Федеральным законодательством не определяется состав территорий субъектов РФ, что вполне объяснимо их самостоятельностью, очерченной рамками ст. 73 Конституции РФ. В законодательстве субъектов РФ состав их территорий устанавливается не всегда, что обусловлено, очевидно, неоднозначным пониманием пределов самостоятельности субъектов РФ в этом вопросе.

Можно выделить несколько подходов, имеющихся в региональном конституционном (уставном) регулировании состава территории субъекта РФ:

географический;

административно-территориальный;

муниципально-территориальный;

отсутствие регулирования.

Географический подход предполагает перечисление компонентов земной поверхности, но территория субъекта Федерации подобно территории Российской Федерации, согласно ч. 1 ст. 67 Конституции РФ, не может включать «внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними». Следует отметить, что по данному вопросу отсутствует единая позиция ученых. В частности, А. Н. Лебедев утверждает, что под территорией субъекта Федерации в Конституции РФ понимается только суша или сухопутная территория, поскольку отдельными самостоятельными частями территории России являются внутренние воды и территориальное море, а также воздушное пространство над водами и территориями субъектов Федерации1. Столь категоричное утверждение не может не вызвать возражений.

В уставах тех немногочисленных субъектов РФ, которые указали состав своей территории, наблюдается разнообразие формулировок. Большинство из них указывает сушу и воды, но называет их по-разному. Например, в Уставе (Основном Законе) Тульской области закреплено, что территория области включает «земную и водную поверхность в границах области» (ч. 4 ст. 1). Согласно ч. 2 ст. 2 Устава Ярославской области территория области включает «поверхность суши и поверхность вод внутри сухопутных границ Ярославской области». Иные формулировки содержатся в Уставе Брянской области: «Территорию Брянской области образуют земля и водоемы в границах, установленных при ее образовании». Устав Красноярского края помимо суши и внутренних вод называет недра (ч. 2 ст. 29). В Уставе (Основном Законе) Ямало-Ненецкого автономного округа территорией ок- [1] руга признается образуемая в пределах его границ земельная, водная поверхность, недра и воздушное пространство (ч. 1 ст. 5).

Своеобразно положение Устава Ростовской области, в котором указано, что область «имеет сухопутные и водные границы» (ч. 2 ст. 11).

В Уставе Сахалинской области упоминаются лишь острова: «В состав территории Сахалинской области входят территории острова Сахалин с прилегающими к нему островами, Курильских островов, включающих острова Большой Курильской гряды и Малой Курильской гряды согласно описанию, предусмотренному приложением к настоящему Уставу» (ст. 3).

В конституциях и уставах многих субъектов РФ провозглашается, что земля, водные ресурсы и недра, находящиеся в пределах их территорий, используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов данных субъектов. Например, согласно ч. 1 ст. 11 Конституции Республики Марий Эл «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народа Республики Марий Эл». Подобное положение есть и в Конституции Удмуртской Республики (ч. 1 ст. 12) и других республик. В Конституции Республики Адыгея «земля и ее недра, воды, растительный и животный мир» объявляются «достоянием народа Республики Адыгея», которое составляет основу его жизни и деятельности (ч. 2 ст. 13). В соответствии со ст. 5 Устава Ставропольского края земля и другие природные ресурсы края являются основой жизни и деятельности его жителей и не могут использоваться в ущерб интересам населения Ставропольского края. Устав Владимирской области основой жизни и деятельности народа объявляет землю, недра, растительный и животный мир, а также подземные и поверхностные воды (ч. 1 ст. 93).

Необходимо обратить внимание на то, что некоторые субъекты РФ определили состав своих территорий не в конституциях и уставах, а в законах об административно-территориальном устройстве, смешав тем самым географический и административно-территориальный критерий состава территории. Республики Калмыкия и Коми, Архангельская, Мурманская и Тверская области в своих законах об административно-территориальном устройстве указали, что их территории образуют «суша, недра, вода и воздушное пространство в пределах их границ»1. [2]

Сухопутная территория субъекта РФ находится в пределах его административных границ, поскольку по ней определяются официальные размеры субъекта.

Внутри административных границ субъектов РФ может находиться водная территория, однако законодательство не проводит ее разграничения на федеральную и субъектов РФ. Водный кодекс РФ рассматривает в этом отношении воды в качестве водных объектов, которые могут быть объектами гражданско-правового оборота. Согласно ч. 2 ст. 8 ВК РФ в собственности субъекта РФ находятся пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту РФ, если иное не установлено федеральными законами.

Вместе с тем субъекты РФ могут осуществлять правовое регулирование и управление иными водными объектами, расположенными в пределах их территории. Статьей 25 ВК РФ предусмотрено полномочие органов государственной власти субъектов РФ по разработке, утверждению и реализации региональных программ по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на территориях субъектов РФ; по участию в организации и осуществлении государственного мониторинга водных объектов; утверждению правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах; утверждению правил охраны жизни людей на водных объектах и др. При этом законодатель не оговаривает, что эти полномочия осуществляются лишь в отношении водных объектов, находящихся в собственности субъектов РФ, хотя ряд иных полномочий связан именно с такими объектами. Данный подход объясняется отнесением к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользования; охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; особо охраняемых природных территорий. В совместном ведении также находятся земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, природоохранное законодательство (п. «в», «д», «к» ст. 72 Конституции РФ). Уставы ряда субъектов РФ воспроизводят положения ст. 25 ВК РФ (ст. 15-1 Устава Липецкой области, ст. 21 Устава Воронежской области и др.).

Федеральное законодательство, разграничивающее компетенцию федеральных и региональных органов государственной власти в отношении водных ресурсов, в течение последнего десятилетия неоднократно менялось. В 2004 г. в Водный кодекс РФ были внесены существенные изменения, упразднившие некоторые полномочия органов субъектов РФ в области водных отношений1, в 2005 г. ряд полномочий был восстановлен2, однако они не были отнесены к собственным полномочиям субъектов РФ, а определены как факультативные, которые субъекты РФ по своему усмотрению могут осуществлять за счет своих бюджетов3. В последующем соответствующие коррективы были внесены в Водный кодекс РФ4.

Отдельные полномочия федеральных органов государственной власти переданы органам государственной власти субъектов РФ, в частности: осуществление мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов РФ; предотвращение негативного воздействия вод и ликвидация его последствий; предоставление водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов РФ, в пользование5.

В ряде основных законов субъектов РФ содержатся положения, касающиеся водной территории. Так, в Уставе (Основном Законе) Алтайского края закреплено, что воды в границах края, включая воды рек (Оби, Бии, Катуни и др.), озер, иных поверхностных водных объектов, а также подземных водных объектов, являются неотъемлемой частью [3]

единого водного фонда Российской Федерации. Одновременно они составляют единый водный фонд Алтайского края (ст. 24). В соответствии с Уставом Забайкальского края неотъемлемой частью единого водного фонда Российской Федерации объявляются «воды в границах Забайкальского края, включая воды рек (часть бассейна озера Байкал, рек Амур и Лена), иные водотоки (ручьи, каналы), водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища), болота, подземные воды и их природные выходы, ледники, снежники» (ст. 71).

Реализуя предоставленные федеральным законодателем полномочия, субъекты РФ в текущем законодательстве регулируют осуществление их органами мониторинга в отношении поверхностных и подземных вод1, очистки вод2 и других аспектов водных отношений3.

В состав территорий субъектов РФ входят недра. Законом РФ «О недрах» предусмотрено право субъектов РФ принимать законы и иные нормативные правовые акты в целях регулирования отношений недропользования в пределах своих полномочий (ст. 11). Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в собственности субъектов РФ. Законом также предусмотрено формирование перечня участков недр федерального значения. В соот- ветствиис п. 2ч.3 ст. 21 Закона к таким участкам, вчастности, относятся участки недр, расположенные на территории субъекта РФ или территориях субъектовРФ и содержащие объем полезных ископаемых, определенный данным Законом.

В основных законах субъектов РФ недра наряду с другими природными объектами признаются основой жизни народа (населения). При этом в ряде конституций республик указано, что недра являются достоянием республики и национальным богатством ее народа (ст. 16 Конституции Республики Алтай, ст. 13 Конституции Республики Адыгея). В других основных законах не уточняется субъект — народ республики или всей России. Так, в ст. 10 Конституции Республики Северная Осетия — Алания указано, что недра и другие природные [4] ресурсы, являясь достоянием народа, используются и охраняются как основа его жизни и деятельности. Аналогичная норма есть и в Конституции Республики Татарстан (ст. 16).

Своеобразно положение Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия): «Недра Республики Саха (Якутия) составляют естественное богатство ее многонационального народа. Государственная собственность Республики Саха (Якутия) на недра и государственная собственность Российской Федерации на недра устанавливаются федеральными законами, а также договорами между Российской Федерацией и Республикой Саха (Якутия)» (ст. 5).

Воздушное пространство, расположенное над территорией субъекта РФ, является частью его территории и входит в воздушное пространство России, определение статуса и защита которого согласно п. «н» ст. 71 Конституции РФ составляют предмет федерального ведения. Согласно ч. 1 ст. 1 ВК РФ Российская Федерация обладает полным и исключительным суверенитетом в отношении своего воздушного пространства.

Положения о воздушном пространстве редко встречаются в конституционном законодательстве субъектов РФ. Например, в Уставе Ямало-Ненецкого автономного округа его территория ограничивается не только земельной и водной поверхностью, недрами, но и воздушным пространством. В соответствии со ст. 23 Устава Алтайского края атмосферный воздух в пределах края является частью естественной среды обитания человека. Охрана атмосферного воздуха устанавливается федеральным законом и законом Алтайского края. Конституция Республики Тыва также закрепляет обязанности Республики в пределах полномочий, установленных федеральным законодательством, разрабатывать и реализовывать систему правовых, организационных и других мероприятий, направленных на рациональное использование атмосферного воздуха, его защиту от вредных воздействий (ст. 95).

Следует отметить, что компетенция субъектов Федерации в отношении воздушного пространства преимущественно сводится к участию в охране атмосферного воздуха. Например, Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» за органами государственной власти субъектов РФ закреплена обязанность по осуществлению мер по предотвращению и снижению загрязнения атмосферного воздуха в местах постоянного или временного пребывания человека и обеспечению соответствия атмосферного воздуха санитарным правилам (ч. 4 ст. 20).

Во многих законах субъектов РФ, посвященных охране природной среды, содержатся положения о том, что к особо охраняемым объектам могут относиться не только участки земли, водной поверхности, но и воздушного пространства над ними, на которых располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение1.

Отличается своеобразием положение Закона Калининградской области от 9 января 2004 г. № 354 «О государственной поддержке развития туристско-рекреационной сферы на территории Калининградской области», в котором воздушное пространство упоминается в статье, посвященной «туристической территории Калининградской области». Под ней понимаются «участки земли, водной поверхности, подземного и воздушного пространства над ними, где располагаются туристские ресурсы Калининградской области» (ст. 3).

Административно-территориальный подход к регулированию в субъектах РФ состава их территории характеризуется закреплением в конституциях (уставах) административно-территориальных единиц. Например, ч. 2 ст. 3 Устава Астраханской области предусмотрено, что в состав территории области «включаются территории административно-территориальных единиц в соответствии с административнотерриториальным устройством Астраханской области». Устав Забайкальского края провозглашает находящийся в границах территории края Агинский Бурятский округ административно-территориальной единицей с особым статусом в составе Забайкальского края (ч. 1 ст. 105). В Уставе Курской области записано, что территория области «включает в себя территории ее административно-территориальных единиц и населенных пунктов» (ч. 1 ст. 7). Уставом Мурманской области предусмотрено, что в состав области «входят территории административно-территориальных единиц» (ч. 2 ст. 5). Согласно ч. 1 ст. 4 Устава Приморского края «в границы Приморского края включаются административно-территориальные единицы, образующие территорию края».

Муниципально-территориальный подход отличается указанием в основных законах субъектов РФ на вхождение в состав их территории муниципальных образований. Так, Устав Липецкой области в состав территории включает городские округа, муниципальные районы, городские и сельские поселения (сельсоветы) — муниципальные образования области (ч. 1 ст. 5). [5]

Большая часть субъектов РФ в своих основных законах состав территории не определяет (например, города Москва, Санкт-Петербург, Свердловская область, Ивановская область, Кабардино-Балкарская Республика и др.).

[1] См.: Лебедев А. Н. Конституционно-правовой статус территории субъекта Российской Федерации. С. 79.

[2] Закон № 138-П-З от 6 ноября 2001 г. «Об административно-территориальном устройстве Республики Калмыкия» // Известия Калмыкии. 2001. № 255; Закон № 13-РЗ от 6 марта 2006 г. «Об административно-территориальном устройстве Республики Коми» // Ведомости нормативных правовых актов Республики Коми. 2006. № 10 (1)— 10 (2); Закон № 31-21-ОЗ от 5 марта 1996 г. «Об административно-территориальном устройстве Архангельской области») // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов 5-го созыва. 2009. № 5; Закон № 96-01-ЗМО от 6 января 1998 г. «Об административно-территориальном устройстве Мурманской области» // Мурманский вестник. 1998. № 45; Закон № 34-ЗО от 17 апреля 2006 г. «Об административно-территориальном устройстве Тверской области» // Тверские ведомости. 2006. № 17.

[3] См. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

См. Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».

См. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

См. федеральные законы от 3 июня 2006 г. № 73-ФЗ, № 74-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации».

См. приказы Министерства природных ресурсов РФ от 18 марта 2008 г. № 61 «Об утверждении примерного перечня мероприятий по осуществлению отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации»; от 12 марта 2012 г. № 57 «Об утверждении Административного регламента по предоставлению органами государственной власти субъектов Российской Федерации государственной услуги в сфере переданного полномочия Российской Федерации по предоставлению водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, в пользование на основании договоров водопользования».

[4] См., например, Закон города Москвы от 20 октября 2004 г. № 65 «Об экологическом мониторинге в городе Москве».

См., например, постановление правительства Архангельской области от 9 октября 2012 г. № 447-пп «О долгосрочной целевой программе Архангельской области «Модернизация объектов водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод на территории Архангельской области на 2013—2014 годы».

См., например, Закон Санкт-Петербурга от 15 февраля 2007 г. № 60-13 «О разграничении полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в области водных отношений на территории Санкт-Петербурга»; Закон Тюменской области от 19 декабря 2006 г. № 523 «О регулировании водных отношений в Тюменской области»; постановление правительства Хабаровского края от 11 августа 2010 г. № 205-пр «Об утверждении Правил пользования водными объектами для плавания на маломерных судах в Хабаровском крае».

[5] См., например, Закон Архангельской области от 23 июня 2005 г. № 66-4-ОЗ «Об охране окружающей среды на территории Архангельской области».