Согласно ч. 3 ст. 4 Конституции РФ Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории, которые рассматриваются в двух аспектах: международно-правовом и внутригосударственном.

С точки зрения международного права территориальная целостность — это сохранение суверенитета государства в отношении имеющейся у него территории. Она обеспечивается защитой территории государства от попытки: ее насильственного захвата (целиком или частично) иностранным государством; добровольной передачи ее части иностранному государству; насильственного раскола государства и создания на его территории других независимых государств вопреки его национальным интересам1.

Неприкосновенность и целостность государственной территории являются одним из основных принципов современного международного права2. «Принцип территориальной целостности и неприкосновенности создает политическую и юридическую базу для обеспечения независимого развития государств, сохранения целостности ихтерри- тории и неприкосновенности их границ. Он служит правовой основой для борьбы за сохранение единых, жизнеспособных государств, могущих дать отпор агрессивным силам»3.

Одной из принципиальных основ межгосударственных отношений является безусловное уважение права каждого народа свободно выбирать пути и формы своего развития. Это право отражено в общепризнанном принципе самоопределения народов и наций. Реализация данного принципа на практике может повлечь отделение от государства национальной территории и тем самым нарушение его территориальной целостности. Вместе с тем отделение не единственная форма реализации права на самоопределение, оно может рассматриваться как «исключительный вариант, применяемый в особых случаях, когда имеются насильственные, искусственные связи между частями территории, разрыв которых необходим для свободного развития данного народа в направлении прогресса» (ст. 1 Устава ООН)4.

Проблема совместимости принципа самоопределения народов и принципа территориальной целостности государства решается меж- [1] дународным правом в пользу последнего. Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 1514 (XV) 1960 г. закреплено: «Все народы имеют право на самоопределение; в силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и осуществляют свое экономическое, социальное и культурное развитие ...Всякая попытка, направленная на то, чтобы частично или полностью разрушить национальное единство и территориальную целостность страны, несовместима с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций». В Декларации от 24 октября 1970 г. «О принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН» указывается, что при реализации права народа на самоопределение ничто не должно толковаться как «санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или к частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств... Территория государства не должна быть объектом приобретения другим государством в результате угрозы силой или ее применения... Каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны»1. Аналогичные положения содержатся и в ряде других международно-правовых актов (например, в хельсинкском Заключительном акте 1975 г., итоговом документе Венской встречи 1989 г., в материалах Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г. и др.). Конституционный Суд РФ также исходит из того, что международное право требует соблюдения принципа территориальной целостности и прав человека2.

В литературе справедливо обращается внимание на то, что в Декларации «О принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества в соответствии с Уставом ООН» недопустимость расчленения или нарушения территориальной целостности суверенных государств ставится в прямую зависимость от соблюдения ими в своих действиях принципа равноправия и самоопределения народов. Иначе говоря, если государство не удовлетворяет справедливые требования части населения, народа, нации на его социально-экономическое развитие, то они могут выдвинуть вопрос об изменении своего политического статуса3. Представляется, что категория «справедливые требования» в данном контексте не отвечает критериям ясности и четкости. Приоритет принципа самоопределе- [2] ния народов над территориальной целостностью государства, очевидно, возможен лишь при существенном условии — для обеспечения гуманитарной безопасности национальных меньшинств. В то же время принцип территориальной целостности превалирует над принципом самоопределения, если этносы не дискриминируются и имеют реальную возможность осуществления своих прав в составе единого государства1.

С принципом территориальной целостности государства тесно связан международно-правовой принцип нерушимости границ, прежде всего неприкосновенность государственной границы. Это означает недопустимость каких-либо посягательств на границы государства, а также недопустимость пересечения границы без разрешения соответствующих властей и договоренности сопредельных государств.

Таким образом, целостность государственной территории обязывает государства: не приобретать территорий путем угрозы силой или ее применения; уважать неприкосновенность государственных границ; не использовать иностранной территории без согласия территориального суверена; не использовать своей территории таким образом, чтобы этим наносился ущерб территории другого государства2.

Неприкосновенность территории — это ее защищенность от любых попыток захвата со стороны иностранных государств. Неприкосновенность территории государства обеспечивается путем реализации его внешних функций3.

Для сохранения целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, подготовки к вооруженной защите и вооруженной защиты организуется оборона. Под ней понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер4. Территориальную целостность и неприкосновенность России обеспечивают ее Вооруженные Силы, Федеральная служба безопасности РФ, органы внешней разведки, пограничные войска, Министерство обороны РФ, Министерство иностранных дел РФ, Министерство внутренних дел РФ, Федеральная таможенная служба РФ, Совет Безопасности РФ. [3]

Президент РФ как глава государства принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Президент РФ представляет Россию в международных отношениях, ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ, в том числе по территориальным вопросам.

Президент РФ утверждает военную доктрину Российской Федера- ции1. Как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами России Президент назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил, формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, осуществляет другие полномочия по охране суверенитета и территориальной целостности России.

В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент РФ вводит на территории России или в отдельных ее местностях особый правовой режим — военное положение. Согласно Федеральному конституционному закону от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации. Использование Вооруженных Сил, объявление общей или частичной мобилизации осуществляются в соответствии с федеральным законодательством (ст. 1). Под агрессией против Российской Федерации в Законе понимается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН (ч. 2 ст. 3). Непосредственной угрозой агрессии против Российской Федерации могут признаваться действия иностранного государства (группы государств), совершенные в нарушение Устава ООН, общепризнанных принципов и норм международного права и непосредственно указывающие на подготовку к совершению акта агрессии против Российской Федерации, включая объявление войны Российской Федерации (ч. 3 ст. 3).

Одной из важнейших гарантий территориальной целостности и нерушимости Государственной границы РФ являются международные акты универсального характера2, договоры, касающиеся отдель- [4] ных видов территорий или отдельных вопросов, связанных с территорией1, а также двусторонние договоры РФ2. Необходимо отметить, что до сих пор процесс межгосударственного разграничения территории с отдельными бывшими республиками Советского Союза полностью не завершен, линия границы между образовавшимися государствами на местности не проведена и соответствующими пограничными знаками не обозначена3.

Обеспечение неприкосновенности территории государства осуществляется и коллективными мерами через систему международной безопасности. Современная система безопасности имеет всеобъемлющий характер. Она охватывает не только военные и политические, но и другие аспекты: экономические, экологические, гуманитарные и, разумеется, правовые. Особое значение придается развитию и совершенствованию демократии в международных отношениях и в государствах. На первый план выдвигается превентивная дипломатия4.

Особым инструментом мирного разрешения и предупреждения территориальных споров и предупреждения конфликтов является Совет Безопасности ООН, который может потребовать от сторон конфликта выполнения определенных временных мер. Для обеспечения осуществления своих решений Совет Безопасности вправе потребовать от членов ООН полного или частичного прекращения экономи- [5] ческих отношений, транспортного сообщения, работы линий связи и, наконец, дипломатических отношений с государством-правонаруши- телем. Если Совет Безопасности сочтет, что такие меры оказались недостаточными или могут оказаться недостаточными, то он вправе принять решение о применении мер военного воздействия. Они могут включать демонстрацию вооруженных сил, блокаду и другие операции вооруженных сил государств-членов1. Важную роль в урегулировании территориальных конфликтов, ставящих под угрозу целостность государств, играют миротворческие силы ООН.

Мерой по защите территориальной целостности является установление ответственности государств за нарушение целостности и неприкосновенности территории иного государства. Так, Пактом Бриана — Келлога 1928 г. установлена международная ответственность за развязывание и ведение агрессивной войны2. Формы, основания и порядок привлечения государств к ответственности определены Уставом ООН и другими документами, принятыми в рамках деятельности ООН. Например, Конвенция о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами, от 29 марта 1972 г. устанавливает ответственность за ущерб, причиненный космическим объектом на поверхности Земли, воздушному судну в полете и космическому объекту другого субъекта международного права.

Территориальная целостность, сохраняя международно-правовое значение, одновременно имеет внутригосударственный смысл, особенно в России — многонациональном федеративном государстве. Проблема территориальной целостности России состоит в соблюдении баланса принципов федерализма, закрепленных в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, — государственной целостности и самоопределения народов в Российской Федерации. При этом понятие «государственная целостность» более широкое, чем территориальная целостность, т. е. сохранение незыблемости государственной территории, запрет сецес- сии, являющаяся ее составным элементом3.

Территориальная целостность Российской Федерации обеспечивается: 1) охраной и защитой ее территории; 2) приоритетом федеральной Конституции и законов, принятых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, которые имеют прямое действие на всей территории России; 3) запретом сецессии, т. е. выхода субъектов [6] из состава РФ или изменения их статуса в одностороннем порядке без согласия Российской Федерации; 4) запретом создания и деятельности общественных объединений, цели или действия которых направлены на нарушение целостности России; 5) обязанностью органов государственной власти принимать необходимые меры для охраны суверенитета России, ее целостности и безопасности; 6) возможностью федерального вмешательства в случаях угрозы территориальной целостности, исходящей от субъекта РФ, в том числе путем осуществления федеральными органами отдельных полномочий органов субъектов РФ, и другими мерами.

Таким образом, территориальная целостность является приоритетной по отношению к федеративному устройству Российской Федерации.

Идея сохранения территориальной целостности Российской Федерации и распространения суверенитета на всю ее территорию не только находит закрепление в Конституции РФ и федеральных законах, но и отражается в большей части конституций и уставов субъектов РФ. Так, в ч. 1 ст. 17 Устава Красноярского края закреплено, что «на территорию края распространяется суверенитет и полномочия Российской Федерации». В преамбуле Устава Московской области говорится о необходимости сохранения целостности Российского государства. Устав (Основной Закон) Амурской области, подчеркивая в преамбуле необходимость сохранения целостности Российского государства, в ст. 2 объявляет территорию области неотъемлемой частью единой территории Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 10 Устава Ленинградской области «территория Ленинградской области едина и является составной частью территории Российской Федерации». Устав города Москвы провозглашает: «Территория города Москвы составляет неотъемлемую часть территории Российской Федерации» (ч. 1 ст. 2). Согласно ст. 2 Устава Хабаровского края Хабаровский край является субъектом РФ, неотделим от нее и не имеет права выхода из состава Российской Федерации. Устав Краснодарского края запрещает пропаганду сепаратизма и агитацию за выход из состава Российской Федерации (ч. 2 ст. 1).

В конституциях и уставах субъектов РФ нередко закрепляется принцип самоопределения народов. Например, Конституция Адыгеи провозглашает, что Республика образована в результате реализации права адыгского народа на самоопределение и исторически сложившейся общности людей, проживающих на ее территории (ст. 51). О самоопределении народов говорится и в преамбулах конституций республик Чувашия, Башкортостан, Саха (Якутия). Согласно Конституции Республики Марий Эл народ Республики принял Конституцию, «реализуя свое неотъемлемое право на самоопределение, подтверждая историческое единство с народами России». Такая формулировка отражает правило о том, что принцип самоопределения народов не должен подменяться сепаратизмом, влекущим нарушение территориальной целостности федеративного государства.

Для обеспечения территориальной целостности Российской Федерации могут быть использованы различные механизмы, в частности установление юридической ответственности, согласительные процедуры, режим чрезвычайного положения, федеральное вмешательство.

Любые деяния, имеющие целью нарушение территориальной целостности, расценивается как наносящее ущерб конституционному строю Российской Федерации. Такие деяния не могут быть оправданы ссылками на реализацию права народов на самоопределение. Конституционный Суд РФ, опираясь на международные документы, подчеркивающие недопустимость использования ссылок на принцип самоопределения для подрыва единства государства и национального единства, указал на «недопустимость одностороннего установления республикой права на выход из Российской Федерации, ибо тем самым было бы нарушено территориальное единство федеративного государства и национальное единство населяющих его народов, а это, в свою очередь, наносит ущерб конституционному строю России, несовместимо с международными нормами о правах человека и правах народов»1. Поэтому конституционный принцип «самоопределения народов» с позиции Конституции РФ означает, что он может быть реализован только в территориальных пределах России, не нарушая ее целостности[7] [8].

В Уголовном кодексе РФ содержатся нормы, направленные на защиту территориального верховенства Российского государства, хотя, как справедливо отмечают ученые, территориальная целостность и неприкосновенность государства не рассматриваются уголовным законодательством как самостоятельные объекты уголовно-правовой охраны. В Уголовном кодексе РФ нет специальной главы, однако территориальная целостность и неприкосновенность рассматриваются в качестве объекта дополнительного (либо обязательного, либо факультативного). Так, ст. 280 УК РФ предусмотрена ответственность за публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности, под которой наряду с другими деяниями понимается «насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации»1. В ст. 2 УК РФ при определении задач уголовного законодательства в качестве объектов охраны называются конституционный строй Российской Федерации, мир и безопасность человечества. Как известно, территориальная целостность и неприкосновенность государства согласно ч. 3 ст. 4 Конституции РФ относятся к числу основ ее конституционного строя в качестве составных частей суверенитета. А согласно ст. 1 и 2 Устава ООН обеспечение территориальной целостности и неприкосновенности государств является одним из условий их мирного сосуществования, залогом безопасности человечества. Таким образом, можно утверждать, что охрана территориальной целостности и неприкосновенности Российской Федерации является одной из задач отечественного уголовного зако- нодательства2.

Одним из способов обеспечения территориальной целостности Российского государства является применение Президентом РФ предусмотренных ст. 85 Конституции РФ согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. Для достижения согласованного решения Президент вправе организовать консультации, переговоры с участием спорящих сторон и создать согласительные комиссии. Наиболее частой формой использования согласительной процедуры Президентом РФ являются непосредственные пере- говоры3.

Согласно Указу Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602 образован Государственный Совет РФ, который содействует Президенту РФ при использовании им согласительных процедур. Кроме того, Указом Президента РФ от 24 марта 2005 г. № 337 были образованы советы при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах. Среди основных задач, которые решают советы: 1) обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами, важнейших вопросов государственного строительства и укрепления основ федерализма, внесение соответствующих предло- [9] [10] [11] жений Президенту РФ; 2) содействие Президенту РФ при использовании им согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения ими согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение суда.

Существенным фактором обеспечения территориальной целостности Российской Федерации является обеспечение единства правового пространства. Конституция РФ закрепила за Президентом РФ право на приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения ими прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85).

Единство российского правового пространства обеспечивается также посредством судебного контроля, прокурорского надзора, деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, установления ответственности органов государственной власти субъектов РФ за нарушение Конституции РФ и федерального законодательства. Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» ответственность органов государственной власти субъектов РФ предусмотрена в том числе, если нормативными правовыми актами данных органов создана угроза единству и территориальной целостности Российской Федерации. Законом предусмотрены довольно жесткие меры, вплоть до отрешения от должности главы субъекта РФ, роспуска регионального законодательного органа1, хотя в целом они имеют превентивный характер.

Нарушение территориальной целостности государства, равно как и угроза такого нарушения, может повлечь меры федерального вмешательства в дела субъектов РФ. Федеральное вмешательство рассматривается как абсолютное право государства на применение предусмотренных законами мер с целью сохранения одного из своих основополагающих принципов — внутреннего суверенитета. Это вытекает из исходных принципов федерализма, отражающих его сущ- [12] ность1. Мерами федерального вмешательства могут быть финансовоэкономическое воздействие, признание судом нормативных актов субъектов РФ неконституционными или незаконными, расформирование органов власти субъекта РФ и управление им через специально уполномоченное должностное лицо либо непосредственно из центра, а также применение специальных подразделений полиции и (или) вооруженных сил.

Для укрепления государственного единства и территориальной целостности России могут быть использованы механизмы временного осуществления полномочий органов государственной власти субъектов РФ федеральными органами государственной власти и органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ соответственно.

Правовыми основами применения данных механизмов являются федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетный кодекс РФ. [13]

[1] См.: Кутафин О. Е. Неприкосновенность в конституционном праве Российской Федерации. С. 98.

См.: Моджорян Л. А. Становление и развитие демократических принципов международного права. М., 1969. С. 75.

Волова Л. И. Принцип территориальной целостности и неприкосновенности в современном международном праве / отв. ред. В. К. Собакин. Ростов н/Д., 1981. С. 22.

Там же. С. 123.

[2] Международное публичное право: в 2 т. М., 1997. Т. 1. С. 7.

См. постановление Конституционного Суда РСФСР от 13 марта 1992 г. № П-РЗ-I.

См.: Карапетян Л. МГрани суверенитета и самоопределения народов // Государство и право. 1993. № 1.

[3] См.: Нарутто С. В. Проблемы соотношения принципов самоопределения народов и территориальной целостности государства: международный и национальный аспекты // Матер. Междунар. науч.-практ. конф., посвященной 15-летию Конституции Российской Федерации / отв. ред. И. М. Мацкевич, Е. С. Шугрина. М., 2009. Т. 1. С. 102.

См.: Клименко Б. М. Государственная территория. М., 1974. С. 24, 25.

См.: Кутафин О. Е. Неприкосновенность в конституционном праве Российской Федерации. С. 98.

Подробнее см.: КитроваЕ. В., Кузьмин В. А. Комментарий к Федеральному закону от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» (постатейный). Доступ из СПС «Консультант- Плюс».

[4] См. Указ Президента РФ от 5 февраля 2010 г. № 146 «О Военной доктрине Российской Федерации».

См., например, Устав ООН; Договор о космосе 1967 г.; Декларацию принципов, регулирующих режим дна морей и океанов и его недр за пределами действия национальной юрисдикции (принята 17 декабря 1970 г. Резолюцией 2749 (XXV) на 1933-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН).

[5] См., например, Соглашение о сотрудничестве в сфере безопасности на Каспийском море, ратифицированное Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 367-ФЗ; Конвенцию о приграничном сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств от 10 октября 2008 г.; Соглашение о согласованном развитии международных транспортных коридоров, проходящих по территории государств — участников СНГ, от 20 ноября 2009 г.; Соглашение по вопросам свободных (специальных, особых) экономических зон на таможенной территории Таможенного союза и таможенной процедуры свободной таможенной зоны от 18 июня 2010 г.

См., например, Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Южная Осетия об объединенной российской военной базе на территории Республики Южная Осетия, ратифицированное Федеральным законом от 5 октября 2011 г. № 265-ФЗ; Соглашение между Правительством Российской Федерации, Правительством Республики Беларусь и Правительством Латвийской Республики об определении точки стыка государственных границ Российской Федерации, Республики Беларусь и Латвийской Республики от 28 января 2010 г.; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Польша о судоходстве в Калининградском (Вислинском) заливе от 1 сентября 2009 г.; Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Абхазия о совместных усилиях в охране государственной границы Республики Абхазия от 30 апреля 2009 г.

См.: Кудинов В. В. Государственная граница Российской Федерации как объект конституционно-правового регулирования в сфере обеспечения безопасности государства // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 21.

См.: Лукашук И. И. Международное право. Особенная часть: учебник. 3-е изд. М., 2005. С. 213.

[6] См.: Михеев Ю. Я. Применение принудительных мер по Уставу ООН. М., 1967.

См.: Рыбаков Ю. М.Вооруженная агрессия — тягчайшее международное преступление. М., 1989. С. 98.

См.: Михалева Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). М., 2010. С. 97.

[7] Постановление Конституционного Суда РФ от 13 марта 1992 г. № 3-П.

[8] См: Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. С. 318.

[9] Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности».

[10] Подробнее см.: Бикинин И. А., Блинников С. А., Пудовочкин Ю. Е. Обеспечение территориальной целостности и неприкосновенности Российского государства: сравнительно-правовые и уголовно-правовые аспекты. Ростов н/Д., 2004.

[11] См.: Быкова Е. А. Согласительные процедуры как особенность полномочий Президента Российской Федерации // Общество и право. 2011. № 3. С. 87—89.

[12] См., например: Безруков А. В., Кондрашев А. А. Совершенствование законодательного регулирования института конституционно-правовой ответственности субъектов РФ // Государство и право. 2004. № 8. С. 46, 47; Ирхин И. В. О конституционноправовой ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 6. С. 21—23.

[13] См., например: Калина В. Ф. Федерализм: понятие и конституционные принципы // Юриспруденция. 2002. № 1. С. 213—236; Гончаров И. В. Федеральное вмешательство в дела субъектов Федерации как средство обеспечения конституционной безопасности России. М., 2003.