Территория любого государства делится на составные части, определяющие внутреннюю структуру государства, его территориальное устройство. В рамках территориального устройства государства складываются определенная система территориальных единиц, из которых состоит государство, система государственных связей между государством в целом и этими территориальными единицами, характер которых зависит от правового статуса как государства в целом, так и каждой из его территориальных единиц. Такую организацию территории государства принято называть формой государственного устройства1. С точки зрения формы государственного устройства все государства делятся на две группы: унитарные и федеративные.

Считается, что федеративные государства формируются прежде всего в целях децентрализации государственной власти и одновременно интеграции территорий (регионов)2, а также повышения эффективности осуществления государственной власти и ее демократизации3.

Статья 1 Конституции провозглашает Россию федеративным государством, которое является сложным по внутренней структуре образованием, состоящим из субъектов федерации. Следует отметить, что термин «субъекты Российской Федерации» стал использоваться в нашем конституционном законодательстве сравнительно недавно. Впервые он был применен в ряде актов текущего законодательства, принятых в 1991 г., затем в одном из дополнительных протоколов к Федеративному договору. Действующая Конституция РФ использует этот термин применительно ко всем составным частям Российской Федерации и провозглашает их равноправие. [1] [2] [3]

Каждый из 85 субъектов РФ обладает признаками государственности: собственной территорией, населением и системой органов государственной власти. Субъект федерации представляет собой государственно-территориальное образование в составе Российской Федерации, обладающее всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Из этого определения следует, что под территорией субъекта Российской Федерации понимается составная часть территории РФ, в пространственных пределах которой субъект обладает всей полнотой государственной власти по предметам собственного веде- ния1. Встречаются и иные определения: территорией субъекта РФ является составная часть территории Российской Федерации в пределах административной границы субъекта в соответствии с описанием и альбомом картографических карт2.

Собственная территория субъекта федерации является одним из непременных элементов его конституционно-правового статуса, о чем нередко субъекты РФ упоминают в своих конституциях (уставах). Например, в уставах Тверской, Волгоградской, Белгородской и Ивановской областей, Забайкальского и Камчатского краев перечень элементов их статуса как субъектов Федерации открывает территория (соответственно ст. 2, ч. 3 ст. 1, ч. 2 ст. 1, ч. 2 ст. 1, ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 1). Устав Алтайского края в статье, посвященной основным характеристикам правового статуса края как субъекта РФ, провозглашает: «Правовой статус Алтайского края как субъекта Российской Федерации определяется наличием... 2) конституционно-правовых гарантий территориальной целостности Алтайского края» (ст. 3).

Вместе с тем анализ названия гл. II «Территория и статус области» Устава Кировской области позволяет сделать вывод, что в этом регионе в структуру статуса субъекта федерации не включена территория. В гл. I «Основы конституционно-правового статуса области» Устава Мурманской области содержатся положения о таких элементах статуса, как законодательство, флаг, герб, символика, но о территории в этой главе даже не упоминается. Подобное регулирование можно увидеть и в Нижегородской области.

Конституция РФ называет один из видов субъектов Федерации — республики — государствами, другие субъекты Конституцией не оп- [4] ределены. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, использование в ст. 5 Конституции РФ понятия «республика (государство)» не означает признание государственного суверенитета этих субъектов РФ, а лишь отражает некоторые особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера1. Поэтому территория субъекта РФ не может характеризоваться понятием «территория государства» в общепринятом в конституционном и международном праве смысле.

Системный анализ конституционных положений позволяет утверждать, что в состав Российской Федерации включены государства, государственно-территориальные2 и национально-государственные образования, территории которых являются пространственным пределом их власти. Власть органов государственной власти субъектов РФ распространяется на их территорию. Об этом нередко упоминается в основных законах субъектов федерации. Например, Уставом Пермского края определено, что «Пермский край как равноправный субъект в составе Российской Федерации обладает в границах своей территории всеми властными полномочиями субъекта Российской Федерации, установленными Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, настоящим Уставом и иным законодательством края».

На всей территории субъекта Федерации помимо федерального законодательства действуют конституция (устав), законы и иные нормативные правовые акты данного субъекта РФ. В большинстве региональных учредительных документов зафиксировано правило об их прямом действии и применении на всей территории соответствующих субъектов РФ. Так, согласно ст. 1 Устава Томской области, ее «Устав... обладает прямым действием и распространяется на всех граждан Российской Федерации, лиц без гражданства и иностранных граждан, постоянно или временно проживающих на территории области, а также на юридических лиц, зарегистрированных в установленном законом порядке на территории области или осуществляющих на ней свою управленческую, предпринимательскую либо иную деятельность. Устав области подлежит исполнению наравне с законами, действующими в области, и обеспечивается защитой государства».

Территории субъектов РФ отличаются размером, например территория Адыгеи составляет 7,6 тыс. кв. км, а Якутии — 3103,2 тыс. кв. км, однако при этом все субъекты равноправны. Есть и иные территориальные отличия. Так, Сахалинская область отделена от основной части сухопутной территории Татарским проливом, а Калининградская [5] область — единственный субъект РФ, полностью отделенный от остальной территории страны сухопутными границами иностранных государств (Польши и Литвы) и международными водами.

Вхождение субъектов в состав Российской Федерации предопределяет ограниченность их самостоятельности в отношении террито- рий1, как, впрочем, и остальных элементов их статуса.

Территории субъектов федерации не упоминаются в перечнях предметов федерального и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, из чего нередко делается вывод об отнесении этого предмета к собственному ведению субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ). Согласно п. «б» ст. 71 Конституции РФ к федеральному ведению относятся федеративное устройство и территория Российской Федерации, а территориальное устройство субъектов РФ не отнесено к предметам ведения Российской Федерации.

Большинство региональных основных законов к предметам ведения субъектов РФ относит их административно-территориальное устройство (п. 2 ч. 5 ст. 10 Устава Иркутской области, п. 3 ч. 2 ст. 18 Устава Ивановской области и т. д.) и порядок его изменения (п. 2 ч. 2 ст. 23 Устава Свердловской области, п. 3 ст. 5 Устава Камчатского края и др.).

Наряду с этим отдельные республики к своему ведению относят не просто административно-территориальное устройство, а «государственное устройство, статус и территорию республики» (п. 2 ст. 38 Конституции Республики Саха (Якутия); «государственное устройство, территорию республики» (п. «в» ст. 69 Конституции Кабардино-Балкарской Республики). Данное обстоятельство вызывает двойственную реакцию.

С одной стороны, республики, как указывалось выше, федеральная Конституция признает государствами, а следовательно, можно говорить об их государственном устройстве. Тем более что и Конституционный Суд РФ указал: «Территориальное устройство государства как способ организации публичной власти, основа построения и функционирования системы органов государственной власти имеет существенное значение для характеристики конституционно-правового статуса республики (государства) в качестве субъекта Российской Федерации», а также: «Из Конституции Российской Федерации вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, — их территориальное устройство. Поэтому во- [6] прос о своем территориальном устройстве... республика вправе решить сама»1.

С другой стороны, термин «государственное устройство» в конституционном праве применяется к суверенным государствам, поэтому его использование применительно к субъектам федерации вряд ли оправданно, тем более что и Конституционный Суд РФ применяет не этот термин в отношении субъектов РФ, а категорию «территориальное устройство».

Безусловно, территория субъекта федерации не может быть предметом его исключительного ведения хотя бы потому, что согласно ст. 67 Конституции РФ территории субъектов включены в территорию Российской Федерации. Изменение территории субъектов РФ невозможно в одностороннем порядке, без участия в этом процессе федеральных органов, которое выражается в утверждении Советом Федерации изменения границ между субъектами РФ (п. «а» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ).

Кроме того, федерация устанавливает территориальные основы муниципального устройства в субъектах РФ исходя из п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ об отнесении к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. На федеральном уровне регулируется также статус отдельных территориальных единиц, в частности закрытых административнотерриториальных образований, наукоградов и др.

Наконец, как справедливо отмечается в литературе, субъекты федерации регулируют свое территориальное устройство в соответствии с конституционными нормами и принципами, а также исходя из государственно-территориального устройства, которое, в свою очередь, также установлено в Конституции РФ.

В некоторых конституциях республик в отношении их территорий содержится указание на историческое расселение на них коренного этноса. Например, в Конституции Республики Адыгея говорится о том, что на территории Республики исторически сложилась общность людей — проживающий здесь адыгский народ (ст. 51). Конституция Республики Саха (Якутия) устанавливает, что территория Республики принадлежит ее многонациональному народу и является исконной землей традиционного расселения ее коренных народов (ч. 1 ст. 44). Согласно ст. 3 Конституции Республики Коми образование Республики и ее название связаны с исконным проживанием на ее территории народа коми. Весьма своеобразны положения Степного Уложе- [7] ния (Конституции) Республики Калмыкия: «Территория Республики Калмыкия используется и охраняется как основа жизни и деятельности народа Калмыкии. Республика Калмыкия привержена принципам мира и добрососедства, ее территория не может быть использована для угроз и применения силы в отношении соседей, вмешательства в их дела» (ст. 5, 6).

В ряде основных законов субъектов РФ указываются размеры их территорий. Например, в Уставе Ростовской области указано, что ее территория составляет 100,8 тыс. кв. км (ч. 1 ст. 11).

Территория субъекта РФ является неотъемлемой частью территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 67 Конституции РФ). В литературе можно встретить утверждение, что «территория федерации разграничивается на субъектную и федеральную ее части, последняя при этом имеет безусловные правовые приоритеты»1. Можно подумать, будто «субъектная часть» не входит в «федеральную часть», что, безусловно, неверно. Конституционное положение о том, что «территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов», довольно четкое и недвусмысленное.

Из этого положения вытекает, что субъект РФ не вправе совершать действия, направленные на отделение, разделение, иное нарушение целостности территории единого федеративного государства. Конституции (уставы) большинства субъектов РФ вслед за федеральной Конституцией провозглашают, что их территории являются составной частью единой территории России, подтверждая тем самым юрисдикцию федеральной власти на своих территориях (ч. 2 ст. 1 Конституции Чеченской Республики, ч. 1 ст. 15 Устава Смоленской области, ч. 1 ст. 4 Устава Свердловской области, ст. 1 Устава Иркутской области, ч. 1 ст. 2 Устава Ярославской области и др.).

Необходимо отметить, что в начале 1990-х гг. положения многих конституций республик противоречили федеральным конституционным нормам, игнорировали факт их нахождения в составе России. Так, в первоначальной редакции Конституции Башкортостана 1993 г. было закреплено, что территория Республики не может быть изменена без волеизъявления проживающих в ней башкир и представителей других народов, выраженного путем референдума. Если в общем референдуме не примет участия башкирская часть населения, то референдум и его результаты недействительны2.

В современной редакции основных законов субъектов Федерации часто закрепляется принцип единства и целостности их территории, [8] [9] составляющей неотъемлемую часть территории РФ. Например, в ст. 1 Конституции Карачаево-Черкесской Республики зафиксировано: «Территория Карачаево-Черкесской Республики является единой и неделимой и составляет неотъемлемую часть территории Российской Федерации. Ее границы не могут быть изменены без согласия народов Карачаево-Черкесской Республики». В соответствии со ст. 1 Конституции Чеченской Республики территория Республики «является единой и неделимой и составляет неотъемлемую часть территории Российской Федерации». Конституция (Основной Закон) Республики Алтай устанавливает, что «территория Республики является исконной землей традиционного расселения ее коренного и других народов, обеспечивает сохранение их самобытности. Территория республики — часть территории Российской Федерации, она целостна, неотчуждаема, неделима, и ее граница не может быть изменена без согласия Республики Алтай» (ст. 10).

Своеобразно положение преамбулы Конституции (Основного Закона) Республики Алтай, объявляющей условием сохранения исторической территории и образования государственности Республики «добровольное вхождение алтайцев в состав России и длительное нахождение под ее юрисдикцией». Устав Красноярского края в дополнение к положению о том, что территория края является составной частью территории РФ и обладает внутренним единством и целостностью, устанавливает запрет деления «территории края на территориальные образования, обладающие элементами статуса государственно-территориального образования» (ч. 1 ст. 29).

Отличается формулировка Устава Красноярского края о том, что «территория края не делится на территориальные образования, обладающие элементами статуса государственно-территориального образования» (ч. 1 ст. 29).

Некоторые субъекты РФ заняли особую позицию в регулировании территориальных вопросов. Например, Конституция Кабардино-Балкарской Республики гарантирует целостность и неприкосновенность территории Республики (ч. 2 ст. 5), но и не упоминает, что она входит в состав территории России. О неделимости Республики говорится и в ст. 2 ее Конституции. Кроме того, Конституция Кабардино-Балкарской Республики относит к собственному ведению государственное устройство, территорию Республики (п. «в» ст. 69), что, как отмечалось выше, не вполне соответствует ст. 71 Конституции РФ, согласно которой и федеративное устройство, и территория Российской Федерации относятся к ее исключительному ведению. Более того, в ч. 1 ст. 67 Конституции РФ четко указано, что территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов.

Территория каждого субъекта РФ имеет административную границу, отделяющую ее от других субъектов РФ. Под административной границей субъекта РФ понимается государственно признанная и установленная линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющая предел территории субъекта РФ, т. е. пространственный предел его юрисдикции. Административными границами являются только те, которые разграничивают территорию между самими субъектами РФ[10].

Субъект федерации может иметь и внешнюю границу, отделяющую его от иностранных государств. При этом внешняя граница субъекта является вместе с тем Государственной границей РФ. Субъект РФ не вправе определять статус и защиту Государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, поскольку это вопросы ведения федерации, основанные только на федеральной Конституции (п. «н» ст. 71) и международных договорах РФ и регулируемые текущими федеральными нормативными правовыми актами.

Границы между субъектами РФ не имеют статуса государственных границ. Это означает, что при пересечении границы субъекта Федерации не могут взиматься таможенные пошлины и сборы, создаваться пункты пропуска через границу, пограничные посты.

Территориальные границы субъектов РФ нередко в общих чертах описываются в региональных основных законах. Так, согласно ст. 5 Устава Нижегородской области «область граничит со следующими субъектами Российской Федерации: Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Чувашская Республика — Чувашия, Владимирская область, Ивановская область, Кировская область, Костромская область, Рязанская область. Границы области согласовываются с граничащими с областью субъектами Российской Федерации».

Более детальное описание территориальных границ содержится в Уставе Ростовской области: «На западе граница Ростовской области совпадает с Государственной границей Российской Федерации с Украиной, на севере, востоке и юге Ростовская область имеет административную границу с субъектами Российской Федерации — Воронежской областью и Волгоградской областью, Республикой Калмыкия, Ставропольским краем и Краснодарским краем. На западе в Таганрогском заливе Азовского моря граница Ростовской области совпадает с морской Государственной границей Российской Федерации с Украиной и проходит административная граница с Краснодарским краем. На востоке административная граница Ростовской области с

Волгоградской областью частично проходит по Цимлянскому водохранилищу» (ч. 2 ст. 11).

Устав Новосибирской области также перечисляет граничащие с территорией области субъекты РФ (Алтайский край, Кемеровская, Омская и Томская области), но еще содержит положение о том, что «часть границы Новосибирской области совпадает с Государственной границей Российской Федерации с Республикой Казахстан». В отличие от Устава Нижегородской области в данном Уставе зафиксировано, что границы Новосибирской области установлены федеральным законодательством (ст. 4). Подобное положение содержится и в Уставе Смоленской области: «Границы Смоленской области как субъекта Российской Федерации закрепляются федеральным законодательством» (ч. 2 ст. 15).

Устав Свердловской области содержит ст. 85 «Границы Свердловской области», в которой закреплено: «Границы Свердловской области определяются соглашениями с сопредельными субъектами Российской Федерации и обозначаются на местности».

Устав Ивановской области содержит положение о том, что границами области являются границы между Ивановской областью и сопредельными субъектами РФ. Согласованные с сопредельными субъектами РФ границы Ивановской области утверждаются областным законом об описании границ области (ст. 6).

Территориальные границы субъектов федерации сформировались еще в советский период и в разное время утверждались актами федеральной власти. В ряде конституций и уставов субъектов есть упоминание об этих актах как правовой основе пределов территориальных границ соответствующих субъектов. Например, согласно ч. 1 ст. 2 Устава Белгородской области пределы административных границ территории установлены Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 6 января 1954 г. Подобная норма содержится и в Уставе (Основном Законе) Орловской области: «Территория области в пределах административной границы, установленной Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 6 января 1954 года, является неотъемлемой частью территории Российской Федерации и составляет 24,7 тысячи квадратных километров» (ч. 2 ст. 10). Устав Тюменской области содержит ссылку на Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 14 августа 1944 г., которым установлены границы Тюменской области (ч. 1 ст. 2). В Уставе Воронежской области зафиксировано, что область образована постановлением Президиума ВЦИК РСФСР от 13 июня 1934 г. и занимает территорию общей площадью 52,6 тыс. кв. км в границах, установленных Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 января 1954 г. Согласно ч. 1 ст. 13 Устава Ростовской области область образована 13 сентября 1937 г. постановлением ЦИК СССР «О разделении Азово-Черноморского края на Краснодарский край и Ростовскую область».

Отличается положение Устава (Основного Закона) Волгоградской области о правовой основе границ данного субъекта РФ. Согласно ч. 1 ст. 5 Устава территория области «определена границами, существующими на момент подписания Федеративного договора». По существу, правовая основа территориальных границ области здесь не указана, поскольку Федеративный договор не является учредительным, он не устанавливает и не меняет территориальных границ, а лишь разграничивает компетенцию между органами государственной власти федерального и регионального уровней.

Некоторые субъекты РФ связывают существующие территориальные границы с днем принятия их основного закона. Например, в Уставе Магаданской области записано, что «территория Магаданской области определяется существующей границей на день принятия настоящего Устава». Конституцией Чувашской Республики предусмотрено, что территория Республики определяется существующими границами на момент принятия данной Конституции (ч. 1 ст. 60). Получается, что вопрос установления территориальных границ находится в ведении данного субъекта РФ, хотя это не согласуется с положения - ми ст. 71, ч. 1 ст. 67 Конституции РФ, так как затрагиваются интересы иных субъектов, прежде всего сопредельных, и всей федерации в целом. Не случайно многие основные законы содержат положение, схожее с тем, которое закреплено в Уставе Сахалинской области: «Линия границы территории Сахалинской области определяется в соответствии с федеральным законом» (ч. 2 ст. 3 Устава Сахалинской области). Уставом Красноярского края «границами края признаются его границы, существующие на момент принятия настоящего Устава, определенные в установленном порядке органами государственной власти РСФСР и Российской Федерации». Данная норма представляется юридически точной и соответствующей федеральной Конституции.

Специфика формулировки Устава Камчатского края обусловлена объединением Камчатской области с Корякским автономным округом. В ч. 2 ст. 11 Устава указано, что границы Камчатского края совпадают с границами Камчатской области на день вступления в силу Федерального конституционного закона «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» и охватывают территории двух ранее граничивших между собой объединившихся субъектов РФ — Камчатской области и Корякского автономного округа.

Отличается своеобразием положение преамбулы Устава Саратовской области: «Императорским Указом в 1780 году в г. Саратове было учреждено наместничество, которое с 1782 года стало именоваться губернией. В 1796 году губерния была ликвидирована, а 5 марта 1797 года вновь восстановлена и имела этот статус до 1928 года. В 1928 году была образована Нижне-Волжская область с центром в г. Саратове и в этом же году переименована в Нижне-Волжский край. Постановлением ЦИК РСФСР от 10 января 1934 года из Нижне-Волжского края был выделен Саратовский край, который с принятием 5 декабря 1936 года Конституции СССР стал именоваться Саратовской областью. Ныне действующие границы Саратовской области определены Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 6 января 1954 года».

Подробное описание границ субъектов РФ, как правило, осуществляется в их законах, на что есть указание в конституциях (уставах) субъектов. Так, Уставом Нижегородской области определено, что описание границ Нижегородской области утверждается законом области. Аналогичная норма содержится в Уставе Иркутской области (ч. 1 ст. 3).

В ряде конституций (уставов) не уточняется форма регионального нормативного акта, определяющего территориальные границы субъекта РФ. Например, в Уставе Свердловской области закреплено, что официальным документом, фиксирующим границы Свердловской области, является их описание, содержащее необходимые сведения и картографические материалы. Устав Саратовской области признает официальным документом, фиксирующим границы области, «описание границ области, содержащее необходимые пояснения и картографические материалы» (ст. 5). Согласно Уставу (Основному Закону) Орловской области «документами, определяющими границы области, являются Описание границ области и картографические материалы области» (ч. 3 ст. 10).

Отдельные субъекты РФ на описание территориальных границ уполномочивают высшее должностное лицо. Так, в соответствии со ст. 5 Устава (Основного Закона) Ямало-Ненецкого автономного округа официальным документом, закрепляющим границы автономного округа, является описание границ автономного округа, содержащее картографические материалы, утверждаемое постановлением губернатора автономного округа.

В некоторых субъектах РФ описание территориальных границ содержится непосредственно в основном законе. Например, в приложении к Уставу Воронежской области определяется описание границ Воронежской области, содержащее картографические материалы.

[1] См.: Конституция Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий коллектива ученых Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина / под ред. Е. И. Козловой. С. 172.

[2] См.: Козлов А. Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти // Конституционный строй России. М., 1996. Вып. 3. С. 63.

[3] См., например: Чертков А. Н. Законодательное регулирование в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. М., 2005. С. 29—37.

[4] См.: Сысоева Е. А. Категория «территория» в правовой теории и практике законодательного регулирования федеративного устройства современной России: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д., 2006.

См.: Орлова М. Ф. Территория и границы субъекта Российской Федерации: на примере Астраханской области: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 67.

[5] См. определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. № 92-О.

В Уставе Тамбовской области данный субъект РФ называется административнотерриториальным образованием, что представляется неверным.

[6] См.: Институты конституционного права / отв. ред. Л. В. Андриченко, А. Е. Постников. М., 2011. С. 235, 236.

[7] Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П.

[8] Потапов М. Г. Субъект федерации — государство? // Право и политика. 2010. № 2. С. 322—326.

[9] См.: Михалева Н. А. Указ. соч. С. 136.

[10] См.: Орлова М.Ф. Указ. соч. С. 136.