Для всестороннего анализа института государственного долга необходимо раскрыть содержание и правовую природу внешнего государственного долга.

Анализ научной литературы свидетельствует о том, что государственный внешний долг, как и внутренний долг, рассматривается в разных аспектах: экономическом, правовом и комплексном.

В экономической литературе, в трудах О.И. Иванченко, Е.Н. Козиковой, К.Г. Калинкина, Е.А. Морий, И.К. Набиуллина, Г.А. Щербакова и др. <1>, при характеристике внешнего долга делается акцент на материальном содержании данного института, определяемом как накопленная задолженность государства в иностранной валюте перед международными экономическими агентами. В данном контексте за основу берется сумма денежных средств в иностранной валюте, которая должна быть выплачена кредитору, без учета отношений, послуживших возникновению задолженности.

--------------------------------

<1> См.: Калинкин К.Г. Внешний долг государства и основные методы его урегулирования: Дис. ... канд. экон. наук. М., 2002. 147 с.; Набиуллин И.К. Внешний долг России: состояние, проблемы, пути решения: Дис. ... канд. экон. наук. М., 2002. 155 с.; Морий Е.А. Государственный внешний долг РФ: история формирования, современной состояние и перспективы управления: Дис. ... канд. экон. наук. М., 2002. 234 с.; Иванченко О.И. Внешний долг России: проблемы и перспективы выплат: Дис. ... канд. экон. наук. М., 2002. 172 с.; Щербаков Г.А. Государственный внешний долг Российской Федерации: в процессе интеграции экономики России в мировое хозяйство: Дис. ... канд. экон. наук. М., 2003. 202 с.; Козикова Е.Н. Государственный внешний долг в воспроизводственном процессе: Дис. ... канд. экон. наук. М., 2004. 176 с.

Представители как экономической, так и правовой науки особое внимание уделяют характеристике государственного внешнего долга как комплексного института <1>.

--------------------------------

<1> См.: Люшнина Н.О. Институциональные основы внешнего долга России: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2015; Кротова Н.И. Институт государственного внутреннего и внешнего долга в бюджетном законодательстве Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012; Покачалова Е.В. Публичный долг: теоретические и практические аспекты российского финансового права: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2007.

Н.О. Люшнина понимает внешний долг как "систему норм и правил взаимоотношения между органами государственной власти и международными экономическими агентами" <1>. В данном контексте автор раскрывает механизм внешнего долга как института экономической системы, представляя его следующую структуру:

--------------------------------

<1> Цит. по: Люшнина Н.О. Институциональные основы внешнего долга России: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 2015. С. 11.

- формальные правила, по которым рассчитывается выплата долга;

- неформальные ограничения и практики, влияющие на восприятие формальных правил экономическими агентами (юридические лица, государство);

- механизмы принуждения к уплате долга <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 13.

Определение внешнего долга, данное Н.О. Лушниной, является комплексным экономико-правовым понятием в силу того, что автор в механизм данного долга закладывает формальные правила, под которыми понимаются нормы бюджетного законодательства, регулирующие функционирование государственного внешнего долга, но в то же время не уменьшает значения и управленческой деятельности государства по регулированию долговых отношений, а также поведения экономических агентов в данных отношениях.

Как комплексный экономико-правовой институт рассматривает государственный внешний долг и Н.И. Кротова, в большей степени акцентируя внимание на правовом аспекте, указывая на то, что комплексность присутствует и при правовом регулировании данного института в рамках не только финансового права, но и гражданского, конституционного, муниципального права <1>. Однако определяющими факторами финансово-правового регулирования внешнего долга являются:

--------------------------------

<1> См.: Кротова Н.И. Институт государственного внутреннего и внешнего долга в бюджетном законодательстве Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 8.

- публично-правовой характер отношений;

- обеспечение суверенных интересов государства и других субъектов долговых отношений;

- установление правовых норм, регулирующих данный институт, в актах, имеющих высшую юридическую силу;

- включение большей части полномочий органов государственной власти в сфере государственного внешнего кредита в компетенцию законодательных органов власти <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 8 - 9.

Осуществляя дифференциацию государственного долга на два вида: внутренний и внешний, - вышеуказанный автор в основу закладывает как валютный признак, так и резидентский, отмечая, что необходимо учитывать, кто выступает в качестве кредитора и чьи суверенные публичные интересы учитываются в долговых правоотношениях как доминирующие.

Внешний долг как правовая категория в правовой научной литературе рассматривается в меньшем объеме, чем в экономической. Внимание данному аспекту в характеристике внешнего государственного долга отводится в трудах Е.Ю. Грачевой, Е.В. Покачаловой, М.М. Прошунина, Н.И. Химичевой, которые акцентируют внимание на задолженности государства международным субъектам долговых отношений и финансово-правовом их регулировании <1>. Правовое понимание государственного внешнего долга, как и государственного долга в целом, раскрывается авторами через его обязательственный характер с учетом в основном валюты задолженности.

--------------------------------

<1> Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой. М., 2014. С. 389; Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2010. С. 332 - 333; Прошунин М.М. Финансово-правовые вопросы управления государственным долгом Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. 26 с.; Покачалова Е.В. Публичный долг: теоретические и практические аспекты российского финансового права: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2007. С. 21.

Так, Е.Ю. Грачева и А.В. Карташов под внешним долгом понимают обязательства, возникающие в иностранной валюте, за исключением обязательств субъектов РФ и муниципальных образований перед РФ, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов <1>.

--------------------------------

<1> Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой. М., 2014. С. 389.

Н.И. Химичева, указывая на связь кредита и долга, обозначает, что в результате реализации финансово-правовых отношений по государственному кредиту на уровне Российской Федерации формируется внутренний внешний государственный долг, с материальной точки зрения представляющий собой общую сумму задолженности государства по непогашенным долговым обязательствам и невыплаченным по ним процентам <1>.

--------------------------------

<1> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2010. С. 332 - 333.

Отмечая характеристику внешнего долга как правовой категории, особое внимание стоит уделить анализу данного института через призму публичности с позиции взглядов Е.В. Покачаловой, которая выделяет публичный внешний долг как финансово-правовой институт публичного долга, рассматриваемого автором в системе публичного кредита как подотрасли финансового права <1>. Основное, на чем акцентирует внимание автор данной позиции, - это обязательственный аспект внешних долговых отношений, который позволяет разграничить понимание долга в правовом смысле и экономическую характеристику данного понятия. Публичный внешний долг - это обязательства государства в лице Правительства РФ и соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации перед своими заимодавцами (кредиторами), состав которых зависит от "правил", "ограничений", установленных либо санкционированных самим государством <2>.

--------------------------------

<1> См.: Покачалова Е.В. Публичный долг: теоретические и практические аспекты российского финансового права: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2007. С. 21.

<2> См.: Там же.

Таким образом, по нашему мнению, вышеуказанные авторы, раскрывая сущность и содержание государственного внешнего долга, акцентируют внимание на его публично-правовом характере и условиях функционирования.

Исходя из рассмотренных теоретических подходов к определению государственного внешнего долга представляется возможным следующая его формулировка: это финансовые обязательства Российской Федерации в лице уполномоченных органов государственной власти, выраженные в иностранной валюте, за исключением обязательств, относящихся к внутреннему долгу.

Обращаясь к формальному определению государственного внешнего долга, следует отметить, что в международном праве закреплено определение данного долга. В Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 года под государственным внешним долгом понимается совокупность всех финансовых обязательств государства <1>. Именно данное понимание внешнего долга было использовано государствами - членами СНГ при заключении соглашений о правопреемстве в отношении внешних долгов и активов бывшего СССР в рамках правопреемства Российской Федерацией.

--------------------------------

<1> Международное публичное право: Сб. док. М., 1996. Т. 1. С. 160 - 171.

В разных странах понимание внешнего долга как раз и будет зависеть от признака, заложенного в основу его содержания. В США, Германии и др. странах преобладает резидентский признак, в соответствии с которым внешний долг определяется как сумма погашаемых или подлежащих погашению обязательств резидентов нерезидентам, причем в последние годы наметились тенденции к преобладанию именно этой части государственного долга <1>.

--------------------------------

<1> См.: International Financial Statistics. W., 2000 (December). P. 358, 950.

В странах с частично конвертируемой валютой в основу положен валютный признак, в соответствии с которым главным признаком внешнего долга является сумма обязательств, выраженных в иностранной валюте <1>. Валютный признак при определении внешнего долга используют в основном Австралия, Франция, Бельгия и немногие другие государства.

--------------------------------

<1> См.: Bohn H.A. Positive Theory of Foreign Currency Debt // Journal of International Economics. 1990. Vol. 29. P. 47.

Анализируя легальное определение государственного внешнего долга, следует отметить, что современное бюджетное законодательство Российской Федерации, согласно ст. 6 БК РФ, определяет внешний долг как обязательства, возникающие в иностранной валюте, за исключением обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований) <1>. Из данного определения видно, что не все обязательства в иностранной валюте трактуются как внешний долг. Необходимо учитывать резидентский признак, поэтому обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований), не включаются в состав внешнего долга РФ. По аналогии с видами государственного внутреннего долга внешний долг также разделяется на государственный внешний долг Российской Федерации и государственный внешний долг субъектов Российской Федерации.

--------------------------------

<1> БК РФ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

Структура государственного внешнего долга закрепляется п. 5 ст. 98 БК РФ, в которой указано, что объем данного долга Российской Федерации включает в себя:

1) долг по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которому выражены в иностранной валюте;

2) долг по кредитам, которые получены Российской Федерацией, обязательства по которому выражены в иностранной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), привлеченным под государственные гарантии Российской Федерации;

3) обязательства по государственным гарантиям Российской Федерации, выраженные в иностранной валюте <1>.

--------------------------------

<1> БК РФ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

Рассматривая структурные элементы государственного внешнего долга РФ, следует проанализировать специфику правового регулирования каждого из них. В соответствии со ст. 103 БК РФ, государственные внешние заимствования Российской Федерации представлены:

- государственными займами, осуществляемыми путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации;

- кредитами, привлекаемыми от кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации, выраженные в иностранной валюте <1>.

--------------------------------

<1> Там же.

Следует учитывать и тот факт, что бюджетное законодательство предусматривает заимствования, в том числе и внешние, только в денежной форме и не предусматривает совершения сделок заимствования товарных ценностей, что подтверждается Постановлением Президиума ВАС РФ от 2 ноября 2010 г. N 7971/10 <1>.

--------------------------------

<1> См.: Вестник ВАС РФ. 2011. N 2.

Право осуществления государственных внешних заимствований Российской Федерации и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит Российской Федерации, от имени которой выступают Правительство Российской Федерации либо уполномоченное им Министерство финансов Российской Федерации.

Государственные внешние заимствования Российской Федерации осуществляются в целях финансирования дефицита федерального бюджета, а также для погашения государственных долговых обязательств Российской Федерации.

Юридической основой государственных внешних заимствований является Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации, содержащаяся в федеральном законе о бюджете на соответствующий год и плановый период. В соответствии с п. 1 ст. 108 БК РФ, она представляет собой перечень всех внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период по видам заимствований с отражением разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основного долга по каждому виду долгового обязательства <1>. Программа государственных внешних заимствований России утверждается в качестве приложения к Федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период согласно структуре, закрепленной бюджетным законодательством. Структура данной Программы включает перечень внешних заимствований Российской Федерации с разделением на несвязанные (финансовые) и целевые иностранные заимствования. Целевые иностранные заимствования представляют форму финансирования проектов, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возвратной и возмездной основе путем оплаты товаров, работ и услуг в соответствии с целями этих проектов. Согласно ст. 6 БК РФ, форма финансирования вышеуказанных проектов может быть представлена кредитами иностранных государств, иностранных юридических лиц, а также международных финансовых организаций <2>. Правительство Российской Федерации или Министерство финансов Российской Федерации могут осуществить внешние заимствования, не включенные в данную программу, если указанные внешние заимствования осуществляются в процессе реструктуризации государственного внешнего долга Российской Федерации, которая приведет к снижению расходов на обслуживание государственного внешнего долга Российской Федерации в рамках установленного верхнего предела государственного внешнего долга.

--------------------------------

<1> БК РФ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

<2> БК РФ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

В Программе должны быть отдельно предусмотрены все займы, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн. долл., на весь срок займа. Подобные займы обязательно должны быть утверждены в составе программы государственных внешних заимствований Российской Федерации федеральным законом о федеральном бюджете, и только после этого они подлежат реализации. В целом в Программе объем, детализированный по конкретным займам, должен составлять не менее 85% общего объема внешних заимствований.

Обратившись к анализу государственных внешних заимствований за последние годы, можем проследить тенденцию к увеличению сумм заимствований (см. таблицу 3 в приложении 2).

Считаем, что анализ программ государственных внешних заимствований Российской Федерации за последние 5 лет позволяет выявить следующее:

- содержание Программ включает в себя перечень основных сведений о заимствованиях и целях их использования: источника привлечения; суммы заимствования; срок погашения; конечного получателя; цели заимствования и направления использования; наличия гарантий третьих лиц по возврату средств в федеральный бюджет конечным заемщиком, если для него предусмотрен такой возврат, с указанием организации или органа, предоставивших гарантию; срок действия и объем обязательств по гарантии; оценку объема использованных средств до начала очередного финансового года; прогноз объема использования средств в очередном финансовом году;

- преобладающими в структуре внешних заимствований являются государственные займы, выраженные государственными ценными бумагами, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте;

- традиционными направлениями финансирования за исследуемые годы за счет средств, полученных от кредитов (займов) международных финансовых организаций, являются общегосударственные вопросы, национальная экономика, жилищно-коммунальное хозяйство, культура и спорт.

Помимо Программы государственных внешних заимствований Российской Федерации, бюджетное законодательство предусматривает подобное закрепление и для такого элемента в структуре государственного внешнего долга, как государственные гарантии Российской Федерации, выраженные в иностранной валюте. В соответствии со ст. 108.1 БК РФ, Программа государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте представляет собой перечень предоставляемых государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте на очередной финансовый год и плановый период. В подобной программе отдельно предусматривается каждое направление или цель гарантирования, объем которого превышает сумму, эквивалентную 50 млн. долл., с указанием категорий и (или) наименований принципалов <1>.

--------------------------------

<1> БК РФ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

При реализации государственных гарантий применяются правила, аналогичные для внешних заимствований, т.е. они подлежат реализации только при условии их утверждения в составе соответствующей программы государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте, которая будет являться приложением к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Только после включения гарантии в данный закон наступает процесс принятия решения о выдаче государственной гарантии Российской Федерации и подписания договора о предоставлении государственной гарантии. Следует иметь в виду, что, в соответствии с п. 2 ст. 109 БК РФ, договоры о государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации по внешним займам подлежат ратификации в следующих случаях:

- если предусмотренные этими договорами займы или государственные гарантии Российской Федерации не включены в Программу государственных внешних заимствований Российской Федерации или государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте и (или) привлекаемые средства превышают сумму, эквивалентную 10 млн. долл., а предоставляемые гарантии - сумму, эквивалентную 50 млн. долл., на весь срок займа или гарантии;

- если исполнение подобных договоров приводит к превышению верхнего предела государственного внешнего долга, утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период;

- по иным основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации.

В связи с этим возникает вопрос о соотношении бюджетного законодательства и международного права, закрепленном ст. 4 БК РФ, закрепляющей правило, по которому если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные бюджетным законодательством Российской Федерации, то применяются правила международного договора. В литературе по этому поводу выражены взгляды А.Н. Козырина, С.Г. Еремина о том, что "сама по себе ратификация еще не влечет за собой автоматического прекращения действия норм бюджетного законодательства, противоречащих ратифицированному международному договору. Они утратят силу только после того, как будут отменены Федеральным Собранием при соблюдении установленной законодательной процедуры. Действие этих правил представляется особенно важным в бюджетной сфере. Оно исключает возможность того, чтобы каким-либо международным договором были предусмотрены некие выплаты из средств бюджета и подобные выплаты были начаты до ратификации договора и до внесения в установленном законом порядке соответствующих поправок в утвержденный бюджет" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постатейный комментарий к БК РФ. Комментарий к ст. 4 / Под ред. проф. А.Н. Козырина // СПС "КонсультантПлюс"; Еремин С.Г. Концептуальное осмысление международного договора как источника финансового права // Российская юстиция. 2011. N 1.

Обращаясь к анализу бюджетного законодательства, предусматривающего финансирование государственных гарантий в рамках финансового года, следует отметить, что объем бюджетных ассигнований, предусмотренных на исполнение государственных гарантий Российской Федерации по возможным гарантийным случаям, закладывается в основном за счет источников финансирования дефицита федерального бюджета. Они являются преобладающими над общими расходами федерального бюджета (см. таблицу 4 в приложении 2).

Исходя из анализа представленных государственных гарантий РФ в иностранной валюте, за последние годы следует выделить основные цели и объекты гарантирования:

- для оказания поддержки экспорта промышленной продукции (товаров, работ, услуг);

- кредиты и облигационные займы на осуществление инвестиционных проектов;

- обязательства публичного акционерного общества "Авиационная холдинговая компания "Сухой".

По нашему мнению, следует учитывать то обстоятельство, что Программы внешних заимствований государственных гарантий не являются статичными, возможно их изменение в соответствии с бюджетным законодательством. В ст. 109 БК РФ предусмотрено, что при заключении и изменении договоров о государственных внешних заимствованиях Российской Федерации, исполнение которых требует увеличения объемов данных заимствований, утвержденных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, необходимо внесение соответствующих изменений в вышеуказанный федеральный закон <1>.

--------------------------------

<1> БК РФ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

Таким образом, видим, что все структурные элементы государственного внешнего долга не только закреплены в БК РФ, но и имеют конкретную юридическую регламентацию в федеральных законах о бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В указанных федеральных законах устанавливается и верхний предел данного вида государственного долга. Как показывает анализ законодательства о федеральном бюджете за последние годы, наблюдается тенденция увеличения верхнего предела государственного внешнего долга аналогично внутреннему долгу (см. таблицу 5 в приложении 3).

Данные таблицы о размере верхнего предела государственного внешнего долга Российской Федерации в течение трех лет свидетельствуют о его увеличении, в связи с чем можно предположить увеличение заемных средств в иностранной валюте для финансирования источников дефицита бюджета.

По данным Министерства финансов РФ, структура внешнего долга РФ на 2015 год представлена следующими компонентами:

- еврооблигационные займы - 72,2%;

- гарантии РФ в иностранной валюте - 22,2%;

- задолженность перед международными финансовыми организациями - 2,1%;

- задолженность бывшим странам СЭВ - 1,6%;

- задолженность странам, не вошедшим в Парижский клуб, - 1,6%;

- задолженность странам - участницам Парижского клуба - 1%.

Размер внешнего долга РФ на 1 декабря 2015 года, по данным Министерства финансов РФ, составляет 50,1 млн. долл. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Внешний долг // http://info.minfin.ru/debt.php (дата обращения: 8 января 2016 г.).

Таким образом, сделанный анализ позволяет сделать вывод о том, что в структуре внешнего долга РФ преобладают задолженность по еврооблигационным займам и гарантии в иностранной валюте. Кроме этого, следует отметить, что задолженность странам - участницам Парижского клуба, накопленная в основном в советский период, практически ликвидирована.

Переходя к анализу государственного внешнего долга субъекта Российской Федерации, необходимо отметить, что его структура представлена п. 5 ст. 99 БК РФ и включает:

1) долг по государственным ценным бумагам субъекта Российской Федерации, обязательства по которому выражены в иностранной валюте;

2) долг по кредитам, полученным субъектом Российской Федерации, обязательства по которому выражены в иностранной валюте;

3) обязательства по государственным гарантиям, предоставленным субъектом Российской Федерации в иностранной валюте, а также предоставленным в обеспечение обязательств в иностранной валюте;

4) иные непогашенные долговые обязательств субъекта Российской Федерации, обязательства по которым выражены в иностранной валюте.

Правовое регулирование внешнего долга субъекта РФ долгое время было достаточно дискуссионным вследствие того, что законодатель пытался ограничить права субъектов РФ по вопросам целевого характера внешних заимствований. Подтверждением тому является динамика норм бюджетного законодательства.

В БК РФ в течение его существования закреплялись разные варианты привлечения субъектом РФ внешних заимствований, которые сводились к следующим:

- для погашения ранее привлеченных внешних долговых обязательств, т.е. в целях рефинансирования прежней внешней задолженности субъекта РФ;

- для финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

Первоначально бюджетное законодательство закрепило оба варианта для регулирования внешнего долга субъекта РФ, но позднее второй вариант был исключен, так как данный правовой либерализм в вопросе осуществления внешних заимствований субъекта РФ привел к неконтролируемому и неоправданному росту регионального внешнего долга. В результате активной практики внешних заимствований некоторые из субъектов Российской Федерации оказались на грани дефолта по внешним долговым обязательствам. Данная ситуация повлияла на показатели долговой устойчивости государства в целом, и законодатель был вынужден ввести определенные ограничения, в результате которых субъекты Российской Федерации лишились права финансировать дефицит своих бюджетов за счет осуществления внешних заимствований. Статьей 2 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" было установлено, что субъекты Российской Федерации могут заимствовать на внешнем рынке только для погашения ранее привлеченных внешних долговых обязательств <1>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 5 августа 2000 г. N 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3339.

Данное ограничение достаточно долгое время являлось предметом споров, связанных с расширением возможностей субъектов Российской Федерации по привлечению внешних заемных средств <1>. Многие предложения по внесению изменений в бюджетное законодательство, высказанные в 2000-е годы, были положены в основу действующего БК РФ в части определения устойчивого финансового положения субъекта РФ, дающего возможность получения права по привлечению внешних займов и кредитов на финансирование дефицитов своих бюджетов.

--------------------------------

<1> См.: Богданова А.В. Проблемы правового регулирования государственного внешнего долга субъекта Российской Федерации // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 28 июля 2015 г.).

Некоторые субъекты РФ (в частности, Москва) предпринимали попытки судебного разрешения вопроса об ограничении права на внешние заимствования, обращаясь в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности установленных бюджетным законодательством запретов и ограничений на осуществление данных заимствований субъектов Российской Федерации. В данном запросе указывалось на то, что вышеупомянутое ограничение нарушает конституционный принцип равенства, установленный Конституцией Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также необоснованно умаляет финансовую самостоятельность субъектов Российской Федерации и создает препятствие для полноценной реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер по обеспечению прав и свобод человека и гражданина <1>.

--------------------------------

<1> Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 445.

Конституционный Суд Российской Федерации, вынося решение, определил, что доводы об ограничении для субъекта Российской Федерации возможности выступать в качестве заемщика не могут быть поддержаны в силу того, что объем гражданской правоспособности субъекта Российской Федерации не совпадает с гражданской правоспособностью Российской Федерацией, обусловливающей право выступать заемщиком. Кроме того, было отмечено, что Российская Федерация, осуществляя финансовое регулирование в соответствии с п. "ж" ст. 71 Конституции Российской Федерации, обладает дискреционными полномочиями в выборе правовых средств, что позволяет ей учитывать всю совокупность социально-экономических и иных факторов развития России <1>.

--------------------------------

<1> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 2008 г. N 192-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса правительства Москвы о проверке конституционности отдельных положений статей 6, 9 и 10 Федерального закона "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг", статьи 2 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" и статьи 5 Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2008. N 4.

Рассматриваемое дискуссионное правомочие субъекта РФ по осуществлению региональных внешних заимствований не только в целях рефинансирования прежней задолженности, но и в целях финансирования дефицита бюджета было заново закреплено в бюджетном законодательстве в 2007 году и действует по настоящее время <1>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 18. Ст. 2117.

По нашему мнению, это является наиболее целесообразным в условиях современной долговой политики государства, поскольку Российская Федерация, обладая определенными полномочиями, имеет возможность учитывать совокупность всех факторов собственного социально-экономического развития.

Государственными внешними заимствованиями субъектов Российской Федерации согласно п. 6 ст. 103 БК РФ являются:

- государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени субъекта Российской Федерации;

- кредиты, привлекаемые в соответствии с бюджетным законодательством в бюджет субъекта Российской Федерации от иностранных банков, по которым возникают долговые обязательства субъекта Российской Федерации, выраженные в иностранной валюте <1>.

--------------------------------

<1> БК РФ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

Осуществлять государственные внешние заимствования субъекта Российской Федерации от его имени может высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или финансовый орган субъекта Российской Федерации. Данное правило является общим, так как распространяется и на внутренние, и на внешние заимствования субъекта РФ.

Привлечение денежных средств в иностранной валюте в бюджет субъекта РФ должно осуществляться в соответствии с правилами, установленными ст. 104 БК РФ:

- уполномоченный орган государственной власти субъекта Российской Федерации должен осуществить отбор иностранных банков, которые могут предоставить кредит в иностранной валюте субъекту Российской Федерации;

- в случае привлечения внешних облигационных займов субъекта Российской Федерации должен учитывать не только положения бюджетного законодательства, но и законодательство Российской Федерации о ценных бумагах, в частности Федеральный закон от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг";

- размещение государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации, выраженных в иностранной валюте, на международных рынках капитала должно осуществляться с учетом приоритета размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации на международных рынках капитала