Раскрывая специфику правового регулирования государственного долга, следует проанализировать данный институт в структуре бюджета, поскольку это позволит рассмотреть государственный долг не только в системе финансового права, но и в рамках финансовой системы России, в частности в структуре бюджета. Институт государственного долга Российской Федерации в структуре федерального бюджета закрепляется и регулируется нормативно-правовыми актами в двух аспектах: 1) как источник финансирования дефицитов бюджетов; 2) как вид расхода бюджетов. Подобные закрепление и регулирование представлены Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ) и федеральными законами о бюджете на очередной финансовый год и плановый период. По сравнению с другими странами, правовое регулирование государственного долга в России прямо не закреплено в Конституции Российской Федерации. В некоторых странах, например в Бельгии, Германии, Швеции и др., в конституциях государств финансовая проблематика выделяется как самостоятельный раздел, что указывает на важность и стратегичность отношений в сфере государственного долга, поскольку правовое регулирование финансовой деятельности государства в этой сфере осуществляется на конституционном уровне <1>. Необходимо подчеркнуть, что в условиях централизованного управления экономикой механизм обращения государственных долговых обязательств, действовавший в развитых странах, в нашей стране практически отсутствовал. В соответствии с этим финансирование дефицита бюджета совершенно не соответствовало принятым в мировой экономике современным формам управления этим процессом. Изменение экономических и социально-политических ориентиров потребовало существенного пересмотра отношения к использованию государственного долга как одного из важнейших инструментов государственной финансовой политики, что и нашло отражение в современном правовом оформлении данных отношений и в будущем позволит учитывать практику законодательного регулирования государственного долга в зарубежных странах.
--------------------------------
<1> См.: Козырин А.Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. М., 2002. С. 3.
Рассматривая государственный долг как источник финансирования дефицитов бюджета, следует проанализировать теоретические подходы к данному вопросу, представленные в экономической и юридической литературе.
В экономической литературе преобладает позиция, что финансирование дефицитов бюджета при помощи денежных средств, образующих государственный долг, является одним из способов ликвидации бюджетного дефицита, наряду с денежным финансированием и налоговым.
В частности, М. Вышкварцева, классифицируя дефицит бюджета на циклический, структурный, операционный, первичный, квазифискальный, отмечает, что любой вид дефицита бюджета требует источников его финансирования, которые формируют государственный долг <1>.
--------------------------------
<1> См.: Вышкварцева М. Дефицит бюджета. Источники финансирования и государственный долг. М., 2010. С. 46 - 47.
Анализируя последствия долгового финансирования дефицита государственного бюджета, В.В. Полищук указывает, что подобное финансирование характерно для стран с переходной экономикой, которые, сталкиваясь с дефицитом бюджета, выбирают между долговым и денежным его финансированием, так как не имеют возможности увеличить налоговые поступления в бюджет <1>. Автор утверждает, что использование долгового финансирования более предпочтительно, поскольку позволяет избежать роста цен.
--------------------------------
<1> См.: Полищук В.В. Моделирование последствий денежного и долгового финансирования дефицита государственного бюджета: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2003. С. 11.
В юридической литературе нет анализа эффективности использования данного института в качестве источника финансирования дефицитов бюджетов, поскольку основное внимание отводится правовому регулированию данного аспекта.
По мнению О.В. Болтиновой, в случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом закон должен установить источники его финансирования, которые могут быть как внутренними, так и внешними <1>. Тем более что законодателю необходимо ежегодно определять все источники финансирования дефицита бюджета в соответствии с принципом полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов. Анализ данных источников позволяет утверждать, что они образуют государственный долг.
--------------------------------
<1> См.: Болтинова О.В. Бюджетное право: Учеб. пособие. М., 2005. С. 60 - 61; Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой. М., 2014. С. 106.
Аналогично рассматривают источники дефицита бюджета Е.Ю. Грачева и Э.Д. Соколова, обозначая, что классификация источников финансирования дефицитов бюджетов представляет собой группировку заемных средств, привлекаемых Российской Федерацией, ее субъектами для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Грачева Е.Ю., Ивлиева М.Ф., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учеб. пособие. М., 2009. С. 99.
Подобная позиция характерна и для научных исследований Е.В. Покачаловой, рассматривающей государственные займы в качестве источников дефицита бюджета в контексте выявления преимущества займов и налогов в данном качестве, которое будет зависеть от содержания государственной финансовой политики <1>.
--------------------------------
<1> См.: Покачалова Е.В. Становление и развитие публичного долга и его форм (финансово-правовые аспекты). Саратов, 2007. С. 164.
В настоящее время государственный долг как источник финансирования дефицитов бюджетов находит свое закрепление в ст. 19 БК РФ, которой установлен состав бюджетной классификации и одним из элементов данной классификации указаны источники финансирования дефицитов бюджетов, раскрываемые ст. 23 БК РФ <1>. Из анализа данной статьи видно, что источники финансирования дефицитов бюджетов делятся на две группы: внутренние и внешние. Источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов представлены:
--------------------------------
<1> См.: БК РФ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
- государственными (муниципальными) ценными бумагами, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации;
- кредитами кредитных организаций в валюте Российской Федерации;
- бюджетными кредитами от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
- кредитами международных финансовых организаций в валюте Российской Федерации;
- изменениями остатков средств на счетах по учету средств бюджета;
- иными источниками внутреннего финансирования дефицитов бюджетов.
Источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов составляют:
- государственные ценные бумаги, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте;
- кредиты иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц в иностранной валюте;
- кредиты кредитных организаций в иностранной валюте;
- иные источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов.
Конкретный перечень статей источников финансирования дефицитов бюджетов утверждается законом или решением о соответствующем бюджете при утверждении источников финансирования дефицита бюджета на определенный период, в частности финансовый год. Статья 17 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" указывает, что источники финансирования на 2015 год и на плановый период закреплены в приложениях к данному Закону. Приложение 42 к данному Закону содержит перечень источников внутреннего и внешнего финансирования дефицита федерального бюджета на 2015 год, согласно которому:
1) источники внутреннего финансирования дефицита представлены:
- разницей между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, и средствами, направленными на их погашение;
- изменениями остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета в течение соответствующего финансового года, в частности: изменением остатков средств Резервного фонда, Фонда национального благосостояния, иными источниками внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета;
2) источники внешнего финансирования дефицита:
- разница между средствами, поступившими от размещения государственных займов, которые осуществляются путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации и номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, и средствами, направленными на их погашение;
- разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в иностранной валюте кредитами иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), с учетом средств, перечисленных из федерального бюджета российским поставщикам товаров и (или) услуг на экспорт в счет погашения государственного внешнего долга Российской Федерации, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права и иностранных юридических лиц;
- иные источники внешнего финансирования дефицита федерального бюджета <1>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 1 декабря 2014 г. N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" // СЗ РФ. 2014. N 49. Ст. 6893.
Анализируя источники финансирования дефицита бюджета на 2016 год, закрепленные в приложении 27 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2016 год", видим перечень источников, совпадающий с бюджетом предыдущего года.
Общая сумма источников финансирования дефицита федерального бюджета - на 2015 год составляет 2675308012,3 тыс. руб., из которых: внутренние - 3025180669,6 тыс. руб., внешние - 349872657,3 тыс. руб. <1>;
--------------------------------
<1> Там же.
- на 2016 год составляет 2360190000,0 тыс. руб., из которых: внутренние - 2411659458,4 тыс. руб., внешние - 51469458,4 тыс. руб. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 14 декабря 2015 г. N 359-ФЗ "О федеральном бюджете на 2016 год" // СЗ РФ. 2015. N 51. Ст. 7230.
Исходя из этого видно, что в 2015 - 2016 гг. источники финансирования дефицита федерального бюджета представлены не всем перечнем, предусмотренным в БК РФ, а несколькими источниками, касающимися размещения государственных ценных бумаг, номинальная стоимость которых указана как в валюте Российской Федерации, так и в иностранной валюте, а также кредитов иностранных государств, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права и иностранных юридических лиц. Кроме того, наметилась тенденция к снижению объемов источников финансирования дефицита бюджета, как в общем, так и по отдельным видам данных источников, что позволяет сделать вывод о том, что размер источников финансирования дефицита бюджета не увеличился.
Следует отметить, что данное подразделение источников на две группы обусловило видовую классификацию государственного долга, которая будет рассмотрена в дальнейшем при характеристике долга как вида расхода бюджета.
Второй аспект государственного долга Российской Федерации, представленный бюджетным законодательством (БК РФ и федеральными законами о бюджете на определенный финансовый год и плановый период), характеризует его в структуре федерального бюджета как вид расхода.
Подобный тезис необходимо аргументировать следующими доводами: 1) определить подходы к формулировке термина "расходы бюджета"; 2) соотнести материальные и процессуальные нормы бюджетного права.
Содержательная характеристика расходов бюджета содержится в экономической литературе и акцентирует внимание на материальном аспекте данного понятия. Так, Л.А. Дробозина определяет расходы бюджета как затраты, возникающие в связи с выполнением государством своих задач и функций <1>. Причем, по ее мнению, данные затраты выражают экономические отношения, на основе которых происходит процесс использования средств централизованного фонда денежных средств государства по различным направлениям.
--------------------------------
<1> См.: Финансы: Учебник / Под ред. Л.А. Дробозиной. 2000. С. 219.
А.М. Бабич и Л.Н. Павлова понимают расходы как "экономические отношения, связанные с распределением и использованием централизованных денежных фондов государства по отраслевому и территориальному назначению" <1>, тем самым также акцентируя внимание на процессе выделения и использования финансовых ресурсов, аккумулированных в бюджетах.
--------------------------------
<1> Цит. по: Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. М., 1999. С. 115.
Закладывает в основу данного понятия экономические отношения и Г.Б. Поляк, отмечая, что "расходы бюджета - это экономические отношения, возникающие между государством, с одной стороны, организациями, учреждениями и гражданами - с другой, в ходе использования централизованных фондов денежных средств" <1>.
--------------------------------
<1> Цит. по: Бюджетная система России / Под ред. Г.Б. Поляка. М., 2007. С. 137.
Д.А. Минькин определяет расходы бюджета как движение денежных средств, характеризующееся не только количественными, но и качественными параметрами и подлежащее обязательному бюджетному учету в соответствии с законодательством Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Минькин Д.А. Расходы федерального бюджета и пути совершенствования их учета: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2007. С. 8.
Из анализа сложившихся определений понятия "расходы бюджета" с позиций представителей финансовой науки видно, что основное содержание расходов бюджета сводится к двум категориям: 1) конкретным денежным средствам; 2) экономическим отношениям, связанным с использованием данных финансовых ресурсов.
В финансово-правовой литературе при определении расходов бюджета сочетаются все аспекты (материальный, экономический и правовой) в содержательной характеристике данной категории.
Прежде чем продолжить анализ государственного долга как вида расходов бюджета, следует акцентировать внимание на том, что в науке финансового права различают понятия "государственные расходы" и "расходы бюджета", соотнося их как общее и частное. Причем данный подход формируется еще в советской науке финансового права. В частности, Л.К. Воронова указывала, что расходы бюджета - это часть государственных расходов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Воронова Л.К. Правовые основы государственных расходов // Советское финансовое право / Под ред. Е.А. Ровинского. М., 1978. С. 233.
В современной научной литературе по финансовому праву данный традиционный подход по соотношению расходов бюджета и государственных расходов прослеживается в работах Ю.В. Арбатской, О.В. Болтиновой, Е.Ю. Грачевой, О.Н. Горбуновой, Э.Д. Соколовой, Н.И. Химичевой и др. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Арбатская Ю.В. Бюджет как основа финансовой системы Российской Федерации: правовые аспекты: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 45 - 46; Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 2008; Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2005; Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой. М., 2014. С. 439 - 440; Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право. М., 2000. С. 238.
О.В. Болтинова, придерживаясь данного традиционного подхода, указывает, что "юридическая сторона расходов бюджета - составная часть современной финансовой системы государства" <1>. В то же время автор выделяет признаки государственных расходов: 1) публичный и непрерывный характер; 2) невозвратность; 3) являются частью финансовой деятельности и др.
--------------------------------
<1> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой. М., 2014. С. 167.
По мнению Ю.В. Арбатской, соотношение данных понятий логично в силу того обстоятельства, что государственные расходы осуществляются как из централизованных денежных фондов (бюджетов), так и из децентрализованных денежных фондов (фондов предприятий, организаций) <1>. Бюджетные расходы автор определяет как "протекающие в строго определенных законом (решением) о бюджете рамках общественные отношения по использованию уполномоченными субъектами денежных средств, учитываемых в составе централизованного фонда - бюджета, на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления" <2>.
--------------------------------
<1> См.: Арбатская Ю.В. Бюджет как основа финансовой системы Российской Федерации: правовые аспекты: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 45.
<2> Цит. по: Арбатская Ю.В. Указ. соч. С. 45 - 46.
Солидарна с вышеуказанной точкой зрения Н.И. Химичева, определяющая государственные расходы как составную часть финансовой деятельности государства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 2008. С. 642.
О.Н. Горбунова указывает, что государственные расходы следует определять как "урегулированную нормами финансового права деятельность государства по расходованию разнообразных фондов денежных средств для реального обеспечения денежными средствами, финансовыми ресурсами выполнения задач, стоящих перед государством в каждый данный период развития" <1>. Помимо определения расходов бюджета, автор предлагает их классификацию по различным основаниям. Интересными представляются виды расходов бюджета в зависимости от того, из какого фонда они производятся. По данному основанию О.Н. Горбунова выделяет следующие виды: бюджетное финансирование, за счет кредитования, страховые выплаты, выплаты по государственному долгу и др. <2>. Таким образом, из предложенной автором классификации расходов можно предположить, что государственный долг рассматривается как вид расхода бюджета.
--------------------------------
<1> Цит. по: Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2005. С. 459.
<2> Там же. С. 460.
Данное положение О.Н. Горбуновой подтверждает высказывание Л.К. Вороновой о том, что правоотношения в области расходов государства являются формой реализуемых финансовых отношений, возникающих при использовании государственных средств, необходимых для функционирования государства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Воронова Л.К. Правовые основы расходов государственного бюджета СССР. Киев, 1981. С. 10.
Подобная точка зрения высказывалась и в советской науке финансового права К.Н. Плотниковым, утверждавшим, что государственные займы следует включать в доходы бюджета, а расходы по данным займам - в расходы бюджета <1>.
--------------------------------
<1> См.: Платонов К.Н. Очерки истории бюджета советского государства. М., 1954. С. 398.
Резюмируя вышесказанное, считаем целесообразным рассматривать расходы бюджета частью государственных расходов и определить место государственного долга среди видов расходов бюджета.
Обращаясь к анализу бюджетного законодательства, видим, что ст. 6 БК РФ закрепляет расходы бюджета как выплачиваемые денежные средства из бюджета, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета <1>. Подобное определение не позволяет сделать вывод о том, что государственный долг входит в состав расходов бюджета, поскольку он относится к источникам финансирования его дефицита. Такая категоричность была оправданной до 2010 года, так как в ст. 21 БК РФ не содержалось указания на то, что обслуживание государственного долга является разделом классификации расходов бюджета, а после дополнения ст. 21 БК РФ можно опосредованно через процессуальные нормы рассматривать долг как разновидность расходов бюджета.
--------------------------------
<1> См.: БК РФ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
Классификацией расходов бюджета, представленной в п. 3 ст. 21 БК РФ, закрепляется, что одним из видов расходов является обслуживание государственного и муниципального долга по двум направлениям:
1) обслуживание государственного внутреннего и муниципального долга;
2) обслуживание государственного внешнего долга.
Данный вид расходов законодательно был закреплен в БК РФ в 2010 году Федеральным законом от 30 сентября 2010 года N 245-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации" <1>. Закрепленное положение начало распространяться на правоотношения, возникающие при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, начиная с бюджетов на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годы. В связи с этим среди единых для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации групп и подгрупп видов расходов появились имеющие отношение к государственному долгу, а именно: группа "Обслуживание государственного (муниципального) долга" и две подгруппы "Обслуживание государственного долга Российской Федерации" и "Обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации", закрепленные п. 6 ст. 21 БК РФ, введенные Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 104-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса" <2>. Действие данного положения Федерального закона распространилось на правоотношения, возникающие при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, начиная с бюджетов на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годы в отношении групп видов расходов.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 30 сентября 2010 г. N 245-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. N 4. Ст. 4971.
<2> См.: Федеральный закон от 7 мая 2013 г. N 104-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса" // СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2331.
Подтверждением вышеуказанного тезиса служат и формулировки, используемые законодателем в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов", свидетельствующие о расходах на обслуживание государственного долга. Например, п. 6 ст. 13 данного Закона устанавливает: "Правительство Российской Федерации вправе в 2015 году в целях снижения объема государственного внутреннего долга Российской Федерации или сокращения расходов на обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации принимать решения об обмене государственных ценных бумаг Российской Федерации номинальной стоимостью до 200000000,0 тыс. рублей по согласованию с их владельцами, включая Центральный банк Российской Федерации, на государственные ценные бумаги Российской Федерации иных выпусков" <1> (выделено мной - Авт.). Подобная формулировка относится и к государственному внешнему долгу - п. 6 ст. 14 Закона. Подобные положения закреплены и в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2016 год" <2>.
--------------------------------
<1> Цит. по: Федеральный закон от 1 декабря 2014 г. N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" // СЗ РФ. 2014. N 49. Ст. 6893.
<2> См.: Федеральный закон от 14 декабря 2015 г. N 359-ФЗ "О федеральном бюджете на 2016 год" // СЗ РФ. 2015. N 51. Ст. 7230.
Таким образом, считаем, что государственный долг следует рассматривать и как источник финансирования дефицитов бюджета, и как вид его расходов.
Непосредственное регулирование данного финансово-правового института сегодня осуществляется гл. 14 БК РФ "Государственный и муниципальный долг", регулирующей понятие, структуру, виды, особенности прекращения долговых обязательств, управление государственным долгом. Многие положения данной главы претерпели существенные изменения с 2007 года, вследствие корректировки правового регулирования института государственного долга.
В настоящее время ст. 97 БК РФ определяет государственный долг Российской Федерации совокупностью долговых обязательств Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшими в результате государственных заимствований Российской Федерации, а также долговых обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговым обязательствам, возникшим в результате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц <1>. Если обратимся к тексту БК РФ в редакции Федерального закона от 5 августа 2000 года N 116-ФЗ, утратившего силу, то увидим иное определение государственного долга Российской Федерации, включающее в себя долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией <2>. Данное определение не содержало в структуре государственного долга долговых обязательств Российской Федерации перед субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Следовательно, законодатель расширил структуру государственного долга Российской Федерации, включив в него еще и долговые обязательства перед субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.
--------------------------------
<1> БК РФ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
<2> См.: Федеральный закон от 5 августа 2000 г. N 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3339.
Раскрывая сущность государственного долга, следует отметить специфику его статуса, которая отличает его от других долговых отношений, в том числе частноправового характера в настоящее время.
Независимый заемщик, в лице которого выступает государство, практически никогда не предоставляет обеспечение под кредит, в отличие, например, от банковского кредита, когда необходимо предоставление залога.
Судебное разрешение споров по воздействию на государство, отказавшееся от своих обязательств, достаточно проблематично, поскольку в большинстве случаев данные иски оцениваются как нарушение суверенитета. Тем не менее в последнее время происходят изменения в практике осуществления долговых отношений государств, о чем свидетельствуют попытки швейцарской фирмы "Нога" взыскать задолженность с Российской Федерации с использованием международного арбитража <1>.
--------------------------------
<1> В 1991 г. российское правительство заключило со швейцарской торговой фирмой "Нога" договор о бартерных поставках продовольствия, товаров народного потребления и пестицидов в обмен на нефтепродукты на сумму в 1,5 млрд. долл. Обе стороны заявили о невыполнении обязательств друг перед другом, и в 1993 г. суд Люксембурга признал законность требований фирмы, которая претендовала на возврат 60 млн. долл., и арестовал российские активы в ряде западных банков. В 1997 г. Стокгольмский международный суд в обеспечение иска фирмы "Нога" вынес решение, в соответствии с которым долг России перед фирмой был оценен в 23 млн. долл. В 2000 г. в обеспечение иска фирмы против России арбитражный суд Стокгольма принял решение начать аресты средств на российских счетах за рубежом. Трибунал Парижа наложил обеспечительный арест на счета Банка России и почти 70 российских учреждений и компаний, в капитале которых участвует российское государство. Среди них оказались посольство и генеральное консульство России в Париже, Внешэкономбанк. В июне 2000 г. в Париже состоялось первое слушание дела по искам посольства Российской Федерации во Франции и Центрального банка России, и уже в июне были разморожены счета, которые имеет во Франции Центробанк РФ. В августе 2000 г. суд Парижа удовлетворил иск Внешэкономбанка РФ о снятии со счета ВЭБа в Евробанке ареста, наложенного ранее по иску компании. Парижский суд принял такое решение на основании того, что Внешэкономбанк является российским независимым финансовым институтом. В 2001 г. Парижский апелляционный суд признал правоту претензий компании на конфискацию российской государственной собственности с целью последующей продажи для покрытия долга России. В соответствии с международным решением Стокгольмской торговой палаты, арбитраж постановил взыскать с России 23 млн. долл. для покрытия долга и 40 млн. долл. в виде процентов и пени. Впоследствии была предпринята попытка арестовать российские самолеты в счет долга на салонах в Ле-Бурже. В 2003 г. суд во Франции признал, что фирма не имела права налагать арест на российские самолеты компаний ввиду их военного характера, поскольку корпорации не могут нести ответственность по искам, предъявленным к Российской Федерации, а значит, на их имущество не может быть наложен арест. В 2004 г. швейцарская фирма отозвала свой иск, которым требовала привлечь к ответственности руководство Росавиакосмоса и администрацию международного авиакосмического салона в Ле-Бурже. См.: РИА Новости // http://ria.ru/spravka/20051116/42107336.html#ixzz3bKqsm9Dh (дата обращения: 27 мая 2015 г.).
В финансово-правовой науке России дореволюционного и советского периодов, рассматривая специфику государственного долга в рамках бюджета, отмечали следующие признаки:
1. В долговых отношениях государство всегда имеет верховенство, несмотря на то, что оно является заемщиком (должником), а не кредитором. Следовательно, кредитор не всегда может реализовать права по применению мер принуждения, предоставляемых ему в случае недобросовестности должника.
2. Средства, привлекаемые государством в рамках государственного долга, чаще всего не участвуют в материальном производстве, а расходуются на покрытие бюджетного дефицита, что напрямую закрепляется законодательством. Погашение долга и процентов по нему осуществляется посредством налогов или привлечения новых займов.
3. В основу отношений в рамках государственного долга не всегда закладывается принцип диспозитивности, имеют место и элементы принуждения при привлечении денежных средств, например государственные займы, выпущенные в годы Великой Отечественной войны в СССР и размещавшиеся среди населения по подписке <1>. Хотя некоторые зарубежные исследователи отмечали, что подписка на государственные облигации по своей сути является договором присоединения, однако свобода выбора кредитора - все же только теоретическая в данных условиях <2>.
--------------------------------
<1> О данных особенностях специфических принципов государственного долга было сказано во второй главе работы.
<2> См.: Muzellec R. Finance Public. 10th ed. 1997. P. 273 - 274.
4. Результат государственных кредитных операций представлен государственным долгом, являющимся объектом финансовых правоотношений, регулирующихся бюджетным законодательством <1>.
--------------------------------
<1> См.: Орлов М.Ф. О государственном кредите // У истоков финансового права / Под ред. проф. А.Н. Козырина. М., 1998. Т. 1. С. 302; Слуцкий М.И. Популярные лекции по финансовому праву. СПб., 1902. С. 69; Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства. СПб., 1894. С. 424.
Исходя из вышеуказанных особенностей государственного долга следует выделить основные его признаки как финансово-правового института:
1) государственно-властный характер, проявляющийся в том, что в качестве обязательного субъекта долговых отношений выступает государство;
2) императивность, заключающаяся в том, что основным методом регулирования отношений в области государственного долга является императивный метод;
3) возвратность, поскольку источником погашения долга являются финансовые ресурсы государственного бюджета;
4) гарантированность погашения долга всем имуществом государства, составляющим государственную казну. Кроме того, дополнительной гарантией может выступать реализация исключительного права государства на денежную эмиссию.
Раскрыв особенности государственного долга в структуре федерального бюджета, следует остановиться на его видовой классификации.
В основу данной классификации положены следующие признаки:
- валютный (резидентский);
- в зависимости от метода исчисления;
- в зависимости от объема государственного долга;
- в зависимости от сроков долговых обязательств;
- в зависимости от формы государственных обязательств.
Традиционно выделяют два основных вида государственного долга: внутренний и внешний, закрепленные бюджетным законодательством России. В основу такого подразделения положен один признак, имеющий различные названия: валютный, резидентский, в зависимости от происхождения кредитных ресурсов, по сферам заимствования и пр. Соответственно, исходя из данного признака внешний и внутренний долг будет отличать валюта, в которой он функционирует, - национальная или иностранная. Однако следует указать, что многие авторы, разделяя государственный долг по сферам заимствования, т.е. в зависимости от финансового рынка, на внутренний и внешний, исходят из того, что подобное разделение необходимо проводить не по обязательствам, возникшим в национальной или иностранной валюте, а по субъектам-кредиторам, называя такой признак резидентским. В частности, данная позиция представлена в трудах И.А. Добрынина, Л.С. Тарасевича, О.Д. Хайхадаевой, Ю.Я. Вавилова и др. <1>. Рациональность такого подхода к разделению государственного долга именно таким образом обусловлена историческим фактом, связанным с тем, что в 90-е годы у Российской Федерации существовал валютный заем, номинированный в долларах США, но размещенный среди резидентов. Поскольку он соответствовал признакам одновременно нескольких видов государственного долга - внутреннего и внешнего, - то учитывался отдельно, не отождествляясь ни с одним, ни с другим. Во избежание подобных затруднений при классификации государственного долга считаем целесообразным использование вышеуказанного признака.
--------------------------------
<1> См.: Хайхадаева О.Д. Государственный долг Российской Федерации: теоретические и исторические аспекты: Дис. ... д-ра экон. наук. СПб, 2000. С. 67; Вавилов Ю.Я. Государственный долг. М., 2000. С. 11, 13; Корчагин А., Вторыгин Д. Управление внешней задолженностью России // Рынок ценных бумаг. 2000. N 5. С. 21.
Подобный резидентный признак закреплялся в 1990-е годы в России, в частности в Федеральном законе от 26 декабря 1994 года N 76-ФЗ "О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям", Договоре о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 года и др. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 26 декабря 1994 г. N 76-ФЗ "О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям" // СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3656; Правопреемство государственной собственности бывшего Союза ССР. Минск: Исполнительный Секретариат Содружества Независимых Государств, 1996.
В мировой практике для разделения долга на внешний и внутренний используют как валютный признак (Австралия, Франция, Бельгия и др.), так и резидентский (США, Германия и др.), второй более распространен.
Следующий признак видовой классификации государственного долга - в зависимости от метода исчисления - носит экономический характер и позволяет выделить также два вида: валовой и чистый долг. Валовой долг представляет собой общую сумму долговых финансовых обязательств государства. Чистый долг - разница между валовым долгом и финансовыми активами (долговые требования государства, выступающего в качестве кредитора, по отношению к своим должникам, находящимся в собственности государства).
В зависимости от объема государственный долг можно подразделить на следующие виды: капитальный и текущий. Капитальный государственный долг представляет собой всю сумму выпущенных и не погашенных государством долговых обязательств и гарантированных им обязательств других лиц, включая начисленные проценты, которые должны быть выплачены по этим обязательствам. Текущий долг - предстоящие расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам, принятым на себя государством, и по погашению обязательств, срок оплаты которых уже наступил.
В зависимости от сроков долговых обязательств, можно выделить три вида государственного долга: краткосрочный (менее одного года), среднесрочный (от одного года до пяти лет), долгосрочный (от пяти до тридцати лет включительно).
В работах Центра публично-правовых исследований представлен еще один признак выделения вида государственного долга - в зависимости от формы государственных обязательств <1>. По данному признаку можно выделить:
--------------------------------
<1> Публичные финансы Российской Федерации: новые подходы к правовому регулированию / Под ред. А.Н. Козырина // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 27 мая 2015 г.).
- долг, образованный посредством полученных кредитов (в том числе бюджетных);
- долг, образованный посредством выпуска и размещения государственных ценных бумаг;
- условный (опосредованный) долг, по которому органы государственной власти выступают только гарантом, образованный обязательствами по государственным гарантиям.
Раскрыв основные виды государственного долга, следует проанализировать и его формы, поскольку это - взаимосвязанные элементы государственного долга.
Обращаясь к этимологии термина "форма" (лат. forma), необходимо отметить, что под ней понимают внешнее выражение содержания, способ существования, содержания, охватывающий систему устойчивых связей предмета <1>. Таким образом, формы государственного долга позволяют определить специфику содержания данного института.
--------------------------------
<1> См.: Философский словарь / Сост. П. Апрышко, А. Поляков, Ю. Солодухин. М., 2009. С. 791.
В БК РФ прямого указания на формы государственного долга не представлено, но, анализируя ст. 98 БК РФ, можно выделить следующие формы:
- кредиты (в том числе бюджетные), полученные от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;
- государственные заимствования, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;
- государственные гарантии Российской Федерации.
Содержательная характеристика данных форм государственного долга представлена в бюджетном законодательстве. В ст. 6 БК РФ раскрываются понятия кредитов как одной из форм государственного долга:
- бюджетный кредит - денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации на возвратной и возмездной основах;
- целевой иностранный кредит (заимствование) - форма финансирования проектов, включенных в программу государственных внешних заимствований Российской Федерации, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возвратной и возмездной основе путем оплаты товаров, работ и услуг в соответствии с целями этих проектов.
Кроме того, целевые иностранные кредиты включают в себя:
а) связанные кредиты иностранных государств, иностранных юридических лиц, под которыми понимается форма привлечения средств на возвратной и возмездной основе для закупок товаров, работ и услуг за счет средств иностранных государств, иностранных юридических лиц в основном в стране кредитора;
б) нефинансовые кредиты международных финансовых организаций, которые рассматривают как форму привлечения средств на возвратной и возмездной основе для закупок преимущественно на конкурсной основе товаров, работ и услуг в целях осуществления инвестиционных проектов или проектов структурных реформ при участии и за счет средств международных финансовых организаций <1>.
--------------------------------
<1> БК РФ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
Понятие государственных заимствований в бюджетном законодательстве представлено более широко и включает в себя также другие формы государственного долга. Статья 103 БК РФ закрепляет, что под государственными заимствованиями Российской Федерации понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации <1>. На наш взгляд, подобное толкование государственных заимствований очень объемно, и можно в этой форме оставить только государственные займы.
--------------------------------
<1> Там же.
Как справедливо отмечает Е.В. Покачалова, в БК РФ впервые был закреплен перечень субъектов, которые могут выступать в качестве кредиторов в отношениях, связанных с государственными заимствованиями <1>.
--------------------------------
<1> См.: Покачалова Е.В. Становление и развитие публичного долга и его форм (финансово-правовые аспекты). Саратов, 2007. С. 212.
Рассматривая данные займы как форму государственного долга, следует указать, что они могут быть классифицированы по различным основаниям:
1) по сроку действия: краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные (аналогично видам государственного долга);
2) по субъекту, осуществляющему эмиссию: федеральные (Правительство РФ) и региональные (орган исполнительной власти субъекта РФ);
3) по форме выплаты доходов: процентные, выигрышные, смешанные, с нулевым купоном и целевые;
4) по субъекту - владельцу ценных бумаг: займы, реализуемые среди физических лиц, и займы, реализуемые среди юридических лиц;
5) по методу размещения: добровольные, принудительные и по подписке;
6) по характеру передачи прав: предъявительские и именные;
7) по методу выпуска: документарные и бездокументарные;
8) по целям выпуска: на покрытие бюджетного дефицита, финансирование социальных программ и др.
Обращаясь к следующей форме - государственной гарантии, - следует отметить, что БК РФ закрепляет ее как вид долгового обязательства, в силу которого, соответственно, Российская Федерация как гарант обязана при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром <1>. Из данного определения видно, что бюджетное законодательство использует общие положения относительно гарантии, применяемые в гражданском законодательстве.
--------------------------------
<1> БК РФ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
Помимо данных форм государственного долга, в теории финансового права принято выделять еще две крупные формы долга: облигационные и безоблигационные, которые в последнее время в трудах разных ученых - И.П. Хоминич, О.В. Саввиной, Е.В. Солововой и др. <1> - получают иное название: секьюритизированные и несекьюритизированные (от англ. security - ценная бумага). Первая форма государственного долга связана с эмиссией долговых ценных бумаг органами государственной власти или иными уполномоченными субъектами. Выпускаемые ценные бумаги могут быть внутренними или внешними, номинированными соответственно в национальной или иностранной валюте, размещаемыми и обращаемыми на внутреннем или внешнем рынках. Вторая форма - несекьюритизированная, характеризуется тем, что при ней не выпускаются ценные бумаги. Оформление государственного долга осуществляется путем подписания соответствующих договоров, записей в долговых книгах.
--------------------------------
<1> См.: Хоминич И.П., Саввина О.В. Государственный кредит в условиях финансовой глобализации. М., 2010. С. 98; Соловова Е.В. Публичный кредит как институт финансового права на примере Российской Федерации и США: Монография. М., 2015. С. 36.
В настоящее время отмечается преобладание несекьюритизированной формы над секьюритизированной с использованием так называемых синдицированных кредитов, когда кредит предоставляется несколькими кредиторами одному заемщику <1>.
--------------------------------
<1> См.: Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М., 2006. С. 288.
По мнению некоторых авторов, в частности Ю.А. Данилова, Е.В. Солововой <1>, синдицированные кредиты широко используются в современной практике долговых отношений в связи с тем, что имеют ряд преимуществ:
--------------------------------
<1> См.: Данилов Ю.А. Рынки государственного долга: мировые тенденции и российская практика. М., 2002. С. 25; Соловова Е.В. Публичный кредит как институт финансового права на примере Российской Федерации и США: Монография. М., 2015. С. 36.
- возможно одновременное привлечение финансовых ресурсов различных финансовых учреждений в рамках одного кредита;
- продолжающийся характер финансирования, что позволяет снизить трансакционные издержки;
- гибкие условия кредитования.
С понятием формы государственного долга тесно связана и его структура. Учитывая, что ст. 6 БК РФ определяет государственный долг как обязательства, возникающие из государственных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, следовательно, структура государственного долга представлена государственным долгом Российской Федерации и государственным долгом субъектов Российской Федерации.
Статья 98 БК РФ указывает на то, что структура государственного долга Российской Федерации представляет собой группировку определенных долговых обязательств Российской Федерации в зависимости от их видов.
Исходя из этого государственный долг Российской Федерации представлен:
1) обязательствами по кредитам, привлеченным от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств;
2) обязательствами по государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации;
3) обязательствами по бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
4) обязательствами по государственным гарантиям Российской Федерации;
5) обязательствами по иным долговым обязательствам, ранее отнесенным на государственный долг Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> БК РФ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
Аналогично закрепляется в ст. 99 БК РФ и структура государственного долга субъекта Российской Федерации, включающая в себя:
1) обязательства по государственным ценным бумагам субъекта Российской Федерации;
2) обязательства по бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта Российской Федерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
3) обязательства по кредитам, полученным субъектом Российской Федерации от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций;
4) обязательства по государственным гарантиям субъекта Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> Там же.
В отличие от структуры государственного долга Российской Федерации, структура государственного долга субъекта Российской Федерации является закрытой и не предусматривает иные обязательства, не установленные в бюджетном законодательстве, но в целом структура долговых обязательств Российской Федерации и ее субъектов достаточно схожа.
Кроме того, следует отметить, что в п. 5 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 года N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъясняется, что публично-правовое образование может обязываться нести ответственность за исполнение обязательств иным лицом только путем предоставления государственной гарантии, обязательства по которой в силу положений ст. ст. 98 - 99 БК РФ включаются в состав государственного долга. Договор поручительства, заключенный после 31 декабря 1999 года, по которому публично-правовое образование обязывается за счет средств бюджета отвечать перед кредитором другого лица за исполнение последним его обязательств, ничтожен в соответствии с положениями ст. 168 ГК РФ. Однако необходимо учитывать, что из толкования условий совершенной сделки следует, что фактически в рассматриваемом случае имеет место не заключение договора поручительства, а предоставление с соблюдением порядка, установленного бюджетным законодательством, государственной гарантии <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" // Вестник ВАС РФ. 2006. N 8.
Обратившись к анализу проекта новой редакции БК РФ (далее - проект), можно увидеть несколько новый подход в структурировании государственного долга РФ. В частности, ст. 153 проекта "Структура государственного долга Российской Федерации, виды и срочность долговых обязательств Российской Федерации" закрепляет указание на субъекты, перед которыми Российская Федерация имеет долговые обязательства. Часть 1 данной статьи указывает, что к государственному долгу РФ относятся долговые обязательства РФ перед: физическими и юридическими лицами РФ, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, а также иностранными физическими и юридическими лицами.
Кроме этого, законодатель исключает из структуры государственного долга РФ долговые обязательства РФ по бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ч. 3 ст. 153 проекта). В структуре государственного долга субъекта Российской Федерации сохраняются долговые обязательства по бюджетным кредитам, привлеченным в региональный бюджет от других бюджетов (ч. 2 ст. 155 проекта). Кроме того, проект предусматривает особые требования к субъектам РФ относительно оценки состояния их долговой устойчивости. В зависимости от состояния долговой устойчивости субъект РФ может быть отнесен к одной из следующих групп заемщиков: с высоким, средним и низким уровнем долговой устойчивости. Часть 5 ст. 158 проекта указывает критерии отнесения субъекта РФ к группам заемщиков:
1) к группе заемщиков с высоким уровнем долговой устойчивости относится субъект РФ, у которого значения следующих показателей не превышают:
а) 50% для показателя - отношение объема государственного долга субъекта РФ к общему объему доходов соответствующего бюджета без учета безвозмездных поступлений, а для субъектов РФ, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40% объема доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, - 25%;
б) 13% для показателя - отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного долга субъекта РФ к общему объему налоговых, неналоговых доходов регионального бюджета и дотаций из бюджетов;
в) 5% для показателя - доля расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ в общем объеме расходов соответствующего бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов;
2) к группе заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости относится субъект РФ, у которого значения не менее чем двух следующих показателей превышают:
а) 85% для показателя - отношение объема государственного долга субъекта РФ к общему объему доходов соответствующего бюджета без учета безвозмездных поступлений, а для субъектов РФ, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40% объема доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, - 45%;
б) 18% для показателя - отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного долга субъекта РФ к общему объему налоговых, неналоговых доходов регионального бюджета и дотаций из бюджетов;
в) 8% для показателя - доля расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ в общем объеме расходов соответствующего бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов;
3) к группе заемщиков со средним уровнем долговой устойчивости относится субъект РФ, не отнесенный к группам заемщиков с высоким или с низким уровнем долговой устойчивости <1>.
| 
0%