В рамках данного исследования было установлено, что основными видами государственного долга, рассматриваемыми в теории финансового права и закрепленными законодательно, являются внутренний и внешний государственные долги. Для всестороннего анализа института государственного долга необходимо раскрыть содержание и правовой режим каждого из указанных видов.
В теории разделение государственного долга на внутренний и внешний происходит по различным основаниям, среди которых основными являются валютный и резидентский признаки.
Государственный внутренний долг необходимо рассмотреть в двух аспектах: как экономическую и как финансово-правовую категории.
Государственный внутренний долг как экономическая категория раскрывается в трудах И.А. Бесковой, И.В. Макаренко, Н.В. Орловой, О.А. Яковлевой и др. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Бескова И.А. Управление государственным внутренним долгом в Российской Федерации: Дис. ... канд. экон. наук. М., 2002. 194 с.; Орлова Н.В. Государственный внутренний долг как инструмент макроэкономической политики: Дис. ... канд. экон. наук. Саратов, 2004. 164 с.; Яковлева О.А. Государственный внутренний долг: источники финансирования и воздействие на экономику России: Дис. ... канд. экон. наук. М., 1997. 133 с.
В частности, И.А. Бескова рассматривает "государственный внутренний долг как задолженность государства по непогашенным внутренним займам и государственным гарантиям и не выплаченным по ним процентам, оформленная соответствующими обязательствами перед юридическими и физическими лицами данной страны, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, выраженная в валюте Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> Цит. по: Бескова И.А. Управление государственным внутренним долгом в Российской Федерации: Дис. ... канд. экон. наук. М., 2002. С. 14.
Н.В. Орлова определяет государственный внутренний долг как "инструмент макроэкономической политики, состоящий в том, что переданная физическими и юридическими лицами государству во временное пользование стоимость на условиях возмездности и эквивалентности в руках нового владельца становится основой реализации его интереса, экономическим инструментом воздействия на контрагентов, источником доходов и расходов" <1>.
--------------------------------
<1> Цит. по: Орлова Н.В. Государственный внутренний долг как инструмент макроэкономической политики: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. Саратов, 2004. С. 7.
По мнению О.А. Яковлевой, государственный внутренний долг следует обозначить как совокупность финансовых отношений, возникающих в связи с перемещением капиталов из национального или частного сектора в государственный бюджет на основе их заимствования <1>.
--------------------------------
<1> См.: Яковлева О.А. Государственный внутренний долг: источники финансирования и воздействие на экономику России: Дис. ... канд. экон. наук. М., 1997. С. 11.
Исходя из этого основное содержание государственного внутреннего долга как экономической категории проявляется в передаче денежных средств от физических, юридических лиц и иных субъектов в распоряжение государству.
Государственный внутренний долг как финансово-правовая категория анализируется в трудах О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, Н.И. Кротовой, Е.В. Покачаловой, С.Д. Сафиной, Е.А. Соколова, Н.И. Химичевой и др. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кротова Н.И. Институт государственного внутреннего и внешнего долга в бюджетном законодательстве Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. 24 с.; Сафина С.Д. Государственные внутренние займы: финансово-правовой аспект: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. 22 с.; Соколов Е.А. Финансово-правовые механизмы управления государственным внутренним долгом: теория, практика, проблемы: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. 200 с.
В трактовке Е.Ю. Грачевой и А.В. Карташова под внутренним долгом следует понимать обязательства, возникающие в валюте РФ, а также обязательства субъектов РФ и муниципальных образований перед РФ, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой. М., 2014. С. 389.
По мнению Н.И. Химичевой, государственный внутренний долг РФ формируется в результате всех государственных кредитных операций РФ, представляя собой все задолженности прошлых лет и вновь возникающие задолженности <1>.
--------------------------------
<1> См.: Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М.: Норма, 2009. С. 558.
Солидарна с позицией Н.И. Химичевой и О.Н. Горбунова, указывающая, что государственный внутренний долг состоит из задолженности прошлых лет и вновь возникающей задолженности, обеспечивается всеми активами, находящимися в распоряжении Правительства РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2005. С. 307 - 308.
Характеризуя государственный внутренний долг, Н.И. Кротова учитывает основания его возникновения, к которым относит следующие: кредиты, привлеченные Российской Федерацией как заемщиком, выпуск и размещение государственных ценных бумаг, государственную гарантию Российской Федерации, соглашения и договоры, заключенные от имени Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кротова Н.И. Институт государственного внутреннего и внешнего долга в бюджетном законодательстве Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 18.
Е.А. Соколов закладывает в основу содержания государственного внутреннего долга причинно-следственную связь между государственным долгом и государственным кредитом, отмечая взаимозависимость и взаимообусловленность государственного кредита, государственных займов и государственного внутреннего долга <1>. Исходя из этого автор предлагает проекцию специфических признаков государственного кредита на институт государственного долга, выделяя следующие: 1) публичный характер отношений, возникающих в рамках государственного внутреннего долга; 2) особая роль государства в долговых отношениях и наличие специальных органов государства, регулирующих данные отношения; 3) возможность и обязанность государства погашать свои обязательства <2>.
--------------------------------
<1> См.: Соколов Е.А. Финансово-правовые механизмы управления государственным внутренним долгом: теория, практика, проблемы: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 35 - 40.
<2> См.: Там же. С. 36 - 37.
Таким образом, видим, что авторы, раскрывая сущность и содержание государственного внутреннего долга, акцентируют внимание на его публично-правовом характере и условиях функционирования.
В результате анализа теоретических подходов к определению государственного внутреннего долга предлагается авторская формулировка данного понятия, в основу которой заложен резидентский признак. Итак, государственный внутренний долг - долговые обязательства в валюте Российской Федерации перед неограниченным кругом кредиторов, включая долговые обязательства субъектов Российской Федерации только перед Российской Федерацией в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов.
Если обратимся к легальному определению государственного внутреннего долга, то увидим, что современное бюджетное законодательство Российской Федерации отказалось от валютного признака, ранее формировавшего понятие внутреннего долга. Согласно ст. 6 БК РФ, государственный внутренний долг определяется как обязательства, возникающие в валюте Российской Федерации, а также обязательства субъектов Российской Федерации перед Российской Федерацией, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований) <1>.
--------------------------------
<1> БК РФ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
По аналогии с видами государственного долга внутренний долг также разделяется на государственный внутренний долг Российской Федерации и государственный внутренний долг субъектов Российской Федерации.
Анализируя вышеуказанное определение, а также п. 4 ст. 98 и ст. 99 БК РФ, можно выделить основные элементы в структуре государственного внутреннего долга Российской Федерации и ее субъектов.
Государственный внутренний долг Российской Федерации включает:
1) обязательства по государственным ценным бумагам Российской Федерации, выраженным в валюте Российской Федерации;
2) обязательства по кредитам, которые получены Российской Федерацией и выражены в валюте Российской Федерации;
3) обязательства по бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией;
4) обязательств по государственным гарантиям, выраженным в валюте Российской Федерации;
5) иные долговые обязательства Российской Федерации, оплата которых предусмотрена в валюте Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> БК РФ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
Государственный внутренний долг субъектов Российской Федерации представлен:
1) обязательствами по государственным ценным бумагам субъекта Российской Федерации, выраженным в валюте Российской Федерации;
2) обязательствами по кредитам, полученным субъектом Российской Федерации, которые выражены в валюте Российской Федерации;
3) обязательствами по бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта Российской Федерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
4) обязательствами по государственным гарантиям, предоставленным субъектом Российской Федерации, выраженным в валюте Российской Федерации;
5) обязательствами субъекта Российской Федерации перед Российской Федерацией, возникающими в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований);
6) иными непогашенными долговыми обязательствами субъекта Российской Федерации, выраженными в валюте Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> Там же.
Из данного перечня обязательств Российской Федерации и ее субъектов видно, что они практически одинаковы по своим видам, отличия только в территориальном уровне. Учитывая подобную аналогию, законодатель отказался от формулировки определения понятия государственного долга субъекта Российской Федерации, представленной в первоначальной редакции БК РФ, показав лишь специфику в структуре государственного долга субъекта РФ.
Рассматривая содержание государственного внутреннего долга, следует охарактеризовать и его виды в зависимости от различных признаков:
- по срокам долговых обязательств;
- в зависимости от валюты обязательства;
- по форме обязательств.
Учитывая срочность долговых обязательств, следует выделить и виды государственного внутреннего долга: 1) краткосрочный (менее одного года); 2) среднесрочный (от одного года до пяти лет); 3) долгосрочный (от пяти до 30 лет включительно).
В зависимости от валюты обязательства, существуют два вида обязательств: 1) обязательства, выраженные в валюте Российской Федерации; 2) обязательства, выраженные в иностранной валюте (данный вид обязательств предусмотрен только для субъектов Российской Федерации, имеющих обязательства перед Российской Федерацией в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов или заимствований).
Выделяя виды государственного внутреннего долга в зависимости от формы обязательств, можно указать на облигационные и безоблигационные, содержание которых рассматривалось в предыдущем параграфе.
По нашему мнению, в структуре государственного внутреннего долга преобладают именно облигационные формы обязательств, в частности государственные ценные бумаги, выпущенные Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Исходя из этого более детально проанализируем данный вид обязательств.
Обращаясь к современной практике государственных внутренних заимствований, необходимо отметить, что современное бюджетное законодательство закрепляет ценные бумаги как единственную используемую форму государственных внутренних заимствований. В федеральных законах о бюджете за последние годы в рамках программ государственных внутренних заимствований Российской Федерации закрепляются именно ценные бумаги (см. таблицу 1 в приложении 1).
Анализируя данные таблицы по государственным внутренним заимствованиям, следует отметить, что максимальный размер заимствований посредством выпуска ценных бумаг приходился на 2011 год. Начиная с 2012 года, сумма заимствований начинает сокращаться, однако с 2016 года государство планирует увеличить суммы денежных средств, привлекаемых за счет выпуска ценных бумаг, но насколько реалистично будет данное увеличение, покажет отчет об исполнении бюджета за год.
Тот факт, что государственный заем может быть получен только путем выпуска ценных бумаг, неоднократно находит подтверждение в судебной практике Российской Федерации. ФАС Северо-Западного округа рассматривал дело о займе между Ненецким автономным округом и ООО "ЛУКОЙЛ-СЕВЕР". Из материалов дела следовало, что доказательств выпуска Ненецким автономным округом ценных бумаг не было представлено, что свидетельствует о нарушении администрацией данного округа требований действующего законодательства при заключении договора займа. Согласно бюджетному законодательству, государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта Российской Федерации, являются одним из источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> См.: БК РФ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
В силу п. 1 ст. 104 БК РФ (в редакции 2007 года) государственные внутренние заимствования используются для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов, а также для финансирования расходов соответствующих бюджетов в пределах расходов на погашение государственных и муниципальных долговых обязательств. Согласно п. 1 ст. 93 БК РФ (в редакции 2007 года), источники финансирования дефицита бюджета утверждаются органами законодательной власти в законе о бюджете на очередной финансовый год по основным видам привлеченных средств.
Положения ст. 110 БК РФ свидетельствуют о том, что внутренние заимствования субъектов Российской Федерации, направляемые на покрытие дефицита бюджета субъекта Российской Федерации, указываются в программе государственных внутренних заимствований субъектов Российской Федерации. Согласно п. 3 вышеуказанной статьи, данная программа представляется федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации соответствующему законодательному органу в виде приложения к проекту закона о бюджете на очередной финансовый год.
Судами обеих инстанций было установлено, что доказательства, свидетельствующие о включении в закон о бюджете Ненецкого автономного округа на 2005 год спорного займа, а также о представлении законодательному органу Ненецкого автономного округа программы внутренних заимствований на этот год, отсутствуют. С учетом всех материалов дела и доказательств кассационная инстанция вынесла решение о том, что суды обеих инстанций обоснованно признали спорный договор ничтожным как не соответствующий требованиям бюджетного законодательства, следовательно, данный договор займа является односторонней ничтожной сделкой, поэтому администрация обязана возвратить ООО "ЛУКОЙЛ-СЕВЕР" полученные по этой сделке денежные средства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 18 мая 2007 г. по делу N А05-9668/2006-23; Определение ВАС РФ от 14 ноября 2007 г. N 11567/07 по делу N А05-9668/2006-23 // Вестник ВАС РФ. 2007. N 11.
Соответственно, приходим к выводу, что публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации) могут получить заем от юридического или физического лица только путем выпуска ценных бумаг от своего имени, что и послужит основанием для возникновения отношений в сфере государственного внутреннего долга.
Государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг, являясь одной из основных форм государственного внутреннего долга, рассматриваются в разных аспектах и в научных трудах А.Н. Зубаревой, Н.В. Орловой, С.Д. Сафиной, В.В. Страхова и др. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Зубарева А.Н. Региональные облигационные займы как инструмент фондового рынка: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. СПб.: Санкт-Петербургский гос. ун-т экономики и финансов, 2003; Орлова Н.В. Государственный внутренний долг как инструмент макроэкономической политики: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. Саратов, 2004; Страхов В.В. Внутренние государственные займы царской России периода Первой мировой войны: Автореф. дис. ... канд. истор. наук. М., 2000; Сафина С.Д. Государственные внутренние займы: финансово-правовой аспект: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: Акад. упр. МВД РФ, 2006.
По мнению С.Д. Сафиной, финансовые правоотношения, возникающие в рамках государственных внутренних заимствований, представляют собой отношение, обусловленное выпуском, размещением и погашением государственных ценных бумаг в процессе формирования или использования федерального и регионального бюджета, урегулированное финансово-правовыми нормами <1>.
--------------------------------
<1> См.: Сафина С.Д. Государственные внутренние займы: финансово-правовой аспект: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: Акад. упр. МВД РФ. 2006. С. 9.
Однако следует отметить, что в сфере государственного внутреннего долга в форме государственных внутренних займов возникают и функционируют не только финансовые правоотношения, но и иные, в частности гражданско-правовые, поскольку правовое регулирование данного института закреплено в Конституции Российской Федерации, ГК РФ, БК РФ и иных нормативно-правовых актах.
В п. 4 ст. 75 Конституции Российской Федерации закрепляется добровольный характер государственных займов выпускаемых в порядке, определяемом федеральным законодательством <1>. Обращаясь к ст. 817 ГК РФ, следует отметить, что государственный заем оформляется договором, по которому заимодавец приобретает выпущенные государственные облигации или иные государственные ценные бумаги, удостоверяющие право заимодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение <2>. Исходя из положений данной статьи Российская Федерация и ее субъекты могут выпускать государственные облигации или иные ценные бумаги, устанавливающие между их эмитентом и приобретателем отношения займа. Условия по данному договору займа между Российской Федерацией или ее субъектом, выступающими в качестве заемщика, и лицами, которые приобрели государственные облигации, выступающие заимодавцами, устанавливаются условиями выпуска соответствующих облигаций. В частности, Постановлением Правительства РФ от 15 мая 1995 года N 458 "О Генеральных условиях выпуска и обращения облигаций федеральных займов" утверждены Генеральные условия выпуска и обращения облигаций федеральных займов, Постановлением Правительства РФ от 16 мая 2001 года N 379 - Генеральные условия выпуска и обращения облигаций государственного сберегательного займа Российской Федерации и пр. <3>.
--------------------------------
<1> См.: Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. 25 декабря.
<2> ГК РФ (часть 2) от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410.
<3> См.: Постановление Правительства РФ от 15 мая 1995 г. N 458 "О Генеральных условиях выпуска и обращения облигаций федеральных займов" (в ред. от 24 сентября 2012 г.) // СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1967; Постановление Правительства РФ от 16 мая 2001 г. N 379 "Об утверждении Генеральных условий эмиссии и обращения облигаций государственного сберегательного займа Российской Федерации" (в ред. от 24 августа 2004 г.) // СЗ РФ. 2001. N 21. Ст. 2089; Постановление Правительства РФ от 21 марта 1996 г. N 316 "О Генеральных условиях эмиссии и обращения облигаций государственных нерыночных займов" (в ред. от 24 августа 2004 г.) // СЗ РФ. 1996. N 13. Ст. 1368.
Таким образом, видно, что вопросы государственного займа регулируются не только бюджетным законодательством, но и гражданским. Соотношение применения норм БК РФ и ГК РФ при возникновении обязательств по государственному займу следует использовать исходя из того, что ст. 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относит осуществление государственных и муниципальных заимствований, а ст. 114 БК РФ регулирует выпуск государственных и муниципальных ценных бумаг <1>. Однако отношения, касающиеся договора государственного займа, заключенного путем приобретения заимодавцем государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг, регулируются уже нормами ст. 817 ГК РФ. Особенности подобного правового регулирования порождают и проблему квалификации отношений и, соответственно, необходимости применения норм определенной отрасли права. Следует отметить, что законодатель разделил вопросы, касающиеся эмиссии государственных ценных бумаг (финансовые правоотношения, регулируемые БК РФ) и отношений между заимодавцем и заемщиком по договору государственного займа (гражданско-правовые отношения, регулируемые ГК РФ), в которых, согласно ст. 124 ГК РФ, органы государственной власти выступают на равных началах с иными участниками гражданско-правовых отношений <2>.
--------------------------------
<1> БК РФ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
<2> ГК РФ (часть 1) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
Подтверждением подобного правового регулирования служит многообразная судебная практика. Федеральный арбитражный суд Уральского округа рассматривал дело между негосударственным пенсионным фондом и Правительством РФ. Из материалов дела следует, что но "Пермский негосударственный пенсионный фонд "Выбор" являлся владельцем государственных краткосрочных бескупонных облигаций (ГКО) в количестве 1886 штук, учтенных на счете уполномоченного дилера - Сбербанка РФ - по номиналу 1000 руб. за единицу со сроками погашения, указанными в официальных сообщениях ЦБ РФ по каждому выпуску (л.д. 15 - 20), и данный факт ответчиком не оспаривался. Согласно п. 3 Постановления Правительства РФ от 8 февраля 1993 года N 107, эмитент облигаций по состоянию на 18 ноября 1998 года должен был произвести погашение всех облигаций истца путем перечисления в безналичной форме номинальной стоимости ГКО на момент погашения. Погашение не было произведено, в связи с чем истец заявил требование о взыскании суммы займа и процентов.
Удовлетворяя требования истца, Арбитражный суд Пермской области исходил из того, что Правительство РФ отказалось от выполнения принятых обязательств, предложив новацию, что противоречит п. 4 ст. 817, 818 ГК РФ, согласно которым изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается, поскольку новация возможна по соглашению сторон с соблюдением требований положений вышеуказанных статей ГК РФ.
Соглашение сторон о новации представлено не было, следовательно, изменение условий выпущенного в обращение займа имеет место. При таких обстоятельствах решение суда о взыскании суммы займа и процентов является правомерным, соответствующим требованиям гражданского законодательства.
Довод заявителя о том, что отношения между владельцами ГКО и эмитентом являются бюджетными и регулируются нормами БК РФ, был отклонен судом с учетом положений ст. ст. 124, 125, 126, 817 ГК РФ, по которым отношения с государственными облигациями регулируются гражданским законодательством, в которых Российская Федерация выступает на равных началах с иными участниками <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление ФАС Уральского округа от 17 июля 2001 г. N Ф09-1152/01-ГК по делу N А50-2723/2001-Г9.
Следовательно, видим, что отношения по государственному внутреннему долгу имеют как публично-правовой характер, так и гражданско-правовой, поскольку одной из сторон в данных правоотношениях выступают физические или юридические лица.
Рассматривая финансовые правоотношения, возникающие в сфере государственного внутреннего долга, и их финансово-правовое регулирование, следует раскрыть и вопросы установления верхнего предела государственного внутреннего долга, закрепленного бюджетным законодательством.
Из анализа Федерального закона "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" видно, что прослеживается тенденция к повышению верхнего предела государственного внутреннего долга Российской Федерации. Причем верхний предел государственного долга, закрепленный в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов", значительно увеличен Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2016 год" (см. таблицу 2 в приложении 1).
Следовательно, исследуя данные таблицы об установленных суммах верхнего предела государственного внутреннего долга Российской Федерации, можно сделать вывод, что увеличение данного предела объясняется необходимостью финансировать дефицит федерального бюджета, спрогнозированный на текущий и будущий периоды.
Бюджетное законодательство предусматривает и установление верхнего предела государственного внутреннего долга субъекта Российской Федерации. Согласно п. 6 ст. 107 БК РФ, законом о бюджете субъекта Российской Федерации устанавливается верхний предел государственного внутреннего долга субъекта Российской Федерации по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом и каждым годом планового периода <1>. Учитывая тот факт, что государственный долг субъектов РФ в основном представлен внутренними долговыми обязательствами, следует иметь в виду, что законодательное установление предельного объема долга будет иметь отношение в первую очередь к внутреннему долгу субъекта РФ.
--------------------------------
<1> БК РФ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
БК РФ делает оговорку по поводу того, что до 1 января 2017 года предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации может превысить ограничения, связанные с тем, что предельный объем данного долга не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений. Для субъекта Российской Федерации, в отношении которого доля дотаций, выделяемых из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет, превышала 40% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, предельный объем долга не должен превышать 50% утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.
Общее правило установления верхнего предела государственного внутреннего долга субъекта Российской Федерации, установленное п. 2 ст. 107 БК РФ, закрепляет объем долга, который не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений <1>.
--------------------------------
<1> Там же.
В целях принятия субъектами Российской Федерации мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в 2014 году и по подготовке проектов бюджетов субъектов Российской Федерации на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов Минфин России направил рекомендации по направлениям роста доходов и оптимизации расходов при формировании бюджетов субъектов РФ на 2015 - 2017 годы, в том числе связанные с долговой политикой субъекта РФ.
В рамках данных рекомендаций предусмотрено использовать следующие подходы к долговой политике субъекта РФ:
- проведение ежегодного анализа объема и состава долга субъекта РФ с точки зрения сроков погашения, стоимости обслуживания заимствований, влияния на общую платежеспособность;
- сокращение объема привлечения краткосрочных заемных средств на срок менее одного года и привлечение долгосрочных заемных средств (более пяти лет) для финансирования инвестиций в общественную инфраструктуру;
- осуществление равномерной выплаты по обслуживанию и погашению долга;
- реализация мер, способствующих сохранению уровня государственного долга субъекта Российской Федерации и расходов на его обслуживание на без опасном уровне, при котором объем государственного долга субъекта Российской Федерации к общему объему доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений не превышает 50%, а доля расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации в общем объеме расходов бюджета не превышает 5% <1>.
--------------------------------
<1> Письмо Минфина России от 1 декабря 2014 г. N 06-03-05/61507 "О направлении рекомендаций по направлениям роста доходов и оптимизации расходов при формировании бюджетов субъектов РФ на 2015 - 2017 годы" // http://www.lexpro.ru/documents/id/8023 (дата обращения: 25 июня 2015 г.).
По нашему мнению, субъектам Российской Федерации, проводящим активную долговую политику, рекомендуется принять законодательство, устанавливающее более жесткие требования к предельному объему государственного долга, чем устанавливает БК РФ.
Для учета и регистрации государственных долговых обязательств Российской Федерации ведется государственная долговая книга Российской Федерации. Учет и регистрация государственного внутреннего долга осуществляются посредством государственной долговой книги внутреннего долга Российской Федерации. Аналогично учитываются государственные долговые обязательства субъекта Российской Федерации в государственной долговой книге субъекта Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> БК РФ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
В государственную долговую книгу внутреннего долга Российской Федерации вносятся сведения об объеме долговых обязательств (в том числе гарантий) Российской Федерации, о дате возникновения обязательств, об исполнении указанных обязательств полностью или частично, а также другая информация, предусмотренная Приказом Минфина России от 20 декабря 2007 года N 140н "Об утверждении порядка ведения государственной долговой книги Российской Федерации в Министерстве финансов Российской Федерации".
В соответствии с утвержденным Порядком, в долговой книге внутреннего долга Российской Федерации регистрируются следующие виды долговых обязательств:
- государственные ценные бумаги Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации;
- кредиты, привлеченные от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций в валюте Российской Федерации;
- кредиты, привлеченные от имени Российской Федерации как заемщика от международных финансовых организаций в валюте Российской Федерации;
- бюджетные кредиты, привлеченные в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в валюте Российской Федерации;
- государственные гарантии Российской Федерации в валюте Российской Федерации;
- иные долговые обязательства Российской Федерации в валюте Российской Федерации.
Учет указанных долговых обязательств необходим для более эффективного управления государственным долгом, поскольку, как свидетельствует исторический опыт финансово-правового регулирования данного института, долговая книга появилась в России в середине XVIII века.
По каждому виду долгового обязательства в долговой книге внутреннего долга Российской Федерации предусмотрен перечень обязательных для записи сведений, например:
1) по государственным ценным бумагам Российской Федерации, выраженным в валюте Российской Федерации:
- государственный регистрационный номер выпуска ценных бумаг;
- вид ценной бумаги;
- основание для осуществления эмиссии ценных бумаг;
- объявленный (по номиналу) и фактически размещенный (доразмещенный) (по номиналу) объем выпуска (дополнительного выпуска);
- номинальная стоимость одной ценной бумаги;
- форма выпуска ценных бумаг;
- даты размещения, доразмещения, выплаты купонного дохода, выкупа и погашения выпуска ценных бумаг;
- ставка купонного дохода по ценной бумаге;
- размер купонного дохода на соответствующую дату выплаты в расчете на одну ценную бумагу;
- наименование генерального агента (агента) по обслуживанию выпуска ценных бумаг;
- сведения о погашении (реструктуризации, выкупе) выпуска ценных бумаг;
- сведения об уплате процентных платежей по ценным бумагам (произведены или не произведены);
- иные сведения, раскрывающие условия обращения ценных бумаг;
2) по кредитам, привлеченным от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций и международных финансовых организаций в валюте Российской Федерации:
- регистрационный номер;
- наименование, номер и дата заключения договора или соглашения;
- основание для заключения договора или соглашения;
- наименование кредитора;
- объем полученного кредита;
- процентная ставка по кредиту;
- даты получения кредита, выплаты процентных платежей, погашения кредита;
- сведения о фактическом использовании кредита;
- сведения о погашении кредита;
- сведения о процентных платежах по кредиту (произведены или не произведены);
- изменение условий договора или соглашения о предоставлении кредита;
- иные сведения, раскрывающие условия договора или соглашения о предоставлении кредита <1>.
--------------------------------
<1> См.: Приказ Минфина России от 20 декабря 2007 г. N 140н "Об утверждении порядка ведения государственной долговой книги Российской Федерации в Министерстве финансов Российской Федерации" // Бюллетень федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. 2008. Вып. 6. N 10841.
Подобные сведения предусмотрено отражать в государственной долговой книге РФ по бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации в валюте Российской Федерации; по государственным гарантиям Российской Федерации в валюте Российской Федерации; по иным долговым обязательствам Российской Федерации в валюте Российской Федерации. Соответственно, по всем структурным элементам государственного внутреннего долга представлена детальная информация.
По нашему мнению, основные сведения о внутренних долговых обязательствах, заносимых в книгу, связаны с основаниями возникновения обязательств, датами их возникновения и погашения, а также со сведениями о погашении обязательств, детализируют учет всех долговых обязательств Российской Федерации с целью последующего выбора наиболее эффективного метода управления государственным долгом.
Информация о государственных внутренних долговых обязательствах Российской Федерации и субъекта Российской Федерации должна быть внесена в соответствующую государственную долговую книгу в срок, не превышающий пяти рабочих дней с момента возникновения соответствующего обязательства.
Ведение государственной долговой книги Российской Федерации осуществляет Министерство финансов Российской Федерации (в лице Департамента международных финансовых отношений, государственного долга и государственных финансовых активов), а ведение государственной долговой книги субъекта Российской Федерации осуществляется соответственно финансовым органом субъекта Российской Федерации. В государственной долговой книге субъекта Российской Федерации в том числе учитывается информация о просроченной задолженности по исполнению долговых обязательств субъекта Российской Федерации.
Обратившись к сведениям, отраженным в государственной долговой книге субъекта РФ на примере Курской области, находим подтверждение тому, что происходит учет различных долговых обязательств ежемесячно. Например, долговые обязательства, отраженные в государственной долговой книге Курской области на 1 сентября 2015 года, включали: кредиты кредитных организаций - 2000000000,00 руб., государственные гарантии - 129294245,00 руб., бюджетные кредиты - 4762145094,24 руб., итого - 6891439339,24 руб. К декабрю 2015 г. произошли изменения по указанным долговым обязательствам, которые свидетельствуют о погашении долговых обязательств перед кредитными организациями и незначительном уменьшении суммы государственного долга Курской области, соответственно долговые обязательства, отраженные в государственной долговой книге Курской области на 1 декабря 2015 года составили: государственные гарантии - 124794245,00 руб., бюджетные кредиты - 6147585094,24 руб., итого - 6272379339,24 руб. <1>.
--------------------------------
<1> Информация о долговых обязательствах Курской области // http://adm.rkursk.ru/index.php?id=691&mat_id=47836 (дата обращения: 22 декабря 2015 г.).
По нашему мнению, отражение данных по собственным долговым обязательствам субъектом РФ самостоятельно является наиболее эффективным для учета государственного долга и управления им.
Предыдущие редакции БК РФ (2004 - 2005 годов) содержали указание на то, что в Российской Федерации действовала единая система учета и регистрации государственных заимствований Российской Федерации, поэтому субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны были регистрировать свои заимствования, как внутренне, так и внешние, в Минфине России. Редакция ст. 120 БК РФ от 24 июня 2007 года предусмотрела разграничение полномочий по ведению соответствующего учета между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. Порядок передачи Министерству финансов Российской Федерации информации о долговых обязательствах, отраженной в государственной долговой книге субъекта Российской Федерации и муниципальных долговых книгах муниципальных образований, закреплен Приказом Минфина России от 17 июня 2010 года N 60н "Об утверждении Порядка передачи Министерству финансов Российской Федерации информации о долговых обязательствах, отраженной в государственной долговой книге субъекта Российской Федерации и муниципальных долговых книгах муниципальных образований". Порядок определяет состав, сроки и форму представления информации о соответствующих долговых обязательствах, отраженной в государственной долговой книге субъекта Российской Федерации. Финансовый орган субъекта Российской Федерации представляет Министерству финансов Российской Федерации информацию из долговых книг в электронном виде с применением средств электронно-цифровой подписи в утвержденных форматах файлов. Информация из долговых книг субъекта РФ представляется по всем видам внутренних долговых обязательств согласно формам, закрепленным приложениями к указанному Порядку. Вся информация представляется ежемесячно нарастающим итогом не позднее 10-го числа месяца, следующего за отчетным <1>.
--------------------------------
<1> См.: Приказ Минфина России "Об утверждении Порядка передачи Министерству финансов Российской Федерации информации о долговых обязательствах, отраженной в государственной долговой книге субъекта Российской Федерации и муниципальных долговых книгах муниципальных образований" // Бюллетень федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. 2010. Вып. 38. N 18268.
БК РФ закрепляет и нормы, устанавливающие прекращение обязательств по государственному внутреннему долгу Российской Федерации. В ст. 98.1 БК РФ устанавливается порядок прекращения и списания долговых обязательств РФ, выраженных в валюте РФ. Анализируя данную статью, видим, что прекращение долговых обязательств по государственному внутреннему долгу РФ происходит двумя способами - погашением и списанием, наибольшее внимание законодатель уделяет именно списанию. Согласно п. 1 ст. 98.1 БК РФ, долговое обязательство Российской Федерации списывается с государственного внутреннего долга Российской Федерации, если оно не предъявлено к погашению в течение трех лет с даты, следующей за датой погашения, предусмотренной условиями долгового обязательства либо соответствующими нормативно-правовыми актами, а также если истек срок государственной гарантии Российской Федерации <1>. Следует иметь в виду, что данный порядок не распространяется на обязательства по кредитным соглашениям, на долговые обязательства Российской Федерации перед субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.
--------------------------------
<1> БК РФ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
Списание осуществляется посредством уменьшения объема государственного внутреннего долга Российской Федерации по видам списываемых государственных долговых обязательств на сумму их списания без отражения сумм списания в источниках финансирования дефицита федерального бюджета. После этого долговое обязательство считается полностью прекращенным, если иное не предусмотрено законодательством.
Министерство финансов Российской Федерации по истечении сроков погашения издает акт о списании с государственного внутреннего долга Российской Федерации долговых обязательств, выраженных в валюте Российской Федерации, который оформляется в виде приказа Минфина России, например Приказ Минфина России от 18 июня 2013 года N 162 "О списании государственного внутреннего долга Российской Федерации по государственным долговым товарным обязательствам" или Приказ Минфина России от 4 мая 2009 года N 190 "О списании государственного внутреннего долга Российской Федерации по облигациям Российского внутреннего выигрышного займа 1992 года" <1>.
--------------------------------
<1> Приказ Минфина России от 18 июня 2013 г. N 162 "О списании государственного внутреннего долга Российской Федерации по государственным долговым товарным обязательствам" // Российская газета. 2013. N 6175; Приказ Минфина России от 4 мая 2009 г. N 190 "О списании государственного внутреннего долга Российской Федерации по облигациям Российского внутреннего выигрышного займа 1992 г." // Финансовая газета. 2009. N 21.
Приказ Минфина России от 18 июня 2013 г. N 162 "О списании государственного внутреннего долга Российской Федерации по государственным долговым товарным обязательствам" оформил списание с государственного внутреннего долга Российской Федерации сумм по государственным долговым товарным обязательствам в размере 6965514817 руб. 11 коп., в том числе:
- по облигациям государственных целевых беспроцентных займов на приобретение товаров народного потребления, включая легковые автомобили, в сумме 3984965534 руб. 63 коп.;
- по целевым расчетным чекам на приобретение легковых автомобилей и действующим целевым вкладам на приобретение легковых автомобилей в сумме 2980549282 руб. 48 коп. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Приказ Минфина России от 18 июня 2013 г. N 162 "О списании государственного внутреннего долга Российской Федерации по государственным долговым товарным обязательствам" // Российская газета. 2013. N 6175.
Операции по списанию данных долговых обязательств в указанных суммах были проведены по соответствующим счетам плана счетов бюджетного учета. Департамент государственного долга и государственных финансовых активов отразил в государственной долговой книге Российской Федерации списание задолженности путем уменьшения объема государственного внутреннего долга Российской Федерации по этим обязательствам на сумму 6965514817 руб. 11 коп.
Данные государственные долговые товарные обязательства были списаны, так как срок предъявления исковых требований по ним истек.
Как свидетельствует судебная практика, списание долговых обязательств Российской Федерации вызывает спорные ситуации. В частности, такая ситуация возникла в отношении списания внутреннего долга Российской Федерации по облигациям Российского внутреннего выигрышного займа 1992 года. Данным актом была списана задолженность по займу 1992 года в связи с истечением срока предъявления исковых требований. Однако были обращения в суд с иском к Министерству финансов РФ о расторжении договора займа, заключенного путем приобретения облигаций Российского внутреннего выигрышного займа 1992 года и взыскании денежной компенсации. В Апелляционных определениях Московского городского суда от 6 августа 2012 года по делу N 11-15849 и от 14 декабря 2012 года по делу N 11-31079 указано, что в соответствии с бюджетным законодательством и вышеуказанным Приказом Минфина России от 4 мая 2009 года N 190 с государственного внутреннего долга Российской Федерации была списана задолженность по займу 1992 года в связи с истечением срока предъявления к погашению. Правительством Российской Федерации в период до 1 октября 2004 года осуществлялись мероприятия по выкупу указанных облигаций учреждениями Сбербанка России. После указанного срока все операции по указанным ценным бумагам прекращены, и никаких других компенсаций по ним не производится. В установленный Правительством Российской Федерации период до 1 октября 2004 года истец указанным выше порядком выплаты компенсаций не воспользовался. Суд верно учел и то обстоятельство, что положения Федерального закона "О восстановлении и защите сбережений граждан РФ", на которые ссылался истец, на данные правоотношения не распространяются, поскольку облигации Российского внутреннего выигрышного займа 1992 года не относятся к ценным бумагам, которые были размещены на территории РСФСР в период до 1 января 1992 года, данные облигации выпускались на срок с 1 октября 1992 года по 1 октября 2002 года.
При рассмотрении требований о расторжении договора займа и отказывая в их удовлетворении, суд исходил из того, что истцом не доказан факт нарушения перед ним обязательств Российского внутреннего выигрышного займа 1992 года. Неполучение истцом денежной компенсации в установленный действующим законодательством срок не свидетельствует о нарушении Российской Федерацией своих обязательств перед истцом <1>.
--------------------------------
<1> См.: Апелляционное определение Московского городского суда от 6 августа 2012 г. по делу N 11-15849, Апелляционное определение Московского городского суда от 14 декабря 2012 г. по делу N 11-31079 // http://www.mos-gorsud.ru/inf/infa/ga/ (дата обращения: 27 июня 2015 г.).
Помимо списания может быть и досрочное погашение долговых обязательств по государственному внутреннему долгу РФ. Согласно п. 6 ст. 98.1 БК РФ, выпуски государственных ценных бумаг Российской Федерации могут быть признаны по решению Министерства финансов Российской Федерации как эмитента ценных бумаг досрочно погашенными, если они были выкуплены или переоформлены в полном объеме Министерством финансов Российской Федерации до наступления даты их погашения <1>.
--------------------------------
<1> БК РФ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
По нашему мнению, прекращение обязательств по государственному долгу находится в тесной взаимосвязи с методами управления данным долгом, поскольку от выбора конкретного метода будет зависеть эффективность проводимой долговой политики.
Прекращение обязательств по государственному внутреннему долгу субъекта Российской Федерации осуществляется по правилам, установленным ст. 99.1 БК РФ, которые аналогичны правилам в отношении Российской Федерации. Несмотря на то что все положения о прекращении долговых обязательств субъекта РФ урегулированы федеральным законодательством на практике, возникают споры о правомерности прекращения данных обязательств. Федеральный арбитражный суд Московского округа рассматривал иск к Министерству финансов Республики Калмыкия о взыскании денежных средств в размере 2000000 руб. по государственной гарантии, выданной Республикой Калмыкия в рамках кассационного производства. Истец приводит доводы о том, что судами были сделаны противоречивые выводы о моменте и основаниях прекращения обязательства Республики Калмыкия как гаранта по государственной гарантии - в связи с истечением срока на предъявление иска к поручителю и в связи с прекращением обязательства основного должника, исключенного из ЕГРЮЛ. Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суды исходили из того, что на момент предъявления иска истец был исключен из ЕГРЮЛ, в связи с чем прекращено обязательство публично-правового образования Республики Калмыкия как гаранта по основному обязательству, поскольку на тот момент к нему не было предъявлено соответствующее требование о взыскании задолженности в исковом порядке. В связи с этим договор о предоставлении гарантии от 28 декабря 2001 года N 14РП-25/2001 прекратил свое действие и не порождает правовые последствия для Республики Калмыкия как поручителя. Доводы о преждевременном списании государственного внутреннего долга подлежат отклонению, поскольку Правительство Республики Калмыкия списало оспариваемое долговое обязательство Республики Калмыкия на основании п. 1 ст. 99.1 БК РФ, согласно которой в случае, если истек срок государственной гарантии субъекта Российской Федерации, указанное обязательство считается полностью прекращенным и списывается с государственного долга субъекта Российской Федерации. Кроме того, сведений об оспаривании постановления Правительства Республики Калмыкия не было предоставлено. В соответствии с указанными доводами, было установлено, что срок исковой давности пропущен, а стороной по договору о предоставлении государственной гарантии является Правительство Республики Калмыкия, а не Министерство финансов Республики Калмыкия, которое было заявлено как ответчик
| 
0%