В первой российской Конституции 1918 г. вопросы территории определялись в статье, закрепляющей полномочия Всероссийского Съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов на «установление и изменение границ, а равно отчуждение частей территории Российской Социалистической Федеративной Советской Республики или принадлежащих ей прав»; «установление границ и компетенции областных Советских союзов, входящих в состав Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, а также разрешение споров между ними»; «принятие в состав Российской Социалистической Федеративной Советской Республики новых сочленов Советской Республики и признание выхода из Российской Федерации отдельных частей ее», «общее административное разделение территории Российской Социалистической Федеративной Советской Республики и утверждение областных объединений» (ст. 49).

Основной территориальной единицей федеративного государства выступала область, хотя сохранявшееся до конца 1920-х гг. губернское территориальное деление законодательно не отличалось от областного. Советы могли самостоятельно определять границы новых губерний и областей1.

В 1922 г. РСФСР вошла в состав СССР. Юридически это было оформлено подписанием Договора об образовании СССР и принятием Конституции СССР 1924 г. Таким образом, РСФСР стала частью союзного государства. В этот период происходили изменения в государственно-территориальном устройстве самой РСФСР.

В Конституции (Основном Законе) Союза Советских Социалистических Республик 1924 г., а вслед за ней и в Конституции (Основном Законе) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики 1937 г. закреплялись обязательная сила и непосредственность исполнения властных актов органов СССР на всей территории Союза. Конституцией РСФСР к ведению Всероссийского Съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов относились вопросы изменения границ РСФСР, общее административное разделение территории РСФСР и утверждение краевых и областных объединений (п. «в» ст. 17). В Конституции СССР провозглашалось право союзных республик на свободный выход из Союза (ст. 4) с согласия всех республик, входящих в Союз [1]

ССР, а также содержался запрет на изменение территории союзных республик (ст. 6).

Специальная глава, посвященная государственному устройству, появилась в Конституции (Основном Законе) Союза Советских Социалистических Республик 1936 г. Она закрепила состав государства, разграничение компетенции между уровнями государственной власти, территориальные основы отношений между ними. В соответствии со ст. 14 ведению Союза ССР в лице его высших органов государственной власти и органов государственного управления подлежали: представительство СССР в международных сношениях, заключение, ратификация и денонсация договоров СССР, заключение и ратификация договоров с другими государствами, установление общего порядка во взаимоотношениях союзных республик с иностранными государствами; вопросы войны и мира; принятие в состав СССР новых республик; контроль за соблюдением Конституции СССР и обеспечение соответствия Конституций союзных республик с Конституцией СССР; утверждение изменений границ между союзными республиками; утверждение образования новых краев и областей, а также новых автономных республик и автономных областей в составе союзных республик. Закреплялись приоритет общесоюзного законодательства и его одинаковая сила на территориях всех союзных республик (ст. 20). Устанавливалось единое союзное гражданство для граждан СССР (ст. 21).

Конституция (Основной Закон) РСФСР 1937 г. содержала главу II «Государственное устройство», в которой определялся состав РСФСР: автономные советские социалистические республики, края, области, города республиканского подчинения, автономные области, находящиеся в составе краев, автономные округа, находящиеся в составе краев и областей (ст. 71). Сохранялось право выхода из Союза ССР, запрет на изменение территории РСФСР без ее согласия, обязательность законов СССР на территории РСФСР. К ведению высших органов власти и органов государственного управления РСФСР относились представление на утверждение Верховного Совета СССР образования новых краев и областей, а также новых автономных республик и областей в составе РСФСР; утверждение границ и районного деления автономных советских социалистических республик и автономных областей; установление границ и районного деления краев и областей и другие вопросы, связанные с обеспечением территориального верховенства государства.

В Конституции (Основном Законе) СССР 1977 г. термин «государственное устройство» был преобразован в «национально-государственное устройство», а в принятой на ее основе в 1978 г. Конституции (Основном Законе) РСФСР заменен словосочетанием «национальногосударственное и административно-территориальное устройство». В литературе отмечается, что, несмотря на вытеснение термина «государственное устройство» из советских конституций, в юридической науке его узкое понимание как территориальной организации государства сохранялось наряду с широким значением, охватывающим «круг вопросов, касающихся государственного строя в целом, устройства всего государства (социально-экономические и политические основы государства, основы правового статуса его граждан, территориальное устройство государства, система государственных орга- нов)»[2].

В Конституции СССР впервые был закреплен принцип нерушимости границ и территориальной целостности государства (ст. 29). Согласно ст. 74 территория всех союзных республик являлась единым пространством действия союзных законов, а все законы СССР имели одинаковую силу на территории всех союзных республик (ст. 74). Территория Союза ССР признавалась единой и включающей территории союзных республик. Суверенитет СССР распространялся на всю его территорию.

По Конституции РСФСР 1978 г. в составе РСФСР состояли автономные республики, края, области, города республиканского подчинения, находящиеся в составе краев автономные области, а также находящиеся в составе краев и областей автономные округа. Примечательно, что в Конституции РСФСР не закреплялось право автономных республик как субъектов федерации на выход из состава РСФСР.

Начало современному закреплению территории России положила принятая 12 июня 1990 г. Декларация о государственном суверенитете РСФСР, провозгласившая верховенство Конституции и других законов России на всей ее территории и установившая, что действие актов Союза ССР, вступающих в противоречие с суверенными правами Российской Федерации, приостанавливается Республикой на всей ее территории. Таким образом, фактически был взят курс на территориальное верховенство власти России, который привел к распаду Союза ССР. Начавшийся наряду с этим «парад суверенитетов» республик в составе России обострил проблему сохранения территориальной целостности государства. Важными событиями, повлиявшими на сохранение и укрепление целостности территории России, стали заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора и принятие новой Конституции РФ.

[1] Подробнее см.: Чертков А. Н. Развитие правового регулирования территориального устройства России: историко-теоретический аспект. Брянск, 2011. С. 216.

[2] Юридический энциклопедический словарь / гл. ред. А. Я. Сухарев. М., 1987. С. 83.