Под административно-территориальным устройством субъекта РФ обычно понимается разделение его территории на части — административно-территориальные единицы, в рамках которых в субъектах Федерации осуществляется управление государственными делами и отражаются их исторические, национальные, культурные и социально-экономические особенности. Основной целью деления территории на административно-территориальные единицы является создание условий для эффективного управления, сохранения целостности и социально-экономического единства территории, поддержания оптимальных отношений между центром и территориальными единицами, направленных на обеспечение максимального удовлетворения потребностей населения.

В отличие от унитарного государства, которое само делится на административно-территориальные единицы, в федеративном государстве такое деление имеют лишь субъекты федерации1. Поэтому необходимо отличать категории «федеративное устройство» и «административно-территориальное устройство». Иногда в учебной литературе встречается также их некорректное употребление. Так, некоторые авторы, по сути, не проводят различий между федеративным и административно-территориальным устройством, называя «края и области, города федерального значения, автономные образования» административно-территориальными единицами2 или указывая, что «под формой государственного устройства в юридической науке понимается административно-территориальная организация государства, характер взаимоотношений между его составными частями (субъектами), а также между центральными и местными органами»3.

Анализ текста ст. 71—73 Конституции РФ позволяет отнести административно-территориальное устройство (деление) к компетенции [1] [2] [3] субъектов РФ1, хотя по данному вопросу есть и другие мнения. Конституционный Суд РФ сформулировал следующую правовую позицию: из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в ряде статей Конституции, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, — их территориальное устройство. Поэтому вопрос о своем территориальном устройстве республика вправе решать сама, причем по своей природе он имеет конституционное значение2.

Во многих конституциях и уставах субъектов РФ имеются специальные разделы или главы, закрепляющие административно-территориальное устройство: разд. III «Административно-территориальное устройство Республики Алтай», гл. 3 «Статус и административно-территориальное устройство Карачаево-Черкесской Республики», гл. 3 «Административно-территориальное устройство и столица Республики Башкортостан», гл. 2 «Основы административно-территориального устройства Иркутской области», гл. 4 «Основы территориального устройства Камчатского края» и т. п.

Следует отметить, что в текстах конституций (уставов) субъектов РФ используются различные термины: «административно-территориальное устройство» (республики Алтай, Татарстан, Кировская, Мурманская, Псковская, Астраханская области, Камчатский край и др.), «административно-территориальное деление» (республики Тыва, Марий Эл, город Москва, Свердловская область и др.) — как равнозначные терминам «административно-территориальное устройство» и «административно-территориальное деление» (например, Красноярский край); «территориальная организация» (например, Ивановская область), «территориальное устройство» (Красноярский край, город Санкт-Петербург и др.) — как равнозначные терминам «территориальное устройство» и «административно-территориальное устройство» (Смоленская область, Ленинградская область), а также «государственное устройство» и «административно-территориальное устройство» (Омская область, Чеченская Республика). Возражение вызывает вариант «государственное устройство», поскольку, как указывалось ранее, такое традиционное словосочетание употребляется применительно к суверенным государствам, а не к его составным частям — субъектам РФ. [4] [5]

В основу административно-территориального устройства (деления) субъектов РФ положены следующие принципы: 1) экономический; 2) национальный; 3) максимального приближения органов публичной власти к населению; 4) стабильности; 5) учета мнения населения.

Экономический принцип предполагает учет географического положения, размера территории, тенденций хозяйственной деятельности, особенностей хозяйственного профиля, наличия центров экономического тяготения, сложившейся системы расселения населения, его количества, инфраструктурного потенциала, состояния путей сообщения и других факторов. Реализация этого принципа способствует как развитию производительных сил страны и ее частей, так и успешному выполнению органами государственной власти и органами местного самоуправления стоящих перед ними задач в области хозяйственного и социального развития соответствующих территорий1.

Национальный принцип играет важную роль в административнотерриториальном устройстве субъектов многонационального федеративного государства, поскольку позволяет учитывать особенности национального состава населения, этнические, языковые, религиозные и иные исторически сложившиеся особенности и местные традиции при создании и изменении административно-территориальных единиц, что способствует социально-культурному развитию коренных малочисленных народов и иных этносов Российской Федерации.

Принцип максимального приближения органов публичной власти к населению важен при организации административно-территориального устройства субъектов РФ для успешного решения органами государственной власти и органами местного самоуправления стоящих перед ними задач по удовлетворению повседневных нужд и запросов людей.

Принцип стабильности административно-территориального устройства необходим для устойчивого развития территориальных единиц. Частые и непродуманные изменения в административно-территориальном устройстве ведут к дезорганизации системы регионального управления2.

Принцип учета мнения местного населения тесно связан с принципом максимального приближения органов публичной власти к населению и предполагает ограничение свободы усмотрения данных орга- [6] [7] нов при решении вопросов территориального деления, создания новых, реорганизации и упразднения существующих территориальных единиц.

Субъекты РФ, регулируя вопросы административно-территориального устройства в конституциях (уставах), специальных законах1, подзаконных актах, нередко включают в нормативные тексты определение понятия административно-территориального устройства2, закрепляют его принципы, добавляя к вышеуказанным принципам другие: самостоятельности определения административно-территориального устройства в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами; эффективного управления; ресурсной достаточности; соблюдения гарантий местного самоуправления и учета муниципально-территориального деления; гласности при решении вопросов административно-территориального устройства.

В литературе обращается внимание на существенный разнобой при определении принципов административно-территориального устройства, форм и видов их сочетания и взаимодействия3. Представляется, что принципы административно-территориального устройства субъектов РФ должны быть едиными в масштабах всей страны, ведь территория каждого субъекта является частью территории РФ, поэтому вполне оправданно принятие федерального закона об общих принципах административно-территориального устройства субъектов РФ4. Согласно п. «н» ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, что обусловливает необходимость закрепления общих принципов соотношения территориальных пре- [8] делов действия различных органов государственной власти и местного самоуправления1.

Многие ученые разделяют позицию о целесообразности федерального регулирования основ административно-территориального устройства. Так, В. И. Васильев считает необходимым усиление роли федерального центра в регулировании административно-территориального устройства субъектов РФ2. Некоторые исследователи предлагают дополнить Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» главой «Общие принципы административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации»3. Есть авторы, обосновывающие необходимость принятия двух типов федеральных законов: общего закона о территориях субъектов РФ и частных законов, каждый из которых устанавливает территорию конкретного субъекта РФ4. Отдельную группу составляют ученые и практики, полагающие целесообразным принятие федерального закона об административно-территориальном устройстве в Российской Федерации5.

Система административно-территориального деления в России сложилась в основном в годы советской власти и была основана на принципе единства территориального деления и системы власти и управления в стране, в которой автономия различных территориальных уровней была ограничена. Любое решение нижестоящего представительного органа (Совета) могло быть отменено вышестоящим. Отсюда вытекала простота территориального деления государства, которая обусловливалась преимущественно пространственной организацией государственного (административного) управления. Все [9] другие аспекты территориального деления государства (градостроительный, федеративный и др.) рассматривались, скорее, как дополнения или изъятия из общего порядка регламентации административно-территориального устройства1.

Административно-территориальной единицей признается часть территории субъекта РФ в фиксированных границах, созданная для осуществления функций управления и имеющая законодательно установленный статус и наименование.

В советский период развития российской государственности административно-территориальными единицами выступали края, области, районы, города, городские районы, поселки, территории сельских Советов (включали одно село или несколько сел). Ранее установление административно-территориальных единиц и решение иных вопросов административно-территориального устройства относились к ведению Российской Федерации и регулировалось Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР». Данный Указ формально не отменен, но на протяжении последних 20 лет отношение к нему как федеральных, так и региональных властей довольно неоднозначно.

С заключением Федеративного договора административно-территориальные единицы — края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения — приобрели статус субъектов Федерации, что в дальнейшем нашло закрепление в Конституции РФ.

В настоящее время перечень административно-территориальных единиц приводится в конституциях (уставах) субъектов РФ и законах об административно-территориальном устройстве. Например, в Уставе Ростовской области указывается, что в состав области входят 55 административно-территориальных образований, причем приводится их полный перечень (ст. 15).

Региональным законодательством установлены два уровня административно-территориальных единиц субъектов РФ: базовые и первичные.

Кбазовым административно-территориальным единицам относятся:

районы;

города республиканского, краевого, областного, окружного значения. [10]

Район (сельский район) — административно-территориальная единица, составляющая часть сельской местности субъекта РФ и входящая в субъект непосредственно. Район не входит в состав других административно-территориальных единиц. На территории сельского района расположены города районного значения, поселки, села. На территории района расположены сельскохозяйственные предприятия, как правило, небольшие промышленные предприятия (занимающиеся главным образом переработкой сельскохозяйственного сырья), коммунально-бытовые и торгово-закупочные организации. Кроме того, каждый район является базой для всех видов социальнокультурного обслуживания сельского населения.

Города республиканского, краевого, областного, окружного значения играют важную роль в политической, хозяйственной и культурной жизни субъекта РФ и страны в целом. Они являются местом сосредоточения большинства промышленных предприятий, значительного числа предприятий и учреждений коммунального хозяйства, жилого фонда, медицинских, культурно-просветительных и других учреждений, связанных с обслуживанием населения. Различаются города, состоящие из территории в пределах городской черты, и города, состоящие из данной территории и прилегающих (присоединенных) территорий небольших городов, поселков, сел. В законодательстве Мурманской области эти города называются городами с подведомственными территориями.

К первичным (низовым) административно-территориальным единицам относятся:

города районного значения; районы в городах; поселки; села;

сельские округа.

Город районного значения — административно-территориальная единица, входящая в состав сельского района и состоящая из города и прилегающих к нему земель.

Районы в городах (внутригородские районы) являются административно-территориальными единицами, входящими в состав городов республиканского, краевого, областного и окружного значения. Они являются частью этих крупных городов с их сложным хозяйством, обширной территорией и многочисленным населением и обеспечивают их нормальное функционирование.

Поселки могут входить в состав сельских районов, городов, внутригородских районов. Они отличаются от городов меньшими размерами территории и численностью населения. Поселки делятся на три категории: рабочие, курортные и дачные. К категории рабочих поселков относятся населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы и другие экономически важные объекты. Курортными поселками являются населенные пункты, расположенные в местностях, имеющих лечебное значение. Дачные поселки — населенные пункты, основное назначение которых — обслуживание городов в качестве места летнего отдыха или санаторного лечения.

Села, а также деревни, хутора, аулы, станицы — это сельские населенные пункты, жители которых заняты преимущественно сельским хозяйством. Они могут являться самостоятельными административно-территориальными единицами, но чаще всего таковыми не являются и входят в состав сельских округов, сельсоветов. Сельские населенные пункты являются самой многочисленной административнотерриториальной единицей.

Сельские округа (волости, сельсоветы) представляют собой административно-территориальные единицы в сельской местности, включающие в свой состав села, деревни, небольшие поселки с прилегающими к ним территориями. Как правило, сельские округа входят в состав сельских районов, хотя иногда могут входить в состав территории города.

Помимо перечисленных административно-территориальных единиц, давно ставших традиционными, некоторые субъекты РФ создали и другие административно-территориальные единицы. Так, в Псковской области территории городов Псков и Великие Луки делятся на административные округа, являющиеся внутригородскими административно-территориальными единицами. Кроме того, в составе территории Псковской области находятся административные поселения.

Согласно Уставу города Москвы и Закону города Москвы от 5 июля 1995 г. № 13-47 «О территориальном делении города Москвы» территориальными единицами города Москвы являются районы, поселения и административные округа. Территория Москвы разделена на 12 административных округов — Центральный, Северный, Северо-Восточный, Восточный, Юго-Восточный, Южный, Юго-Западный, Западный, Северо-Западный, Зеленоградский, Новомосковский, Троицкий. Образование, преобразование и упразднение административных округов, присвоение им наименований, установление и изменение их границ осуществляются мэром Москвы1. Административный округ [11] включает несколько районов или поселений. Границы административного округа не могут пересекать границ районов или поселений. Всего в составе Москвы 125 районов и 21 поселение1. Поселения были созданы на территориях, включенных в состав территории города Москвы в соответствии с Соглашением об изменении границы между субъектами Российской Федерации городом Москвой и Московской областью от 29 ноября 2011 г., постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 27 декабря 2011 г. № 560-СФ «Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью».

В конституциях (уставах) субъектов РФ указываются виды административно-территориальных единиц, входящих в состав их территории, которые могут дополняться конкретными перечнями. Например, в Конституции Республики Саха (Якутия) указаны базовые виды административно-территориальных единиц, из которых состоит территория республики: улусы (районы) и город республиканского значения Якутск. Перечни районов в Конституции содержатся, но не указаны виды низовых административно-территориальных единиц (ч. 2 ст. 47). Подобным образом определены основы административно-территориального устройства Карачаево-Черкесской Республики (ст. 62), Республики Мордовия (ст. 63), Республики Татарстан (ст. 65).

В Конституции Республики Хакасия наряду с районами перечисляются города, при этом без уточнения их вида — республиканского или районного значения (ст. 67). Такое же регулирование можно увидеть в уставах Свердловской и Саратовской областей.

В уставах Приморского края и Новгородской области сельские районы называются административными районами.

Конституцией Республики Башкортостан установлен такой вид административно-территориальной единицы, как «составная административно-территориальная единица, приравненная к району», к которой причисляются район и город (ст. 64).

В Законе Томской области от 26 июня 1997 г. № 469 «Об административно-территориальном устройстве Томской области» в качестве административно-территориальных единиц выделяются «многофункциональные поселения», под которыми понимаются «административно-территориальные единицы, включающие в себя территорию военных городков, вахтовых поселков, временных поселений, имеющих важное производственное и отраслевое значение и обеспеченных [12] необходимым уровнем жилищно-коммунальных и бытовых услуг, единой инфраструктурой систем жизнеобеспечения поселения; и поселения с особым правовым статусом, то есть административно-территориальные единицы, представляющие собой населенные территории, созданные для решения отдельных экономических задач».

Согласно ст. 68 Конституции Республики Алтай Республика состоит из следующих видов административно-территориальных образований: 1) город Горно-Алтайск; 2) районы (аймаки), перечень которых приведен в Конституции; 3) населенные пункты, находящиеся в составе районов (аймаков). Отметим, что населенные пункты, которые входят в состав сельских округов, не могут быть самостоятельными административно-территориальными единицами. Конечно, территория административно-территориальной единицы — это, по сути, такая же территория, как и территория любого населенного пункта, однако отличие заключается в том, что в ее границах функционируют органы государственной власти РФ.

В уставах довольно часто можно встретить перечисление видов населенных пунктов в одном ряду с низовыми административно-территориальными единицами. Например, в Уставе Нижегородской области указаны такие населенные пункты, как рабочие поселки, курортные поселки и административно-территориальные единицы — сельсоветы (ст. 6). В соответствии со ст. 55 Конституции Республики Адыгея административно-территориальными единицами в Республике являются «аул, село, хутор, станица, поселок, поселок городского типа, город, район» (ч. 2 ст. 55). Также бессистемно, на наш взгляд, изложено положение о видах административно-территориальных единиц в Уставе Астраханской области: «районы, города, рабочие поселки, поселки, села и иные административно-территориальные единицы» (ст. 39).

На этом фоне оправданы попытки в ст. 5 Устава Новосибирской области разграничить населенные пункты (города, поселки городского типа, сельские населенные пункты) и административно-территориальные единицы (районы в области, города областного и районного значения, иные населенные пункты). Однако и здесь наблюдается смешение — «иные населенные пункты» должны относиться не к административно-территориальным единицам, а, естественно, к населенным пунктам.

В Уставе Курской области в отличие от вышерассмотренного правильно указано, что в составе области помимо районов находятся административно-территориальные единицы (сельсоветы), населенные пункты (городские и сельские населенные пункты). Точна формулировка Устава Омской области: «Административно-территориальное устройство Омской области состоит из административно-территориальных образований и населенных пунктов» (ч. 1 ст. 22).

В Конституции Республики Ингушетия отсутствует конкретный перечень административно-территориальных единиц, а лишь устанавливаются их виды — районы и города республиканского подчинения (ст. 109). В уставах Воронежской, Смоленской, Челябинской областей и ряда других субъектов РФ не указаны даже виды административно-территориальных единиц (ст. 5). Такая скупость регулирования представляется неоправданной.

Существенной ошибкой конституционного законодательства ряда субъектов РФ является смешение административно-территориального устройства с муниципально-территориальным, когда не проводятся отличия между административно-территориальной единицей и муниципальным образованием. Так, согласно ст. 138 Республики Тыва «Республику Тыва составляют города, кожууны (муниципальные районы) и другие административно-территориальные единицы и населенные пункты». Далее в статье называются городские округа и поселения (городские и сельские поселения).

Следует отметить, что территории муниципальных образований и территории административных единиц могут совпадать, а могут и не совпадать. Поэтому необходимо понимать, как соотносятся между собой термины «район» и «муниципальный район», «город» и «городской округ», «сельский населенный пункт» и «сельское поселение», «поселок городского типа» и «городское поселение». В первых случаях речь идет об административно-территориальных единицах, а во вторых — о муниципальных образованиях, территориальные пределы которых анализируются в гл. 3.

Ряд основных законов субъектов РФ демонстрирует понимание отличий административно-территориального устройства от муниципально-территориального. Так, согласно ст. 31 Устава Красноярского края «для целей осуществления местного самоуправления на территории края образуются муниципально-территориальные единицы — муниципальные образования: городские округа, муниципальные районы, поселения (городские и сельские)», а согласно его ст. 32 «для целей осуществления государственной власти территория края делится на административно-территориальные единицы: районы, краевые города, районные города, поселки, сельсоветы (целостные системы административно несамостоятельных территориальных единиц — поселков, сел и других населенных пунктов), закрытые административно-территориальные образования».

В законах об административно-территориальном делении ряда субъектов РФ непосредственно указывается, что они не регламентируют вопросы создания, реорганизации, организации работы, осуществления полномочий и деятельность органов местного самоуправления по управлению территориями муниципальных образований, а также изменения границ муниципальных образований.

Как справедливо отмечает В. И. Васильев, в некоторых региональных законах понятие административно-территориальной единицы в той или иной степени включает «муниципальное содержание»1. В Законе Саратовской области «Об административно-территориальном устройстве и территориях муниципальных образований в Саратовской области» прямо записано, что «административно-территориальная единица — часть территории области в фиксированных границах, включающая определенное географическое пространство с соответствующими населенными пунктами, где действуют органы государственной власти, органы местного самоуправления». Более того, Законом установлено, что административно-территориальное устройство основывается на принципе общности административно-территориальных единиц и территорий муниципальных образований.

Представляется обоснованной позиция А. Н. Максимова о том, что «отношения муниципальной и административной территориальной организации должны быть урегулированы в целом на федеральном уровне более системно, в контексте различных видов территориального деления государства»2. Это позволит избежать ошибок в региональном законодательстве и правоприменительной практике.

Компетенция органов государственной власти субъектов РФ в области административно-территориального устройства охватывает:

образование, объединение, преобразование, упразднение административно-территориальных единиц3;

установление и изменение границ административно-территориальных единиц4; [13]

отнесение населенных пунктов и территорий к той или иной категории территориальных единиц1;

установление и перенос центров единиц, включающих несколько населенных пунктов;

рассмотрение предложений о присвоении наименований и переименовании административно-территориальных единиц, отдельных населенных пунктов и их частей (улиц, площадей, парков и проч.);

регистрацию населенных пунктов, учет изменений в административно-территориальном устройстве.

[1] См.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право Российской Федерации. М., 2009. С. 166.

[2] См.: Габричидзе Б. Н., Чернявский А. ^Административное право России: учебник. 2-е изд. М., 2006. С. 93.

[3] Абдулаев М. И. Теория государства и права: учебник. М., 2004. С. 48.

[4] Такого мнения придерживаются многие ученые (см., например: Авакьян С. А. Конституционное право России: в 2 т. 4-е изд. М., 2010. Т. 2. С. 127; Козлова Е. И., Ку- тафин О. Е. Конституционное право Российской Федерации; Комментарий к Конституции Российской Федерации / ред. В. Д. Зорькин, Л. В. Лазарев. М., 2010; и др.).

[5] См. постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П (см. также определение Конституционного Суда РФ от 10 июля 2003 г. № 289-О).

[6] См.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право Российской Федерации. С. 164.

[7] См.: Чертков А. Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы. С. 226.

[8] См., например, Закон Республики Бурятия от 10 сентября 2007 г. № 2433-Ш «Об административно-территориальном устройстве Республики Бурятия»; Закон Хабаровского края от 28 марта 2007 г. № 109 «Об административно-территориальном устройстве Хабаровского края».

Например, согласно Закону Московской области от 17 января 2001 г. № 12/2001-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Московской области» административно-территориальное устройство Московской области — это территориальная организация Московской области, представляющая собой систему административно-территориальных единиц, установленная для осуществления функций государственного управления с учетом исторических и культурных традиций, хозяйственных связей, сложившейся инфраструктуры.

См.: Вишняков В. Г. Проблемы укрепления территориальной целостности Российского государства // Законодательство и экономика. 2011. № 10. С. 5—16.

О проекте федерального закона № 227899—3 «Об общих принципах административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации» (см.: Чертков А. Н. Субъект федерации как государственно-территориальная единица // Журнал российского права. 2011. № 1. С. 76—81).

[9] См.: Максимов А. Н. Проблемы правового регулирования административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 14. С. 34-40.

См.: Васильев В. И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 248.

См.: Овчинникова Л. В. Конституционные основы реализации интересов населения и публичной власти в сфере территориальной организации местного самоуправления, градостроительства и землепользования: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 17.

См.: Гончаров М. В. Конституционно-правовое регулирование территориального устройства Российской Федерации: вопросы теории и практики: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006. С. 9.

См., например: Кириллов Ю. В. Материал к семинару «Оптимизация территориальной организации публичной власти в Российской Федерации» Института муниципального управления. На правах рукописи. Обнинск, 2009. С. 1; Саломаткин А. С. Административно-территориальное устройство Российской Федерации (вопросы теории и практики). М., 1995. С. 86, 87.

[10] См.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право Российской Федерации. С. 166.

[11] См. распоряжение мэра Москвы от 24 ноября 2005 г. № 384-РМ «Об установлении границ административных округов города Москвы».

[12] Поселения образованы на той территории Москвы, которая ранее входила в состав Московской области.

[13] См.: Васильев В. И. Муниципальное право России: учебник. 2-е изд. М., 2012. С. 176.

Максимов А. Н. Указ. соч. С. 38.

См., например, Закон Воронежской области от 24 декабря 2010 г. № 136-ОЗ «О реорганизации территориальных единиц городского округа город Воронеж в форме их присоединения к городу Воронежу»; постановление Законодательного Собрания Калужской области от 27 декабря 1997 г. № 52 «О включении поселения Сосновый Бор в муниципальное образование «Город Калуга» и об изменении границ административно-территориальных единиц Дзержинского района и города Калуги» (вместе со схемой); постановление губернатора Владимирской области от 20 мая 2003 г. № 265 «Об утверждении акта передачи территории в связи с образованием, объединением или упразднением административно-территориальных образований и единиц».

См., например, постановление Администрации Томской области от 16 марта 2011 г. № 71а «Об утверждении Порядка ведения Реестра административно-территориальных единиц Томской области».