, так и в международном праве[18]. М. Сукси считает, что «автономия безусловно существует на конституционном уровне и применима для реализации права на внутреннее самоопределение». Факт признания в международном праве определённых коллективных прав автоматически не влечёт за собой существования права на автономию. «Несомненно, на уровне общего международного права, права на автономию не существует. Значит, оно не является особым правом. В то же время различные международно-правовые документы указывают на возможность образования автономии как формы внутреннего суверенитета»[19].

«Сегодня бесполезно искать в международном праве юридическое определение автономии. Хотя самоопределение многими расценивается как одно из международно-признанных прав человека или, как минимум, нормативный принцип, существование автономии отдельными исследователями игнорируется, а иногда и отрицается. С точки зрения международного права, автономия, в этом случае, оказывается искусственной концепцией с возможными сомнительными последствиями. Тем не менее, концепция автономии широко используется политиками, историками и политологами, хотя в течение всего ХХ века она являлась всего лишь политическим инструментом»[20].

Несмотря на возросшую в 1990-х гг. популярность автономии и децентрализации власти в целях решения этнических конфликтов, как на национальном, так и на международном уровнях, автономия так и не получила надлежащего оформления в международном праве. Как правило, вопросы образования и существования автономий относятся к конституционному праву, будучи, таким образом, выведенными из сферы контроля международного права, хотя, оно может влиять на политику государств во внутренних делах. «До тех пор пока государство не приняло на себя определённые обязательства в отношении соглашений об автономии, вопрос об образовании автономий остаётся сугубо внутренним делом этого государства»[21].

Спецдокладчик ООН А. Эйде, разъясняя практику ООН и положения международного права, высказал сомнения по поводу существования в международном праве права автономий. Он, однако, признал возможность появления такого права через реализацию таких международно-правовых инструментов как Декларация ООН о меньшинствах и еще тогда проекта будущей Декларации о правах коренных народов. А. Эйде не отрицал значение местных соглашений об автономии, заключаемых в необходимых случаях и не нарушающих существующие границы. Государства должны находить такие решения, чтобы обеспечивать потребности различных этнических и языковых групп[22].

Остаётся очевидным опасение создать какие-либо международно-правовые нормы, гарантирующие меньшинствам право на образование автономий (в отличие от коренных народов). Показательны в этом смысле положения Декларации ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным, этническим, религиозным и языковым меньшинствам 1992 г. Наиболее важно содержание ст. 2(3), где сказано о праве меньшинств на участие: «Лица, принадлежащие к меньшинствам, имеют право активно участвовать в принятии на национальном и, где это необходимо, региональном уровне решений, касающихся того меньшинства, к которому они принадлежат, или тех регионов, в которых они проживают, в порядке, не противоречащем национальному законодательству».

Право на участие, защищаемое этой статьёй, не является правом на автономию. Более того, речь идёт об индивидуальном праве. В ст. 4(2) содержатся рекомендации, которые могли бы быть использованы для образования автономии: «Государства принимают меры для создания благоприятных условий, позволяющих лицам, принадлежащим к меньшинствам, выражать свои особенности и развивать свои культуру, язык, религию, традиции и обычаи, за исключением тех случаев, когда конкретная деятельность осуществляется в нарушение национального законодательства и противоречит международным нормам».

Можно возразить, что речь идёт не более чем о культурной автономии индивидов, из статей не вытекает права на территориальную автономию. Тем не менее, обе статьи поощряют многообразие и плюрализм в структуре демократического правления. Как отмечал в своей работе П. Торнберри: «В Декларации (о правах коренных народов) не упоминается право на автономию, но «активное» участие через местные национальные организации может потребовать создания автономий для достижения целей Декларации»[23].

Идея самоопределения давно уже не воспринимается как составляющая процесса деколонизации. Сыграв свою историческую роль, способствуя борьбе народов третьего мира с империализмом и колониализмом, она сегодня приобрела особое значение для защиты прав человека в пост-колониальных странах[24]. Акцент делается на демократическом правлении, обеспечивая такие ценности как права на участие и право народов на избрание правительства в ходе периодически проводимых выборов. Преимущество отдаётся правам, закреплённым в ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. В ней говорится: «Каждый гражданин должен иметь, без какой бы то ни было дискриминации, упоминаемой в ст. 2, и без необоснованных ограничений, право и возможность: а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; б) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей; в) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Всё это подтверждается в Принципе VIII Хельсинкского Заключительного акта 1975 г.: «В соответствии с принципом равноправия и самоопределения народов все народы имеют право свободно определять, без вмешательства извне, свой внутренний и внешний политический статус и самостоятельно определять пути своего политического, экономического, социального и культурного развития».

Такая формулировка закрепляет, в частности, права народов в независимых странах на использование своих прав без вмешательства изне. В параграфе 35 Документа Конференции по человеческому измерению в Копенгагене (ОБСЕ) 1990 г. сказано: «Стороны обязуются уважать право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам на эффективное участие в общественных делах, включая участие в делах, относящихся к защите и обеспечению идентичности этих меньшинств. Государства-участники будут предпринимать меры по защите и созданию условий для обеспечения этнической, культурной, языковой и религиозной идентичности национальных меньшинств путём создания, необходимых для достижения этих целей местных или автономных органов власти, в соответствии со специфическими историческими и территориальными условиями проживания таких меньшинств и с политикой государств».

Демократизация государственных структур считается обязательной в любой системе демократии, основанной на участии или в системе демократического правления. Уважение плюрализма, разнообразия, множественности культур и «права участия населения в управлении страной» являются новыми ценностями процесса развития[25]. Именно проблемы внутреннего самоопределения образуют ядро, вокруг которого формируются эти новые правовые ценности[26]. Демократическая власть не только показатель законности существования независимого государства, это ещё и гарантия соблюдения прав человека в соответствии с международным правом, без различия по признакам расы, этнической принадлежности, религии или языка. Определяющим фактором в новой ситуации является демократическое управление, обеспечивающее окружающую среду, в которой индивиды и группы людей сами определяют направленность своей политической, экономической и социальной активности[27]. Так, главным в принципе самоопределения, становится внутреннее самоопределение, что и определяет новую роль этого понятия. Хотя до сих пор не существует единого мнения о содержании данного принципа, его можно вывести из работ многих учёных и комментариев Комитета ООН по правам человека. По словам И. Даес - председателя уже завершившей свою деятельность Рабочей Группы по коренному населению (WGIP), внутреннее самоопределение позволяет народам избрать свою политическую ориентацию, влиять на политический порядок в местах проживания и сохранять свою культурную, этническую, историческую и территориальную идентичность.

Автономия получает всё большее признание в качестве важного компонента внутреннего самоопределения. Многие государства готовы создавать различные модели автономий в ответ на угрозу этнических конфликтов и политические требования меньшинств. Например, в заявлении Эквадора говорилось: «Принцип самоопределения не может противоречить неотъемлемому принципу уважения территориальной целостности государств. Нарушение данного принципа будет создавать угрозу хрупкому международному миру... Концепция демократического управления требует укрепления, т.к. она должна послужить развитию государствами методов наиболее эффективного использования потенциала своих обществ. законные ожидания различных общин могут реализоваться при максимальной вовлечённости местных властей в процесс принятия решений»[28]. Стало быть, необходимо, чтобы государства реорганизовали свои централизованные политические властные структуры в региональные или децентрализованные системы, приемлемые как для центра, так и для регионов.

В практике ООН концепция автономии возникла как альтернатива самоопределению. В действительности, автономия является одной из моделей, наиболее эффективно обеспечивающих релиза- цию прав, возникающих в результате внутреннего самоопределения[29]. Возникает мысль, что эти две концепции, автономия и внутреннее самоопределение, можно рассматривать как две стороны одной медали. В обеих говорится о демократическом управлении. Что наиболее важно, в обоих случаях акцент делается на праве народов на участие в политических процессах через подлинные, справедливые выборы и на участие в экономической и социальной деятельности. Действительно, автономия - одна из наиболее важных составляющих права на самоопределение в либеральных демократиях[30].

Поскольку всё население данной территории обладает правом на самоопределение, модель автономии выбирается таким образом, чтобы удовлетворить интересы той или иной группы населения на территории или территориях государства, исходя из исторических, политических, культурных или экономических соображений. Таким образом, автономия обладает возможностями для защиты и обеспечения прав коренных народов, т.к. позволяет населению автономного региона заниматься решением собственных проблем, оставляя более важные вопросы, такие как внешняя политика, безопасность, иммиграция и проч., в компетенции государства.

Требование автономии со стороны групп рассматривается как требование ограниченного самоопределения. В таком случае автономия через самоопределение, это modus operandi для реализации законных коллективных прав в федеративном государстве[31]. Предполагается, что, если государство нарушает фундаментальные права групп, последние могут использовать право на самоопределение для внесения конституционных изменений, обеспечивающих их защиту путём образования автономии в составе гибкой федеральной структуры. Если государство упорствует в отказе меньшинствам в справедливости, угнетаемые группы могли бы потребовать сецессии на основании права на самоопределение[32]. Автономия неразрывно связана с правом на самоопределение, принадлежащим коренным народам, что бы ни входило в традиционное понимание автономии и в доктрину права на самоопределение. «Реализация права на самоопределение включает в себя широкий спектр политического выбора: получение независимости, федерация и различные формы автономии или оптация»[33].

Спецдокладчик А. Эйде более осторожен с выводами, хотя признаёт взаимосвязь между автономией и меньшинствами: «Менее ясно, имеют ли группы право, на основании права на самоопределение, на некоторое самоуправление или автономию в государстве... в некоторых случаях отдельные формы территориального деления могут служить практическому обеспечению существования и идентичности этнической группы, если это не противоречит демократии»[34].

Высказывалось мнение, что автономия «на одну ступень выше концепции прав меньшинств, и на одну ступень ниже полного самоопределения». По мнению Спецдокладчика, автономия соответствует «высоким или даже высшим ожиданиям меньшинств», это «наивысший возможный уровень обеспечения прав», на который могут рассчитывать меньшинства, оставаясь в пределах государства, в рамках национального законодательства[35]. Коренные народы могут оказаться в весьма выгодном положении: обладая правом на автономию, они также могут пользоваться правами меньшинства. Однако автономия относится не только к меньшинствам, в некоторых случаях она создаётся в силу существующих региональных различий.

Традиционный взгляд на автономию постоянно и медленно изменяется. В настоящее время начинает преобладать мнение о том, что соглашения о создании автономии или соответствующие решения должны предполагать передачу ряда властных полномочий из центра в регионы и, таким образом, решать этнические конфликты, как это происходило в Боснии и Герцеговине, Шри-Ланке и в Косово. В соответствии с Дейтонским мирным соглашением территориально-административное деление Боснии и Герцеговины произошло с учётом этнического и религиозного состава населения. В ст. 1(3) Конституции Боснии и Герцеговины говорится, что страна состоит из двух «частей»: Федерации Боснии и Герцеговины и Республики Српска[36].

Отдельные государства уже сегодня готовы согласиться с необходимостью включения концепции автономии в систему международного права. Австрия и Украина признали автономию «важной концепцией» и одним из принципов международного права соответственно[37]. Продолжая настаивать на признании важной роли автономии, представитель Лихтенштейна, утверждал, что принцип автономии полностью соответствует признанным принципам территориальной целостности и невмешательства во внутренние дела государств[38]. При обсуждении вопроса о праве народов на самоуправление было заявлено, что автономия через самоопределение - это один из путей, которым они могут заявить о своей самобытности, поэтому это соответствует существующим принципам международного права[39].

По сообщению делегата от Эквадора, в его стране уже создана схема распределения власти и передачи её местному населению, что соответствует обсуждаемому принципу. Эстонский делегат приветствовал предложение Лихтенштейна об автономии и заявил, что доктрина самоопределения должна развиваться и в дальнейшем вне колониального контекста, но в форме автономии. По его мнению, такие прогрессивные действия предотвратят возникновение этнических конфликтов. С этим согласились делегации Уругвая, Венгрии и Армении. Последняя отметила важность действий государства по созданию автономии для реализации права на самоопределение. Это, по её мнению, «поможет связать право на самоопределение с принципом территориальной целостности»[40]. Словения отметила, что принцип самоопределения должен толковаться с «учётом возникающих ситуаций». В 1996 г. ОБСЕ признала, что «высшая степень самоуправления» достигается через самоопределение. Это отражает развитие европейского правового подхода со значительным потенциалом реализации права на самоопределение через автономию[41].

Некоторые политологи рассматривают автономию как «всеобщую демократию». Эта теория считается дальнейшим развитием концепции внутреннего самоуправления. Означает эта теория систему, действующую в демократическом окружении и поддерживающую «совместный плюрализм, при котором различные группы могут поддерживать и развивать свою идентичность и свои качества»[42]. Государства должны принять необходимые меры для обеспечения таким группам как коренные народы возможности для реального обладания правами человека и основными свободами в рамках демократического общества.

Один из авторов теории «всеобщей демократии» А. Лиджфарт обозначил автономию как один из важнейших элементов всеобщей демократии, не в последнюю очередь из-за того, что она создаёт возможности для обеспечения интересов меньшинств. Теория представляет собой следующую ступень в развитии права на самоопределение. Это демократия с обязательным распре - делением власти с использованием демократических методов поддержания баланса властных полномочий между сосуществующими группами. Это может потребовать создания «большой коалиции», основанной на распределении исполнительной власти и определённой степени самоопределения для каждой из групп, независимо от того живут ли они вместе или раздельно[43]. Всеобщая демократия также даёт этническим группам (подгруппам больших групп) возможность наиболее эффективно управлять своим развитием в области культуры. Другими словами, автономия при всеобщей демократии соответствует «территориальному федера- лизму»[44]. В частности, отмечено, что всеобщая демократия может являться альтернативой «мажоритарному типу демократии» и она «больше подходит для эффективного управления в плюралистических обществах, разделённых по этническим, языковым, религиозным или культурным признакам, там, где эти группы ясно различимы»[45].

Тем не менее, автономия и самоопределение - разные понятия. Если первое означает только право на самоуправление, то второе наделяет народы в данном государстве правом определять, без вмешательства извне, форму государственного или политического устройства.

Есть и другие существенные отличия. Если для права на самоопределение основой являются право на независимость и полный суверенитет, то для автономии характерна лишь частичная независимость в виде самоуправления. Даже если учесть, что некоторая независимость заложена в соглашении об образовании автономии, полный суверенитет здесь исключается. Это не должно восприниматься как полное различие автономии и самоопределения, т.к. автономия обладает некоторыми основными признаками внутреннего самоопределения.

Несмотря на то, что в международном праве нет прямого указания на существование права на автономию, внутригосударственные соглашения о создании автономий могут в какой-то степени означать признание права на самоопределение. Утверждается, что самоопределение в пост-колониальную эру может продолжить своё развитие в направлении роста требований меньшинств об участии в политических и экономических процессах или поиска решений этнических конфликтов. Таким образом, развитие самой передовой в послевоенный период международно-правовой концепции внутреннего самоопределения может зависеть от степени включения в её содержание идеи автономии.

По мнению международных экспертов, возникающее всеобщее право на автономию сможет решить трудности, которые не могут быть решены ни в рамках индивидуальных прав человека, ни в рамках концепции самоопределения[46]. На данной стадии трудно предположить, что такое широкое понятие как «автономия» может пониматься как право, но возникающие в связи с ней возможности позволяют более подробно рассматривать вопрос о самоопределении коренных народов. В то же время мы должны признать, что если понимать самоопределение как представительное правление, то в различных ситуациях это может включать в себя соответствующие степени автономии. Как указывалось выше, представительное правление требует наличия возможностей политического участия и, в определённых случаях, автономные структуры могут оказаться наилучшей основой как для участия в широких политических процессах и в принятии решений, актуальных для сообществ, так и для реализации политики и оказания услуг (социальных, политических и проч.). В сфере оказания услуг автономия может помочь убедиться в том, что оказываемые услуги наиболее соответствуют потребностям заинтересованной группы.

Автономия имеет также преимущества в смысле сохранения самобытности, определяя место групп в общественной жизни, давая им возможность сохранять и поддерживать свои ценности и взаимодействовать, как группам, с другими частями общества. Каким бы ни был механизм создания автономии, процессы, необходимые для определения её уровня и структур в различных ситуациях, включают учёт самобытного характера соответствующих общин, а также, каким образом эта самобытность может и должна быть выражена, сохранена и развиваться. Об учёте самобытности при решении вопросов политического участия писали Франк, Хиггинс, Пеллет, Шоу и Томушат (цит. выше).

Предоставление меньшинствам и коренным народам автономии выглядит как угроза стабильности государственной системы. Однако многие учёные и юристы считают, что наделение автономными правами может сокращать этнические конфликты, в случае, если договаривающиеся стороны будут разумно ими пользоваться.

Требование региональной политической автономии может придать правам коренных народов новое измерение. Этнические группы считают режим автономии необходимым «не просто для обеспечения своего выживания в будущем, но, главным образом, чтобы избежать угнетения и насилия»[47]. В литературе встречается выражение, что автономия необходима меньшинствам «как вода нужна рыбе»[48]. Многие этнические группы, добивающиеся больших политических прав, считают, что этнически выделенные и сегрегированные «автономные анклавы» могут служить в качестве этнических крепостей, проводящих границу между «нами» и «другими». Таким образом, будут укреплены и защищены от исчезновения этнические особенности. Глобализизация государственных институтов, с точки зрения этнических групп, сдерживает и препятствует развитию этнических традиций, культур и других ярких этнических признаков. В то время как малочисленные этнические группы в слаборазвитых и неиндустриальных странах существовали обособленно или полностью изолированно от внешнего мира, современные глобализованные общества не образуют окружающую среду, в которой этнические группы могли бы выжить без влияния со стороны. Перед угрозой ассимиляции или, реже, слияния, большинство этнических групп сегодня борются за сохранение своей этнической и культурной идентичности, своей системы ценностей и своих убеждений[49]. Большинство этнических групп уверены, что, если превентивные меры не будут приняты, они будут подчинены доминирующими группами. Столкновения между различными этническими группами и племенами демонстрируют готовность членов этих групп идти на всё ради защиты от предполагаемых врагов. Создание анклавов, которые обеспечили бы этническим группам хоть какую-то безопасность, требует наличия политической власти или определённой степени независимости от центральных властей.

С точки зрения коренных народов, без обладания политической властью в условиях территориальной автономии, невозможна реализация их законных прав на определение путей собственного политического, экономического и культурного развития. По Штайнеру суть этого аргумента заключается в том, что «только режим автономии может дать меньшинствам и членам этих групп возможность справедливого или равного политического участия»[50].

В современных условиях достичь выживания этнически гомогенных групп достаточно трудно. Осознаваемый страх быть поглощёнными другими группами всегда подталкивает этнические группы к принятию предупредительных мер, в отдельных случаях, приводящих к насилию. При неопределённых, опасных обстоятельствах большинство этнических групп считают необходимой защиту от других конкурирующих групп населения. Для этого, кроме традиционных институтов этнического сообщества, требуется и сильная политическая власть, которая сможет обеспечить выживание при угрозе со стороны других этносов. Если меньшинство численно невелико и не доминирует в государстве, желательным представляется, хотя бы временно, обладание определённой степенью политической власти, что означает некоторую независимость от государства. Это теперь всё чаще называется автономией и становится всё более популярным у этнических групп и у защитников их прав. Тем не менее, связь между автономией и правом на самоопределение не очевидна.

Жесткое противостояние идее передачи политической власти в виде автономии существовало ещё в период существования Лиги наций. Выступая перед Комитетом Лиги наций, представитель Бразилии М. Франко заявил: «Мы должны избегать создания государства в государстве. Мы не должны допустить превращения меньшинства в привилегированную касту и превращения его в группу иностранцев, вместо того чтобы объединиться с обществом, в котором оно живёт. Если мы доведём концепцию автономии меньшинств до крайности, эти меньшинства станут подрывными элементами в государстве и источником национальной дезорганизации»[51] .

Через 70 лет, говоря о кампании за региональную автономию индейцев яномами в Бразилии, другой бразильский политик, губернатор провинции подтвердил прежние опасения, заявив: «Существуют идеологические проблемы. Те, кто сегодня выступает за сохранение индейцев как зверей в зоопарке, однажды не остановятся перед объявлением государства Яномами, в нашей богатой минеральными ресурсами стране. Мы, бразильцы не можем воспринимать это спокойно»[52].

Большинство современных государств опасаются передавать политические права группам любых меньшинств для контроля над регионами их проживания. Право на автономию воспринимается как нечто несущее потенциальную угрозу территориальной целостности и суверенитету государств. Часто можно встретить мнения о том, что движения за создание автономии могут привести к насилию, разрушению, смертям людей и потере собственности[53].

Кроме того, «непредсказуемое и разрушительное воздействие эти призывы могут оказать на международный правопорядок»[54]. Общее мнение заключается в выражении: «Дайте им палец, они руку по локоть откусят»[55].

Требования автономии выглядят как будущая трагедия, которая приведёт к распаду государства и к потере государственного суверенитета, или, как заключила в своём докладе неофициальная Комиссия, назначенная для расследования жалоб племени синга- лезцев в Шри-Ланке, к заключению невыполнимого внутригосударственного соглашения, ведущего к всеобщему конфликту. Государства опасаются также известных примеров, когда большие автономные регионы в союзных государствах или республики в федерациях и конфедерациях используются группами меньшинств для подготовки следующего этапа - получения независимости путём сецессии или ирредентизма (объединение по этнографическому или лингвинистическому признакам). Такие намерения были продемонстрированы решением политического крыла ЭТА принять введение автономии для страны басков в 1979 г. В обращении к своим сторонникам Х. Батасуна заверил: «автономия должна послужить и практически использоваться как первый шаг в направлении полного самоопределения и окончательной сецес- сии от Испании»[56]. Аналогичной стратегии придерживаются умеренные сепаратисты в Косово, лидеры которых добивались автономии в ходе переговоров в Рамбуйе в 1999 г. В качестве первого шага они видели получение на три года автономного статуса, а затем намеревались провести референдум среди албанских косоваров о будущем статусе Косова. Такие планы, естественно, подрывают суверенитет государства и предлагают сценарий, не устраивающий государства[57].

В истории было достаточно подобных прецедентов. Уже в 1972 г., когда Южный Судан получил региональную автономию в соответствии с Актом регионального самоуправления южных провинций 1972 г., были подозрения, что новый автономный статус будет использован южно-суданскими сепаратистами для усиления партизанских действий против центрального правительства, компрометируя этим саму идею автономии[58]. Антиконституционные действия косовских албанцев (косоваров) приводятся в качестве примера использования автономии для достижения скрытых политических целей. Сербские власти утверждали, что косовары преднамеренно использовали, существовавший в Косово до 1989 г. автономный статус, как первый шаг в направлении сецессии. Президент С. Милошевич всегда считал главной целью косоваров «дезинтеграцию Сербии и объединение части страны с Албанией». Сербские власти придерживались твёрдой позиции: «если мы потеряем Косово, мы потеряем Сербию»[59]. Существование в Европе двух албанских государств представляет угрозу для всех[60]. Аналогично, когда в Республике Шри-Ланка, в соответствии с ИндоШри-Ланкийским соглашением 29 июля 1987 г., была создана Ассамблея Северо-Восточных провинций, с беспрецедентными автономными полномочиями, включая свои органы исполнительной и судебной власти, Народный революционный фронт освобождения Илама (EPRLF) - военно-политическая партия тамилов в Северных и Восточных привинциях в 1990 г. в результате победы на выборах объявил независимость провинции Тамил-илама.

Несомненно, что Хорватия и Словения стали независимыми государствами в значительной степени благодаря своему статусу республик с широкими автономными полномочиями, что помогло им противостоять югославскому военному режиму, установленному сербами[61]. Пример Эритрейской автономии более показателен. До получения автономии заявлялось, будто жители Эритреи не образовывают никаких этно-политических групп. «Какого-либо националистического движения не существовало» - писал в своей работе Г. Эрлих[62]. Однако, после падения автономии в Эритрее, жители не только составили отдельный народ, но и смогли образовать независимое государство.

Анализ распада Советского Союза, проведённый Р. Мюллерсо- ном, также сходится на этой позици. Говоря об автономных республиках Советского Союза, он доказывал, что падение Советской империи ускорилось, потому что отдельные республики, имевшие союзный республиканский статус, смогли достаточно легко отделиться, обладая широкими автономными политическими полномочиями, которые способствовали созданию собственных органов власти. Например, Украина, Грузия и Белоруссия не встретили при этом каких-то препятствий из Москвы. Наоборот, Карелия и Абхазия не получили независимости, т.к. не обладали политической автономной властью, как Украина или Грузия[63]. С 1940 по 1956 г. Карелия была союзной республикой в составе СССР, однако, позднее, её политическая власть была ограничена, и она стала региональным образованием с незначительной степенью автономии. Ни Карелия, ни Абхазия не имели возможности укреплять своё военное и политическое влияние, которое могло бы послужить основой для получения независимости[64].

Таким образом, большинство государств считают, что автономия - первый шаг в сторону сецессии или «опасный путь, ведущий к расчленению государства через самоопределение путём от- деления»[65]. Отношение стран членов ООН было продемонстрировано в ходе обсуждения на Генеральной Ассамблее предложения Лихтенштейна в отношении института автономии. Было предложено, чтобы «общины, обладающие явной социальной и территориальной идентичностью» обладали автономией для реализации права на самоопределение в сфере своих интересов[66]. В предложении говорилось, что право на самостоятельное определение своей политической системы является неотъемлемым. Далее в предложении говорилось о возможности для общин, в подходящих случаях, если они «обладают явной социальной и территориальной идентичностью» образовывать независимые государства. В ходе дебатов представитель Лихтенштейна заявил: «Концепция самоопределения, а именно достижение независимости колониальными народами, практически реализована. В связи с этим сама концепция эволюционировала в автономию меньшинств в рамках государства проживания. Множество конфликтов произошло из-за отсутствия в стране возможностей для отстаивания меньшинствами своих прав. Зачастую они видят сецессию единственным решением, несмотря на готовность государства принимать решительные меры против их решения... реализация меньшинствами в некоторой степени права на самоопределение необходима для поддержания международного мира и безопасности»[67].

Большинство стран было категорически против. Некоторые государства были не согласны с предложением о предоставлении широких автономных прав части населения на основании только этнических или расовых различий. Азиатские и африканские страны выразили серьёзные сомнения в правильности рассмотрения концепции автономии в контексте права на самоопределение. Индия и Пакистан возражали против любой попытки рассмотрения автономии в рамках самоопределения. По мнению Индии, автономия не входит в содержание принципа права на самоопределение[68]. В зависимости от обстоятельств, применимы два принципа. Вопросы автономия - это вопросы конституционного права и внутреннего устройства суверенного государства, а право на самоопределение - это концепция, разработанная в ООН для регулирования ситуации на зависимых территориях[69]. По мнению индийского представителя, предоставление отдельному региону автономии - сугубо внутреннее дело затрагиваемого государства. Позиция Пакистана основывалась на тех же соображениях. Его представитель заявил, что европейские страны могут предоставлять автономию на своих территориях, исходя из права на самоопределение, однако, страны, получившие независимость в результате деколонизации, не обязаны придерживаться такой «деструктивной политики»[70]. Также Непал принципиально высказался против использования автономии, под видом самоопределения, в существующих политических образованиях. Его представитель решительно заявил, что такая автономия лишь «поощрит разделение государства»[71], т.к. позволит тайным сепаратистским движениям вмешиваться во внутренние дела государства. Малайзия возражала против понимания автономии, как одной из форм самоопределения. Как считал её представитель «внутреннее самоопределение» не должно выходить за рамки определённых ограниченных прав, «свободы выбора в ходе свободных и справедливых национальных выборов»[72]. Если государства будут вынуждены вводить какие-то модели автономии, гарантирующие сильную местную власть, в контексте самоопределения и чтобы удовлетворить требования определённых этнических групп, это «опасно подорвёт концепцию государства, на которой основывается весь современный международный порядок». Сомнения в целесообразности принятия предложения высказал и представитель Индонезии, мотивируя это тем, что оно противоречит территориальной целостности государств и препятствует процессам образования наций. У Индонезии были основания не соглашаться, т.к. в ней проживает около 300 этнических общностей. Представитель Индонезии подчеркнул, что, являясь демократическим государством, его страна может обеспечить свободу выражения мнений или демократию вообще, но не видит смысла в применении принципа, который создаст 300 этнических мини-государств. В результате, он предложил вместо побуждения этнических сообшеств на поиск собственных путей развития, интегрировать их в рамках демократического общества[73]. Позиция Словакии во многом оказалась сходной с позицией Индии. По словам её представителя, вопрос об автономии - конституционный и не имеет ничего общего с «внутренним самоопределением». Более категоричным было мнение Ирака. Его представитель предупредил, что будет выступать против «любых попыток пересмотреть содержание права на самоопределение, расширяющих значение автономии, поскольку такие попытки противоречат духу Устава ООН». Тем не менее, он признал возможность реализации права на самоопределение, включая предоставление этническим меньшинствам, «путём проведения открытого диалога», политических и культурных прав в рамках существующих границ. Представитель Ирака рассказал о проведённом в Ираке эксперименте с автономным Курдистаном, где законодательной и исполнительной властью, в соответствии со специальным законом, были наделены избранные представители курдского сообщества. Представитель Филиппин, признавая применимость данного принципа в деятельности национального правительства, оговорился, что автономия может быть реализована в рамках национальной конституции и основных законов путём применения демократических методов, что доказывает конституционную природу понятия автономии[74].

Африканские государства, в целом, обеспокоены возможными последствиями автономии на африканском континенте. Было указано на вероятность «бесконечной балканизации» Африки в случае появления автономий[75]. Можно сделать вывод, что большинство государств видит цель меньшинств, добивающихся автономии, в «получении контроля над природными ресурсами с целью исключительного их использования в ущерб другим»[76].

В данном контексте основным аргументом должно быть следующее: коренным народам следует прекратить фокусировать свои требования на внешнем самоопределении, но стремиться к широкой внутренней автономии. Действительно, «в рамках нового институционного порядка, когда все заинтересованные стороны могут заявить о своём желании определять свою судьбу, существуют широкие возможности для компенсационного развития. Лишь в ограниченных случаях сецессия может оказаться лекарством лучшим, чем сама болезнь и даже тогда она, скорее всего, будет лишь шагом в направлении полного достижения ценностей самоопреде- ления»[77].

Конечно, можно найти много аргументов против наделения коренных народов правом на отделение.

Прежде всего, это аргумент, касающийся определения государства. Современное международное право содержит четыре критерия суверенного, независимого государства: постоянное население, определённая территория, власть и способность вступать в отношения с другими государствами. Общепринято мнение, что коренные народы не отвечают этим требованиям, в особенности, двум последним. Тем не менее, на этом уровне многие коренные народы заявляют о «договорах», заключённых с некоторыми государствами, в частности, с государствами, в чью территорию они были включены. Однако, эти договоры, как правило, не рассматриваются в качестве международных документов и как доказательство так называемого аборигенного суверенитета. В решении по делу об острове Лас Пальмас судья М. Хубер утверждал, что коренные общины не представляют собой государства. Основываясь на протекторате над колониями, М. Хубер не считал, что договоры с коренными народами образуют международно-правовую основу для суверенитета колониальных властей[78]. Он скорее склонялся к мысли, что суверенитет колониальных властей, по сравнению с другими государствами, основывается не на договоре с коренной общиной, что является лишь формой внутренней организации территории колонии, но на сюзеренитете над аборигенным государством.

В то же время коренные народы придают важность существованию таких договоров, как свидетельству своего суверенитета или существования своей нации. В ходе обсуждений в Рабочей Группе представители коренных народов неоднократно высказывали точку зрения о межнациональном характере этих договоров, их значении для признания право- и дееспособности коренных народов, как доказательства права на аборигенный суверенитет. Эти представители, в особенности, подчёркивали необходимость признания суверенной право- и дееспособности для заключения двусторонних соглашений с другими суверенными нациями.

Как бы то ни было, факт остаётся фактом, что договоры, заключённые коренными народами с другими правительствами, не признаются международными документами, т.к. коренные народы не признаются субъектами международного права. В случаях, когда такие договоры с коренным народами рассматривались в международных судах, они признавались скорее контрактами, чем договорами между суверенными государствами. «Существующие договоры с коренными народами не являются международными документами, поскольку они не признают постоянный аборигенный суверенитет в смысле независимой государственности. Более того, эти договоры подвержены односторонним изменениям или отмене центральным правительством»[79].

Таким образом, договоры, заключённые коренными народами, не признаются международными ни в национальном, ни в международном праве и, как минимум, в последние сто лет не воспринимались, как международно-правовые документы. Этому мешает отсутствие у коренных народов международной правосубъектно - сти. Само существование этих договоров не доказывает, в соответствии с современным международным правом, суверенитета коренных народов или их государственности.

Наверное, самым убедительным доводом в пользу отказа от внешнего самоопределения для коренных народов будет необходимость сохранение мира и безопасности как международной, так и внутригосударственной. Из истории и из современного опыта мы знаем, насколько деструктивным может быть распад прежних государств и образование новых, а главной целью ООН является сохранение мира.

Становится понятным, что коренным народам следует отказаться от идеи внешнего самоопределения. Действительно, политизируя дискуссию настойчивым требованием внешнего самоопределения для коренных народов, можно поставить под угрозу согласие государств поддержать право этих народов на внутреннее самоопределение. Более того, далеко не все группы коренных народов требуют самоопределения в полном объёме, включая его внешнюю форму; многие хотят просто большего контроля над своими делами в рамках соответствующего государства. Как показало обсуждение в рамках Рабочей Группы, многие из коренных народов не добиваются для себя права на отделение, а хотят лишь иных форм правления, защищающих их интересы и соответствующих структуре их ^обществ. Содержание права на автономию или самоопределение понимается разными коренными народами по-разному и не всегда означает суверенитет или государственность или необходимость самим решать вопрос о степени самоопределения и автономии. Сами представители коренных народов подчёркивали, что самоопределение необязательно означает сепаратизм.

Проблема в том, что понятие «самоопределение» предполагает право, но не обязательность, независимости и государственности, а государства склонны воспринимать требование даже внутреннего самоопределения как требование сецессии[80].

В результате все думают, что термин «внутреннее самоопределение» тенденциозен и должен быть заменён на более нейтральный или объективный, например, «самоуправление» или, если мы включим экономические права, особенно, в случае с коренными народами, земельные права - «саморазвитие» или «самосохранение». Такую точку зрения высказал Г. Альфредссон: «Сама по себе вывеска «внутреннего самоопределения», вывешиваемая над автономией и демократией, не ведёт к улучшениям, но может вызвать разочарование. Политические права, политическое участие и автономия, конечно, ведут к равенству и росту собственного достоинства коренных народов, но они не обеспечивают право на самоопределение, а создатели международного права не хотят это право предоставить. Я склонен верить, что мы должны называть предлагаемые права их настоящими именами, а не стараться украсить их сомнительными ярлыками»[81].

Как бы ни было, раз уж вместо «внутреннего самоопределения» удалось найти адекватные выражения - самоуправление или автономия, остаётся наполнить их конкретным содержанием. Кстати, и само выражение «внутреннее самоопределение» не имеет широкого хождения в научной литературе по проблемам самоопределения. Оно чаще всего используется в документах Комитета по правам человека, относящихся к содержанию Международного Пакта о гражданских и политических правах[82]. Дебаты по соответствующей проблематике, проходящие в рамках ООН, отражают два основных подхода к определению содержания понятия «автономия»: во-первых, это демократическое правление, а во-вторых, автономия группы как таковая. Оба подхода нашли своё отражение в подготовленном Рабочей Группой Проекте декларации о правах коренных народов[83].

1. Демократическое правление.

«Демократическое правление» означает политическое участие или право на участие в государственных делах (public affairs) через избранных представителей. Политическое участие является важным элементом долгосрочной стратегии по достижению автономии[84]. Это очевидно, т.к. признание права на самоопределение коренных народов потребует общественной поддержки внутри государства, а также международного обсуждения, в идеале и международного контроля.

Политическое участие необходимо для выработки понимания населением страны и международным сообществом проблем защиты и соблюдения прав коренных народов, а также стоящих политических целей. Для эффективного привлечения общественного внимания помимо противостояния лобби, кампаний в средствах массовой информации и образовательных усилий потребуется и прямое обращение к государственному аппарату. Так или иначе, права участия чрезвычайно важны для признания права на самоопределение. Например, для коренных народов, которые не желают образовать независимое государство или хотят оставаться в какой- либо форме в составе государства, права на политическое участие крайне важны для поддержания отношений взаимного уважения и поддержки. Без политического участия в формировании национальной политики, в принятии решений и в формировании общественного мнения автономия и самоуправление коренных народов, остающихся в составе государства будут реализовываться без участия и без учёта мнения этих народов.

2. Автономия группы.

В данном контексте «автономия» понимается как правовой режим, установленный конституцией государства, при котором властью, осуществляющей самоуправление, наделена определённая группа индивидов. Власть, которой наделена данная группа, может быть ограничена в какой-то степени или в целом юрисдикцией над личностью или же обладать териториальной юрисдикцией.

Автономия, таким образом, может быть как территориальной, так и личной. Если соответствующая группа проживает компактно в каком-то районе, автономия, естественно, будет территориальной: примером является Датское законодательство в отношении внутреннего самоуправления Гренландии (Закон «О внутреннем самуправлении Гренландии» № 577 от 29 ноября 1978 г.) и Фарерских островов (Закон «О внутреннем самоуправлении Фарерских островов» № 137 от 23 марта 1948 г.). Если члены группы уступают по численности или смешаны с иными группами населения, законным и правильным решением будет личная автономия, что означает принадлежность к группе и участие в её деятельности независимо от места проживания. Примером такого личного подхода является норвежское законодательство, учреждающее для народа саами консультативную ассамблею (Sameting), в соответствии с которым каждый саам может быть членом и участвовать в выборах в ассамблею независимо от места своего проживания в стране.

Кроме того, самоуправление теоретически могло бы включать различные варианты: отдельный субъект федерации, самоуправляемая территория, местные власти в широком смысле или на уровне сельсовета. Как бы то ни было, многие правительства придерживаются мнения, что существование таких институтов вне конституционного или правового устройства государства является формой сепаратизма и угрожает национальному единству. Большинство национальных правовых систем не признают политические институты и право коренных народов. Тем не менее, многие наблюдатели указывают на фиктивный характер равенства перед законом, когда речь идёт о коренных или племенных народах, а единственным механизмом защиты этими народами своих прав являются именно собственные институты и их действенность[85].