Исследование показало, что российское законодательство в инвестиционной сфере сегодня несовершенно: оно характеризуется сильной раздробленностью, оторванностью одного нормативного акта от другого, отставанием от существующего правового массива по степени конкретизации и юридической технике.

На наш взгляд, было бы целесообразно инициировать и начать работу по подготовке проекта федерального закона "Об инвестиционной деятельности и о государственной инвестиционной политике в Российской Федерации".

Анализируя систему федеральных законов о создании государственных корпораций, нетрудно заметить некоторые общие для них черты правового регулирования: все эти федеральные законы устанавливают определенные исключения из законодательства о некоммерческих организациях, о банках, о страховании для конкретной государственной корпорации. В связи с этим полагаем, что более обоснованными и целесообразными с позиций практики были бы подготовка и принятие общего федерального закона о государственных корпорациях, на основе которого и в соответствии с которым затем принимались бы федеральные законы о конкретных государственных корпорациях.

Представляется, что ввиду присутствия в бюджетном законодательстве значительных пробелов отнесение бюджетных расходов в разряд капитальных вложений не может быть осуществлено иначе, чем посредством применения по аналогии правил определения состава основных фондов, установленных для юридических лиц.

При этом понятие "капитальные вложения" не раскрыто в Бюджетном кодексе Российской Федерации и не имеет единого содержания в нормах, регламентирующих учет соответствующих расходов различных инвесторов. Объекты капитальных вложений и способы их осуществления в бухгалтерском учете определяются неоднозначно, их состав имеет варианты содержания в зависимости от видов субъектов, осуществляющих вложения, а сам термин "капитальные вложения" раскрывается сегодня только в нормативных актах, регламентирующих ведение бухгалтерского учета в кредитных организациях. Бюджетное законодательство не содержит норм, позволяющих установить точный круг объектов государственных и муниципальных капитальных вложений. Представляется необходимым внести соответствующие изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации.

На формирование институтов (уже включенных в действующие специальные законы или предполагаемых к включению) существенное влияние оказывают смежные институты других отраслей права, методы, принципы, понятия различных отраслей законодательства.

Эффективная система финансовых институтов может быть построена с учетом следующих факторов:

1) формирование и реализация норм и институтов финансового законодательства зависят от уровня заинтересованности государственных органов в учете всего комплекса функций финансов на всех срезах общества и рынка при строгом соблюдении основ конституционного строя Российской Федерации;

2) действенность и объективность финансового законодательства Российской Федерации зависит от правового регулирования содержания и уровня базовых финансовых инструментов управления экономикой и финансовым рынком; к таким инструментам относятся: налоговые ставки, ставка рефинансирования Центрального банка Российской Федерации,

3) индекс инфляции, минимальная заработная плата, предел расчетов наличными деньгами, таможенные пошлины, акцизы, выплаты по государственному внешнему и внутреннему долгу, уровень обязательных отчислений в резервную банковскую систему, курс национальной валюты к иностранным валютам, основные статьи расходов государственных бюджетов и бюджетов местного самоуправления, уровень доходности государственных ценных бумаг и др.;

4) важным направлением развития финансового законодательства является регулирование использования финансовой информации (методик оценки экономических нормативов и нормативов по исчислению обязательных платежей, рисков, цен), предоставление финансовой отчетности, бухгалтерский и управленческий учет.

Действенность институциональных изменений зависит от того, в какой степени принятые законодательные нормы подкреплены эффективностью их применения на практике. В России образовался существенный разрыв между формальными (законы) и неформальными (реальное поведение экономических субъектов) нормами, что выражается в низком уровне исполнения законодательства и терпимом отношении к такому неисполнению со стороны власти, бизнеса и широких слоев населения, т.е. в правовом нигилизме. Такая ситуация значительно осложняет формирование новых институтов, в том числе необходимых для развития инновационной экономики.

Сложившиеся механизмы государственной поддержки реального сектора экономики показывает недостаточную эффективность бюджетных расходов в части их влияния на экономический рост и осуществления инвестирования.

В частности, решения о создании объектов капитального строительства в форме бюджетных инвестиций принимаются с учетом результатов оценки эффективности использования средств федерального бюджета (постановление Правительства Российской Федерации N 590 от 12 августа 2008 г.), порядок проведения которой не содержит требований по сравнению различных вариантов создания объектов за счет средств федерального бюджета с иными механизмами, в том числе обеспечивающими полное либо частичное замещение бюджетных инвестиций средствами частных инвесторов или предполагающих возвратное финансирование.

Как следствие, сложившееся нормативное правовое регулирование затрудняет использование инструментов проектного финансирования и приводит к недостаточному использованию возможностей частных инвестиций, не стимулирует высвобождение бюджетных средств для решения иных приоритетных задач развития экономики, а также в некоторых случаях ведет к вытеснению частных инвестиций из отдельных секторов экономики, к финансированию создания объектов инфраструктуры с неподтвержденными потребителями создаваемых мощностей, к низкой степени загрузки созданных объектов инфраструктуры.

Основными причинами неэффективности бюджетных расходов являются:

1) принятие решений об осуществлении бюджетных инвестиций без проведения сравнительного анализа различных вариантов реализации инвестиционного проекта, в первую очередь за счет привлечения частных инвестиций;

2) принятие решений о государственной поддержке реального сектора экономики при использовании механизмов, обеспечивающих незначительный охват участников рынка, что существенным образом искажает конкурентные условия ведения бизнеса;

3) недостаточный уровень требований к обоснованности направления бюджетного финансирования на создание объектов инфраструктуры и ответственности получателей бюджетной поддержки за достижение установленных целевых показателей, особенно в случаях, когда указанная инфраструктура предназначена для обеспечения потребностей новых промышленных предприятий, а также технологических и сервисных компаний;

4) наращивание объемов незавершенного строительства и, как следствие, сокращение экономического эффекта от использования создаваемых объектов (так, в 2014 г. не введено в эксплуатацию 407 объектов, или 52,7% от общего количества объектов, предусмотренных к вводу в 2014 г., что является самым низким показателем за последние пять лет);

5) создание условий для поддержки неэффективных и неконкурентоспособных предприятий, а также предприятий-монополистов, препятствующих модернизации производства и управлению издержками, в том числе за счет внедрения инновационных технологий;

6) финансовое обеспечение инновационных проектов без использования рыночных инструментов, а также компетенций и финансовых возможностей ранее сформированных институтов развития и, как следствие, принятие избыточных технологических и коммерческих рисков, приводящих к неэффективному использованию бюджетных средств.

При этом выбор инструмента государственной поддержки в виде бюджетных инвестиций вне процедуры анализа различных вариантов реализации инвестиционного проекта существенно (в некоторых случаях - решающим образом) влияет на инвестиционную привлекательность участия в проекте для частных инвестиций.

В частности, решение о финансировании инвестиционных проектов в форме докапитализации компаний с государственным участием влечет за собой сокращение долей частных инвесторов и, как следствие, сокращает их заинтересованность в участии в капитале таких проектов совместно с публичным партнером.

В этой связи необходимо установить нормативно-правовое регулирование нового порядка подготовки и реализации решений о государственном или муниципальном участии в реализации проектов, соответствующих целям государственной политики и направленных на достижение целевых показателей государственных программ, главное отличие которого от действующего регулирования заключается в построении системы принятия инвестиционных решений на проектных подходах, а не пообъектных принципах.

Кроме того, планируется подготовить проекты нормативных правовых актов и решений Правительства Российской Федерации, устанавливающих обязательность проведения на вариативной основе различных форм и способов государственной поддержки инвестиционных проектов частных инвесторов, включая осуществление закупок продукции, производимой инвестором, заключение специального инвестиционного контракта, предусмотренного Федеральным законом N 488-ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации" от 31 декабря 2014 г., использование инструментов возвратного и проектного финансирования, а также гарантийную поддержку с использованием возможностей Агентства кредитных гарантий и региональных гарантийных фондов.

В организации бюджетного процесса сложилась практика утверждения в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований на осуществление капитальных вложений в отсутствие принятых нормативных правовых актов и утвержденных проектных документаций, получивших положительные заключения по результатам их государственной экспертизы и проверки сметной стоимости объектов капитального строительства.

С учетом длительности процедуры подготовки данных документов значительный объем расходов на осуществление капитальных вложений приходится на конец финансового года, что приводит к образованию остатков неиспользованных бюджетных ассигнований.

При этом в ходе составления проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2016 г. и на плановый период 2017 и 2018 гг., а также при подготовке нормативного правового акта Правительства Российской Федерации о реализации данного федерального закона предлагается проработать вопрос ужесточения сроков разработки проектной документации на объекты капитального строительства, финансовое обеспечение строительства (реконструкции) которых осуществляется за счет средств федерального бюджета.

В настоящее время отсутствуют единые подходы к предоставлению из федерального бюджета межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование строительства объектов региональной (муниципальной) собственности.

Представляется целесообразным разграничить способы софинансирования из федерального бюджета расходных обязательств субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) следующим образом:

- предоставление региональным бюджетам "капитальных" субсидий из федерального бюджета только в случае, если региональные (муниципальные) объекты недвижимости необходимы для функционирования объектов федеральной собственности;

- софинансирование создания других объектов государственной собственности субъектов Российской Федерации (муниципальной собственности) путем предоставления единой (комплексной) субсидии в рамках государственных программ.

Должен быть решен ряд вопросов, связанных с использованием целевых средств, предоставляемых из бюджета в виде взносов в уставные капиталы компаний с государственным участием.

В частности, проблема заключается в образовании на счетах юридических лиц в кредитных организациях временно неиспользуемых средств, полученных из бюджета на реализацию инвестиционных проектов, а также наличие практики размещения указанных средств на банковских депозитах, что не может способствовать достижению целей государственной инвестиционной политики.

Кроме того, не обеспечена прозрачность расходов бюджета, направляемых на реализацию инвестиционных проектов через вертикально интегрированные структуры, в том числе связанных с созданием объектов капитального строительства дочерних организаций указанных интегрированных структур.

Для решения обозначенных проблем предлагается принять следующие решения:

1) ужесточить контроль использования компаниями с госучастием средств, предоставленных из бюджета в виде взносов в их уставные капиталы, с возможностью расширения применения механизма перечисления целевых средств на счета в органах Федерального казначейства;

2) выработать механизм возврата хозяйственным обществом целевых взносов в случае недостижения показателей эффективности реализации инвестиционного проекта;

3) урегулирование механизма использования хозяйственными обществами остатков бюджетных инвестиций на цели реализации других инвестиционных проектов (или возврата указанных остатков в соответствующий бюджет).

Высокие риски для бюджетной системы возникают в связи с оттоком средств бюджета в юрисдикции, которые не отвечают признакам прозрачности ведения финансово-хозяйственной деятельности действующих на их территориях юридических лиц (офшорные зоны).

В этой связи в течение 2016 г. будут реализованы мероприятия, направленные на обеспечение мер по деофшоризации российской экономики, заключающиеся в установлении запрета на предоставление средств из бюджета (субсидий и бюджетных инвестиций), а также государственных и муниципальных гарантий юридическим лицам, зарегистрированным в офшорных юрисдикциях или контролируемым из офшорных зон.

С учетом сокращения доходов федерального бюджета и падения темпов экономического роста система принятия инвестиционных решений требует усовершенствования, в том числе в части переноса акцентов с прямого вмешательства в хозяйственную деятельность предприятий на создание условий, обеспечивающих максимальную привлекательность соответствующих проектов для частных инвесторов.

В частности, проекты могут быть профинансированы кредитными организациями путем привлечения частного инвестора. В отдельных случаях, при затруднениях кредитных организаций в фондировании, проекту могут быть предоставлены государственные гарантии (примером могут служить проекты, отбираемые по механизмам, предусмотренным постановлениями Правительства Российской Федерации N 1044 от 11 октября 2014 г. и N 2016 от 10 декабря 2010 г.). Также такие проекты могут быть профинансированы уже созданными институтами развития, например Российским фондом прямых инвестиций, Фондом развития Дальнего Востока, Внешэкономбанком и другими.

В то же время возможны иные подходы к определению графиков компенсации процентной ставки, например переход от частичной компенсации на протяжении всего кредита к полной, но ограниченной по времени предоставления одним-двумя годами в зависимости от общей продолжительности проекта. Это позволит направить субсидии большему количеству проектов и перестать поддерживать неэффективные проекты, которым на третий год реализации необходима компенсация процентной ставки. Кроме того, увеличится эффект для предпринимателей именно в начальный "льготный" период его реализации, когда проект еще не создает входящих финансовых потоков.

Следует активно развивать новый механизм компенсации затрат субъектов Российской Федерации и частных инвесторов на создание инфраструктуры комплексных инвестиционных проектов, включая проекты по созданию технопарков, индустриальных парков, а также на реализацию иных форм поддержки инфраструктурных проектов в объеме дополнительных налоговых поступлений (по постановлению Правительства Российской Федерации N 1119 "Об отборе субъектов Российской Федерации, имеющих право на получение государственной поддержки в форме субсидий на возмещение затрат на создание инфраструктуры индустриальных парков и технопарков" от 30 октября 2014 г.).

Повышение эффективности проектного управления инвестициями может быть реализовано за счет расширения применения концессионных соглашений, заключаемых в рамках Федерального закона N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" от 21 июля 2005 г. По состоянию на март 2015 г. из 595 проектов государственно-частного партнерства, находившихся на различных стадиях реализации, подавляющее большинство приходилось на концессионные соглашения (восемь федеральных и 428 региональных).

С учетом изменений, внесенных в ФЗ о концессиях Федеральным законом N 256-ФЗ от 21 июля 2014 г. (в редакции от 29 декабря 2014 г.) и вступивших в силу с 1 мая 2015 г., заключение концессионных соглашений в отношении использования объектов государственной собственности с частичной компенсацией затрат частного инвестора на создание либо модернизацию объектов капитального строительства не будет ограничено проектами, связанными с развитием автодорожной инфраструктуры.

Наряду с обеспечением прямого бюджетного финансирования, направленного на формирование и поддержание рентабельности активов в сфере промышленного производства, политика осуществления закупок продукции, производимой инвестором, также способна обеспечить необходимую инвестиционную привлекательность проектов по созданию новых производственных мощностей, а также по модернизации действующих. Данный механизм предусматривает передачу компетенций по планированию, формированию факторов производства и их комбинированию в целях получения прибыли в полном объеме от государства к экономическим агентам.

Таким образом, финансовые возможности государства в качестве потребителя товаров и услуг соответствующего профиля многократно превышают возможности федерального бюджета по государственной поддержке соответствующих отраслей промышленности, в том числе в нефтегазовой отрасли ЕАЭС.

Необходимо гармонизировать возможности федерального бюджета и правового режима нефтегазовой отрасли ЕАЭС.

Правовой режим иностранных инвестиций в нефтегазовой отрасли ЕАЭС требует дальнейшего совершенствования в части:

- гармонизации национального законодательства, формулирования единой для стран ЕАЭС специальной терминологии, категориального аппарата инвестиционной деятельности;

- законодательного закрепления основополагающих понятий режима иностранных инвестиций (инвестиционный договор, инвестиционное соглашение, инвестиционный консультант, инвестиционная безопасность);

- возможности участия иностранного инвестора через различные фонды развития в специальных государственных и иных программах поддержки, доступных пока только для отечественных инвесторов;

- законодательного закрепления в национальном законодательстве (инвестиционном, налоговом, таможенном и др.) государств-участников экономических гарантий защиты прав иностранного инвестора, включая предоставление льгот по уплате налоговых и неналоговых платежей (экологические платежи, штрафы);

- подготовки квалифицированных специалистов, инвестиционных консультантов в приоритетных сферах экономики, в том числе нефтегазовой.

Предложения по совершенствованию правового регулирования инвестиционных отношений в Республике Крым как в особой экономической зоне Российской Федерации:

1. С целью привлечения иностранного капитала в Республику Крым, модернизации транспортной и иной ее инфраструктуры, развития туризма и санаторно-курортной деятельности рекомендуется внести изменения в п. 2 и 3 ст. 5 ФЗ "О развитии Крымского федерального округа и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя" в части установления безвизового режима для иностранных инвесторов и иностранных туристов при въезде в Республику Крым и город федерального значения Севастополь.

2. Систематизировать нормативно-правовые акты Российской Федерации, регулирующее инвестиционные правоотношения, а также создание, функционирование и прекращение действия свободных экономических зон, с тем чтобы исключить существование коллизий между нормами федерального и регионального законодательства в целях эффективной правоприменительной деятельности, а также притока иностранного капитала для модернизации экономики России в целом и производственной, социальной инфраструктуры Крымского региона в частности.

3. Провести гармонизацию нормативно-правовых актов Российской Федерации в сфере инвестиционной деятельности, ориентируясь на подписанные Российской Федерацией международные договоры и соглашения, в частности Договор о Евразийском экономическом союзе, Соглашение и другие международные акты, уделяя особое внимание государственным гарантиям, предоставляемым иностранным инвесторам (возмещение инвесторам ущерба и гарантии инвесторами, гарантии прав инвесторов при экспроприации, порядок досудебного разрешения инвестиционных споров).

4. Активизировать развитие малого и среднего предпринимательства в Республике Крым путем привлечения инвестиционного капитала в форме публичного размещения компаниями акций на фондовой рынке. При этом необходимо детально разработать механизм использования инструмента IPO в условиях развития предпринимательства в Республике Крым, упростить нормы правового регулирования процесса размещения акций, в том числе для иностранных инвесторов, активно вести разъяснительную работу по повышению финансово-правовой грамотности среди населения Российской Федерации, имеющего необходимые сбережения при отсутствии эффективных инвестиционных инструментов и объектов инвестиционных вложений.

5. В целях развития виноградарства и виноделия в Крымском регионе, а также для определения правового статуса саморегулируемых организаций виноградарей и виноделов Республики Крым принять закон Республики Крым "О развитии виноградарства и виноделия".

6. Представляется целесообразным внести изменения в налоговое законодательство Республики Крым и города федерального значения Севастополь в части установления льготного налогового режима, освобождения от региональных налогов представителей среднего и малого бизнеса - инвесторов, резидентов Крымской свободной экономической зоны на период в первые 5 лет работы с целью привлечения иностранного капитала в развитие и модернизацию санаторно-курортной, туристской деятельности, винодельческого производства.

7. Внести изменения в ФЗ N 377-ФЗ "О развитии Крымского федерального округа и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополь" от 29 ноября 2014 г. (ред. от 31 декабря 2014 г.) в части закрепления в договоре об условиях деятельности в Республике Крым как в особой экономической зоне гарантий прав инвесторов, предусмотренных международными актами, в частности Договором о Евразийском экономическом союзе, а именно:

"1. Инвесторы имеют право на возмещение ущерба, нанесенного их инвестициям в результате гражданских беспорядков, военных действий, революции, мятежа, введения чрезвычайного положения или иных подобных обстоятельств на территории Российской Федерации.

2. Инвестиции инвесторов не могут быть подвергнуты прямо или косвенно экспроприации, национализации, а также иным мерам, равносильным по последствиям экспроприации или национализации, за исключением случаев, когда такие меры принимаются в общественных интересах в установленном законодательством Российской Федерации порядке, не являются дискриминационными и сопровождаются выплатой быстрой и адекватной компенсации".

8. В целях обеспечения прозрачности и открытости деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, а также в целях эффективного расходования средств федерального бюджета, инвестируемых в транспортную и социально-экономическую инфраструктуру Республики Крым и города федерального значения Севастополь, рекомендуется создать на основании Федерального закона N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" от 21 июля 2014 г. орган общественного контроля - Общественную инспекцию, в функции которой входило бы наблюдение за расходованием государственных денежных средств, выделенных в рамках реализации федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года".

9. Исходя из благоприятного экономико-географического и транспортного расположения рекомендуется принять федеральный закон Российской Федерации "О Международном финансовом/инвестиционном центре", регулирующий создание, функционирование регионального международного финансового центра либо международного инвестиционного центра в городе федерального значения Севастополь.

10. Принять на федеральном уровне нормативно-правовой акт, регламентирующий правовое положение инвестиционного уполномоченного / инвестиционного омбудсмена и инвестиционного консультанта либо внести в ст. 4 ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", ст. 2 ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" в части характеристики субъектов инвестиционных отношений дополнения следующего содержания:

"1. Инвестиционный уполномоченный (омбудсмен) - назначаемое Президентом Российской Федерации должностное лицо, наделенное в соответствии с нормативно-правовым актом полномочиями по контролю за соблюдением субъектами инвестиционных отношений инвестиционного законодательства, защите прав и интересов инвесторов, а также рассматривающее в досудебном порядке споры, возникающие в связи с заключением, исполнением и прекращением действия инвестиционного договора/контракта.

2. Инвестиционный консультант - физическое либо юридическое лицо, профессионально консультирующее физические и юридические лица по вопросам инвестирования и методам управления активами. Инвестиционный консультант отвечает за разработку инвестиционной политики. С учетом общей финансовой ситуации клиента и его инвестиционных задач он помогает сформировать комплексную программу инвестирования, включающую различные направления".