Всемирный Саммит ООН по устойчивому развитию 2002 г. в Иоганнесбурге стал четвёртой «мега» - конференцией. Её целью было обсуждение результатов, достигнутых после Конференции Рио 1992 г., а также определение глобальной повестки дня; выработка общего мышления; закрепление основных принципов; распределение ведущих ролей; формирование институционального потенциала; и придание легитимности понятию глобально - го управления, путём включения в него самого широкого круга участников. После многочисленных попыток состыковать политическую волю правительств и устремления общественных движений можно говорить о согласованном подходе к проблеме устойчивого развития и о необходимости реализации достигнутых соглашений[1] .
Саммит 2002 г. стал наиболее социально ориентированной мега-конференцией по окружающей среде, отразившей эволюцию представлений об устойчивом развитии, происшедшую за последние десятилетия[2]. Тем не менее, изначально в работе Конференции стали возникать трудности. Демонстративное отсутствие на встрече Президента США Д. Буша грозило подорвать политическое доверие и значение Саммита в целом[3].
Как встреча на высшем уровне конференция в Иоганнесбурге имела целью укрепить сотрудничество между правительствами и многосторонними институтами, участвующими в имплементации решений принимаемых правительствами. Однако встреча в Иоганнесбурге ни привела к принятию серьёзного документа, в котором страны решили бы, каким образом можно замедлить деградацию окружающей среды во всемирных масштабах и потери естественных ресурсов путём определения ясных целей и графиков их достижения, ни определила новых путей и альтернативных средств обеспечения прогресса в устойчивом развитии. Иоганнесбургский План имплементации, по сути, есть подтверждение принципов согласованных ещё 10 лет назад[4].
Применительно к рассмотрению проблем, связанных с участием коренных народов в процессах развития следует обратить особое внимание на возникновение такого явления как Глобальное партнёрство во имя устойчивого развития. Партнёрство означает «особые обязательства различных партнёров, имеющие целью способствовать имплементации результатов межправительственных переговоров в ходе встречи в Иоганнесбурге (План действий и Политическая декларация) и способствовать дальнейшей имплементации Повестки дня на XXI в. и Целей развития тысячелетия»[5]. Признание создания партнёрств в качестве официальных результатов Саммита отражает переход от традиционной для международных конференций межправительственной дипломатии к более ёмкой идеологии международного управления в области окружающей среды. Международные НПО, равно как и деловые круги и неправительственные группы, впервые в истории проведения встреч на высшем уровне заняли центральное место в работе саммита.
Оценки этому новому явлению давались разнообразные и противоречивые. Критически настроенные неправительственные организации рассматривают призывы к партнёрским отношениям как попытку правительств не принимать на себя ответственность за обеспечение устойчивого развития путём принятия международно-правовых обязательств. Они отмечают, что «партнёрский» подход может подорвать формальные межправительственные процессы принятия решений и приведёт к «приватизации» управления и контроля за окружающей средой, традиционно осуществляемых в рамках ООН. Другие считают навязывание партнёрства элементарной стратегией по сокрытию негативных сторон деятельности транснациональных корпораций в области окружающей среды и прав человека. Многие общественные организации определяют попытки интегрировать частный сектор в процесс Всемирного саммита по устойчивому развитию, как приватизацию всемирного управления окружающей средой, что развязывает руки корпоративному лобби и способствует продвижению их «оптимальных» экологических проектов[6].
Признание партнёрства между частным и публичным секторами, как результат саммита, подтверждает официальное признание правительствами важности участия частного сектора в имплементации межправительственных соглашений. Партнёрские отношения и объединения различных негосударственных и государственных акторов обладают потенциалом для значительного вклада в систему экологического управления.
Партнёрства во имя устойчивого развития основываются на идее, что множество публичных и частных заинтересованных акторов, включая неправительственные организации и группы гражданского общества (имеются в виду группы по интересам, организации и сети, преследующие некоммерческие цели), бизнес, местные и национальные власти, а также международные организации могут совместно выдвигать конкретные инициативы для достижения глобальных общественных целей[7]. Как это было представлено в Иоганнесбурге, партнёрство, как правило, состоит из сотрудничающей группы участников, преследующих общую цель. Эта общая цель объединяет различные сектора и уровни управления в совместных усилиях добиться цели устойчивого развития, как она выражена и закреплена в политическом или юридическом документе[8].
В идеале, партнёрство отличается от традиционных организаций следующими характеристиками:
Участие.
Трёхсторонняя природа сетей и движений, включающая власти, гражданское общество и бизнес, придаёт им институционный характер. В контексте процессов экономической, социальной и культурной глобализации участие частного сектора стало чуть ли не главным в поиске эффективных решений международных проблем. В то же время, политическая либерализация привела к быстрому росту транснациональных объединений общественных организаций, требующих участия в принятии политических решений[9] .
Взаимозависимость.
Сотрудничество в рамках движений и сетей основано на предположении, что ни одна группа не в состоянии рассмотреть и решить существующую проблему. Межсекторальные сети и движения, в то же время, могут выстроить транграничные связи между всеми секторами: государством, частным сектором и гражданским обществом. Они могут реагировать на изменение ролей и относительной важности каждого из участников путём комбинирования их ресурсов для решения отдельных проблем. Структура движения или сети ясно признаёт, что возможность каждого отдельно взятого участника по достижению стоящей цели зависит от действий и поддержки всех остальных[10].
Открытость и гибкость.
Движения и сети предлагают политические механизмы, легко адаптирующиеся к постоянно изменяющейся ситуации, и открытые для новых участников. Различные подходы к формированию политического курса и направления культурного развития требуют большего взаимного признания и интеграции. Движения и сети позволяют объединять различные подходы и возможности, включая знания локального уровня и привлекая местные заинтересованные общины в процессы решения проблем.
Субсидиарность.
Данный термин означает, что ответственность за решение той или иной проблемы, в первую очередь, лежит на том уровне общества и/или управления, который ближе всего к индивиду и наиболее подготовлен для достижения наиболее эффективного результата. Как это зафиксировано в Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 г.: «Экологические вопросы рассматриваются наиболее эффективным образом при участии всех заинтересованных граждан на соответствующем уровне». Обшественные движения и сети быстро реагируют на необходимость передачи политических вопросов на тот уровень управления, где политические решения могут быть сформулированы и приняты наиболее эффективно. Они способствуют быстрому принятию решений и их выполнению на различных уровнях власти.
Взаимодополняемость.
Движения и сети существуют благодаря своим членам. Участники движения вносят в процесс дополнительные ресурсы, обеспечивая, тем самым быстрые результаты. Благодаря «силе слабых связей», сети и движения в состоянии наиболее эффективно использовать возможности множества своих членов в силу заинтересованности каждого из них[11]. Движения инициируют обсуждение спорных вопросов и создают благоприятную ситуацию для политических дискуссий, часто невозможных в рамках дипломатических контактов между государствами. Они также создают условия для комбинирования и координации использования дополнительных ресурсов[12].
Правительства зачастую не обладают достаточными ресурсами и политической волей для решения проблем, отражённых, например, в заключительных документах Конференции ООН по окружающей среде и развитию. Миром растущей международной взаимозависимости, либерализации экономики и политики, технологических изменений невозможно управлять из одного - публичного сектора, на одном - национальном уровне. Чтобы усилия были эффективными, успешными и законными, правительства и организации должны работать совместно с партнёрами из всех секторов: бизнеса и гражданского общества, на различных уровнях, включая местный, национальный, региональный и глобальный.
Традиционно, международное управление рассматривалось, в основном, как отношения между суверенными государствами. Сегодня «управление» относится к деятельности, за которой стоят общие цели, которые необязательно основываются на действиях властей по достижению согласия[13]. Возрастающее значение негосударственных участников, таких как гражданское общество или частный сектор изменило систему мирового управления. Растущее влияние неформальных участников становится типичным для структуры сегодняшнего режима управления. Отсюда: управление - это «совокупность путей, которыми индивиды и институты, власть и частный сектор управляют своими общими делами. Это процесс, с помощью которого согласуются конфликтные или противоречивые интересы и предпринимаются совместные действия[14]. Понимание управления как исключительно формального, юридического процесса осуществляемого публичной властью уступило место новой концепции, делающей акцент на менее формальном, основанном на сотрудничестве, интеграционном подходе.
Если попытаться определить функции выполняемые партнёрствами, можно понять, что их потенциал гораздо выше чем, единственно функция способствования реализации решений, как это прозвучало в контексте документов Саммита.
Это может быть:
Выработка повестки дня и сбор информации. Партнёрства могут выдвигать новые проблемы для обсуждения на международном уровне и инициировать общественное обсуждение животрепещущих проблем. Более того, они могут «усилить внимание к уже обсуждаемым на международном уровне проблемам путём формулирования конкретных целей или придавая им неоспоримые моральные обоснования»[15].
Поиск выхода из тупиковых ситуаций. Благодаря добровольному характеру членства коллективные инициативы участников партнёрств, направленные на поиск эффективных решений экологических и других специфических проблем, могут помочь найти выход их трудных ситуаций. Во многих случаях коллективные инициативы развивались концентрическими кругами, начинаясь с небольших индивидуальных пилотных проектов отдельных фирм, которые затем подхватывались другими компаниями и выходили на уровень бизнес сообщества, включая всё больше и больше компаний и, наконец, к ним присоединялись и другие участники, такие как профсоюзы и неправительственные организации.
Выработка направлений деятельности. Другая функция партнёрства - это выработка основных направлений деятельности или стандартов достижения целей устойчивого развития, как они определены в межправительственных документах. Там, где межправительственные конференции и другие формы международного сотрудничества недостаточны для принятия быстрых политических решений по наиболее важным проблемам, партнёрства могут помочь сформулировать решения, способные указать направление реализации основных политических принципов. Партнёрства могут способствовать международному переговорному процессу путём создания норм «мягкого» права и путём принятия соглашений на основе добровольности.
Координация. Партнёрство может помочь в имплементации договора и объединить ограниченные ресурсы. Обладая новыми информационными технологиями, координационная сеть осуществляет широкий обмен знаниями между правительствами, межправительственными и общественными организациями и частным сектором, и этим способствует определению общих целей и выработке стратегии координированных действий.
Мониторинг. Партнёрства могут помочь в сборе информации, необходимой для принятия политических решений. Правительства могут также обратиться за помощью к партнёрствам для сбора и подготовки данных и информации, требуемой в соответствии с условиями того или иного договора. Партнёрство, объединяющее членов из разных секторов и географических регионов, может помогать органам, действующим в соответствии с различными соглашениями, и расширять международную поддержку таких механизмов как мониторинг и оценка выполнения договоров.
Выработка новых имплементационных механизмов. Партнёрства могут образовываться со специальной целью практической реализации результатов межправительственных переговоров и повышения готовности к сотрудничеству различных участников. Имплементационные партнёрства, наиболее соответствующие решениям Саммита, являются межсекторальными объединениями, создаваемыми для помощи переговорному процессу государств. Имплементационные движения отличаются от координационных тем, что, обычно, ведут к непосредственному вовлечению компаний, а также неправительственных организаций в процесс принятия решений в рамках международных организаций.
Партнёрство представляет собой способ вовлечения негосударственных участников в рассмотрение экологических проблем. Партнёрства только тогда будут являться легитимным, гибким и эффективным механизмом, когда будут соблюдать принципы и нормы международного права.
Если партнёрства станут частью международной системы экологического управления, необходимо будет определиться с законностью их участия в таком управлении. Эта проблема, в широком смысле, относится к вопросу о законности самого международного управления, который становится всё более актуальным, по мере того как всё больше проблем выходят за пределы государственного суверенитета, а международные институты приобретают всё большие полномочия. Законность относится к праву системы управления осуществлять власть над управляемыми в соответствии с законами и справедливостью. В этом смысле основой легитимности может быть формальный процесс, дающий право представлять интересы управляемого (демократическая законность), или же законность может вытекать из её молчаливого «одобрения» управляемыми (социологическая законность)[16].
Если партнёрства станут постоянной и важной частью всеобъемлющей системы глобального управления окружающей средой, граждане во всём мире должны получить право и возможность контроля за составом партнёрств, процессами и результатами их деятельности. Транспарентность и ответственность укрепляют законность любого органа.
Необязательный характер партнёрства не означает, что оно может действовать без основных согласованных правил. Успех или провал партнёрства зависит, в значительной степени, от существования доверия между партнёрами, уровня открытости и от того, как выстроены отношения с различными властными структурами.
A. Выработка основных правил деятельности партнёрств.
Правила управления партнёрствами могут выходить за рамки «руководящих принципов» предложенных в ходе Саммита. Хотя перечень руководящих принципов охватывает большое число проблем, важных для правильного управления партнёрствами, он не учитывает разнообразие феномена партнёрства[17].
Б. Контрольные механизмы.
Признавая необходимость гибкости и открытости при принятии правил, необходимо учитывать важность трёх обязательных требований к организации управления: ответственности, мониторинга и оценки (как условий законности и согласованности позиций участников), а также определение компетенции (как механизма, позволяющего избежать неравномерного распределения властных функций.
Ответственность.
Одним из условий принятия основных правил деятельности партнёрства является выработка механизма реализации ответственности. Ответственность определяется как «обязательство представить отчёт и отвечать за выполнение своих обязательств перед теми, кто эти обязательства возложил, что, по сути, предполагает ответственность индивидов и организаций»[18].
Прежде всего, важно различать внутреннюю и внешнюю ответственность партнёрства. Внутренняя ответственность необходима для обеспечения того, чтобы небольшая группа лидеров отвечала перед остальным электоратом, членами или участниками. Внешняя ответственность означает ответственность партнёрства перед широким кругом общественности, чьи интересы партнёр - ство представляет или чьи интересы будут затронуты результатами деятельности партнёрства[19].
Каждое партнёрство должно определить свои собственные правила, распределить роли, функции, цели и ожидаемые результаты. Чтобы обеспечить законность этого процесса и полученных результатов, каждое партнёрство должно быть объектом контроля и оценки.
Механизмы контроля должны включать:
профессиональную подотчётность;
общественную репутацию;
положение на рынке;
налоговую/финансовую ответственность.
Ни один из этих механизмов в отдельности недостаточен для обеспечения в полной мере ответственности партнёрства. Каждый из них должен применяться в неразрывной связи с осталь- ными[20].
Мониторинг и оценка.
Следует также сказать, что механизмы мониторинга и оценки необходимы для того, чтобы дополнить юридически необязательные правила партнёрства иной обязательностью для выполнения его мандата. Наконец, мониторинг и оценка помогают определить «паразитирующее» или корыстное поведение отдельных членов партнёрства.
Мониторинг и оценка могут сделать деятельность открытой, опыт доступным, а членам и посторонним наблюдателям дать возможность выработать собственное квалифицированное мнение. Для этого разработан перечень признаков оценки правомерности и эффективности деятельности партнёрств. Такие перечни и критерии неоднократно предлагались различными организациями: это и Департамент оценки Всемирного Банка и Отдел оценки программ развития ООН, кроме того, попытки делались и на национальных уровнях. На наш взгляд, интерес представляют критерии для оценки партнёрств, предложенные профессором Ш. Штрек[21]:
Критерии
Характеристика
Категория
Необходимо описание, анализ и категорирование учредительного соглашения (формального или неформального)
Тест: Под какую категорию подпадает партнёрство?
Функции
Роль и функции партнёрства должны быть ясно выражены.
Тест: Что является целью/задачей партнёрства и его специальная роль в решении проблемы?
Представительство
Все участники, имеющие отношение к партнёрству, должны иметь возможность участвовать в его работе.
Тест: Проверить состав партнёрства и отбор членов. Кто кого и чьи интересы представляет?
Справедливость
Для успеха партнёрства крайне важно доверие между партнёрами.
Тест: Могут ли меньшинства или наиболее слабое звено представлять свои взгляды?
Процедура
Процесс принятия решений в партнёрстве должен основываться на принципе участия всех и быть справедливым и прозрачным. Тест: Исследовать процесс принятия решений в партнёрстве. Если существуют правила, проанализировать их. Если таковых нет - опишите неформальную процедуру. Выясните, как принимались правила. Насколько прозрачен процесс?
Финансирование
Финансирование должно быть открытым. Тест: Опубликованы ли источники финансирования?
Затраты и выгоды
Затраты и выгоды партнёрства должны быть понятны, а усилия и ответственность должны быть распределены соответственно.
Тест: Кто из партнёров получает наибольшие выгоды от результатов деятельности, каков вклад каждого участника?
Стабильность
Партнёрство должно быть достаточно стабильным для преодоления трений и конфликтов. Тест: Предусмотрены ли в правилах варианты решения конфликтов?
Критерии
Характеристика
Обучаемость/восприим- чивость к новому
Партнёрство должно быть гибким, иметь механизмы оценки и восприятия нового.
Тест: Позволяют ли правила вносить адаптационные изменения и воспринимать опыт?
Результаты
Партнёрство несёт ответственность за результаты деятельности.
Тест: Сформулированы ли ясные цели и промежуточные цели? Существуют ли графики?
Динамика
Необходимо подвергнуть анализу весь период существования партнёрства на предмет наличия изменений его функций и приобретения новых навыков и опыта
Совершенно ясно, что все партнёрства и иные формы общественной активности страдают неравномерным распределением полномочий. В то же время, доверие - важный признак партнёрств и непременное условие их успешности. Само участие в партнёрстве возможно лишь в случае, когда участник чувствует, что принимает равное участие в достижении результатов[22].
Представители гражданского общества зачастую располагают ресурсами для участия лишь в ограниченном числе партнёрских объединений и, поэтому не так неуязвимы как частный сектор. В целом, участие неправительственных организаций в политических движениях несёт для них больше опасностей, чем для представителей бизнеса. Выступая организованно против какой-то деятельности, неправительственные организации рискуют потерять доверие среди своих членов или преимущество перед теми, кто этой деятельностью занимется. Тем не менее, ассиметрия власти присутствует и в одном секторе. Вся совокупность неправительственных организаций далеко не представляет «всемирное гражданское общество», как они сами иногда заявляют. Известно, что неправительственные организации Севера и Запада доминируют в этой «номинации», и политические обозреватели в развивающихся странах часто характеризуют отношения между неправительственными организациями разных регионов как «колониальные», когда «неправительственные организации третьего мира вынуждены приспосабливать свои интересы к интересам неправительственных организаций Севера». Высказываются также мнения, что возможности гражданского общества по поддержанию демократии в глобальном управлении ограничиваются существующей диспропорцией среди активистов, большинство которых - представители среднего класса, мужчины, жители развитых стран, христиане и жители городов[23].
Можно попытаться обобщить те проблемы и возможности, которыми сопровождается процесс формирования партнёрств в рамках международного экологического управления. В литературе уже предлагались меры, могущие сделать партнёрства эффективным и законным участником глобальной системы экологического управления[24]. Обобщив существующие предложения, можно назвать следующие:
выработать эффективные способы связи партнёрств с Иоган- несбургским планом имплементации и с существующими многосторонними соглашениями в области окружающей среды, которые бы включали механизмы определения приоритетов и координации деятельности партнёрств;
инициировать межсекторальный переговорный процесс для выработки правил деятельности партнёрств, являющихся официальной частью процесса устойчивого развития;
установление ответственности партнёрств. Система ответственности должна укрепить законность партнёрств и включать в себя моральную ответственность, предоставление регулярных докладов о деятельности и пр.;
создание действенного механизма мониторинга и оценки партнёрств;
проведение работы по расширению возможностей каждого из участников партнёрства путём создания необходимой учебной базы.
[1] Osborn D., Bigg T. Earth Summit II: Outcomes and Analysis. London, 1998.
[2] From Rio to Johannesburg: progress and prospects / A. Najam et al. // Environment. 2002. Vol. 44 (7). P. 2б-38.
[3] Pearce F. Summit Opens with Little Optimism // New Scientist. 2002. URL: http://www.newscientist.com/news/newsjsp?id=ns99992719 (дата обращения: 05.01.2013).
[4] Report of the World Summit on Sustainable Development. Plan of Implementation of the World Summit on Sustainable Development. Articles 7, 8, 25, 31, 40. UN Doc. A/CONF.199/20. URL: http://www.un.org/esa/sustdev/ documents/WSSD_POI_PD/English/WSSD_PlanImpl.pdf (дата обращения: 06.08.2013).
[5] Kara J., Quarless D. Explanatory Note by the Vice-Chairs: Guiding Principles for Partnerships for Sustainable Development // PrepCom. Bali, 2002. Vol. IV.
[6] Corporate Europe Observatory. From Rio to Johannesburg: Girona Declaration. 2002. URL: http://www.corpwatch.org/article.php?id=2610 (дата обращения: 19.08.2013).
[7] Reinicke W.H. Global Public policy: Governing without Government? Washington, 1998.
[8] Grundmann R. Policy Networks and Global Ecological Problems: The Case of the Ozone Layer // Law and State. 1998. Vol. 58. P. 7-25.
[9] Tamiotti L., Finger M. Environmental Organizations: Changing Roles and Functions in International Politics // Global Environmental Politics. 2001.
[10] Ottaway M. Corporatism Goes Global: International Ogranisations, NGO Networks and Transnational Business // Global Governance. 2001. Vol. 7 (3).
[11] Granoveter M. The Strength of Weak Ties // Journal of Sociology. 1973. Vol. 76 (6). P. 1361.
[12] Streck C. Global Public Policy Networks as Coalitions for Change // Global Environmental Governance: Options and Opportunities. URL: http:// ped.sagepub.com/content/17/1_suppl/67.refs (дата обращения: 20.08.2013).
[13] Hierlmeier J. UNEP: Retrospect and Prospect - Options for Reforming the Global Environmental Governance Regime // The Georgetown International Environmental Law Review. 2002. Vol. 14. P. 767-768.
[14] Our Global Neighbourhood: The Report of the Commission on Global Governace. 1995. URL: http://humanbeingsfirst.files.wordpress.com/2009/10/ cacheof-pdf-our-global-neighborhood-from-sovereignty-net.pdf (дата обращения: 20.08.2013).
[15] Witte J.M., Reinicke W., Benner T. Beyond Multilateralism: Global Public Policy Networks // International Politics and Society. 2000. Vol. 2.
[16] Bodansky D. The Legitimacy of International Governance: A Coming Challenge for International Environmental Law? // American Journal of International Law. 1999. Vol. 93. P. 596-601.
[17] Gemill B., Bamidele-Izu A. The Role of NGOs and Civil Society in Global Environmental Governance / Global Environmental Governance: Options and Opportunities. New Haven, 2002. P. 77.
[18] Gray A. Management and Public Sector Reform // Gonernance and Accountability: Power and Responsibility in the Public Service. 1998. URL: http://www.forschungsstelle.uni-bremen.de/UserFiles/file/06-Publikationen/ ArbeitspapierefsoAP74.pdf (дата обращения: 21.08.2013).
[19] Spiro PJ. The Democratioc Accountability of Non-Governmental Organizations: Accounting for NGOs // Chicago Journal of International Law. 2002. Vol. 3. P. 161.
[20] Benner T., Witte J.M., Reinicke W. Innovating Global Governance: Multisectoral Networks and Accountability. London, 2002.
[21] Streck C. The World Summit on Sustainable Development: Partnerships as New Tools in Environmental Governance // Yearbook of International Environmental Law. 2002. Vol. 13. P. 88-90.
[22] Weitzner V. Partnerships at the World Summit: Reflections on a New Buzzword // North South Online Opinion. 2002. URL: http://www.nsi-ins.ca/ ensi/news_views/oped45.html (дата обращения: 22.08.2013).
[23] Aditjondro G. A Reflection about a Decade of International Advocacy Efforts on Indonesian Environmental Issues. Paper presented at the International NGO Group on Indonesia Conference. Bonn, 1990. P. 16.
[24] Streck C. The World Summit on Sustainable Development: Partnerships as New Tools in Environmental Governance // Yearbook of International Environmental Law. 2002. Vol. 13. P. 93-95.
|