«Сложносоставными» (сложноустроенными) субъектами РФ считаются области, в состав которых входят автономные округа.

Конструкция «сложносоставного» субъекта Федерации впервые была закреплена в Конституции РФ 1993 г. До 1990 г. все автономные округа находились в составе краев или областей России. Законом РСФСР от 15 декабря 1990 г. № 423-I «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР» автономным округам была предоставлена возможность самостоятельно решать вопрос о вхождении в состав Российской Федерации через край, область или непосредственно. Этим правом воспользовался только один из десяти автономных округов — Чукотский автономный округ, который в соответствии с законом1 входит непосредственно в состав Российской Федерации. В состав иных субъектов РФ наряду с Чукотским автономным округом не входит Еврейская автономная область.

В настоящее время только два субъекта РФ имеют в своем составе другие субъекты РФ — автономные округа. Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа входят в состав Тюменской области, Ненецкий автономный округ входит в состав Архангельской области. Взаимоотношения между автономными округами, находящимися в составе областей, определяются Конституцией РФ, уставами соответствующих областей и автономных округов. Так, в Уставе Архангельской области указывается, что в состав Архангельской области входит Ненецкий автономный округ — государственно-территориальное образование, являющееся субъектом Российской Федерации и одновременно составной частью области (ст. 4). Устав Тюменской области содержит специальную главу, посвященную основам отношений Тюменской области с входящими в ее состав Ямало-Ненецким и Ханты-Мансийским автономными округами (ст. 12—20).

Согласно ч. 4 ст. 66 Конституции РФ отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа, а значит, органами государственной власти края или области.

Соответствующий федеральный закон об автономном округе может быть принят по представлению законодательных и исполнительных органов автономного округа (ч. 3 ст. 66 Конституции РФ). Аналогичные нормы закреплены и в уставах автономных округов, например [1]

вч. 2 ст. 1 Устава (Основного Закона) Ямало-Ненецкого автономного округа. В настоящее время федеральных законов об автономном округе нет, хотя попытки их принятия предпринимались1. Заметим, что в советский период такой закон действовал2.

Что касается договоров между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти области, то они заключаются, пролонгируются, хотя сводятся в основном к пере- изложению положений Конституции РФ и закреплению общих положений о партнерстве и сотрудничестве. Исключение составляют действующие ныне договоры, отражающие перераспределение компетенции органов власти области и округа, о котором речь пойдет ниже.

В 1997 г. на пять лет был заключен договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа3. Новый договор между данными субъектами Федерации был заключен в 2004 г., в дальнейшем он был пролонгирован до 31 декабря 2015 г.4, затем до 31 декабря 2020 г.5

Первый договор между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа был заключен на два года в 1994 г.6 Затем в 1996 г. был принят новый договор об отношениях между Архангельской областью и Ненецким автономным окру- [2] гом со сроком действия четыре года. Каких-то особых территориальных и компетентностных аспектов договоры не затрагивали. Очередные договоры между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа принимались вначале на один-два года1.

22 июня 2010 г. заключен Договор между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа об осуществлении отдельных полномочий Архангельской области на территории Ненецкого автономного округа2. Договор фактически признает юрисдикцию областных органов государственной власти по отдельным вопросам, например по поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций, благотворительной деятельности, подорожной деятельности вотношении автомобильныхдорогрегионально- го или межмуниципального значения и др. К Договору принят ряд дополнительных соглашений3. Законом Архангельской области от 4 июня [3] 2012 г. 477-31-ОЗ был утвержден Договор об осуществлении отдельных полномочий области на территории автономного округа в сфере дорожной деятельности, срок действия которого истек 1 января 2015 г. Также до 1января2015 г. действовал Договор об осуществлении отдельных полномочий области на территории автономного округа в сфере социальной поддержки и социального обслуживания граждан. В настоящее время действует Договор об осуществлении на территории Ненецкого автономного округа полномочий Архангельской области по организации транспортного обслуживания населения1.

Существенное значение для взаимоотношений между «сложносоставным» субъектом РФ и находящимися внутри его территории автономиями имеет положение ст. 266 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Законом расширяется пространственный предел властвования области за счет предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, полномочия по которым «на всей территории области», включая территорию автономного округа, осуществляются органами государственной власти области, если иное не установлено федеральным законом (п. 2 ст. 266). Органам государственной власти автономных областей остаются лишь полномочия по предметам ведения субъекта РФ, если договором между ними и органами государственной власти области не будет установлено иное. Ряд полномочий по предметам совместного ведения все-таки может остаться у органов власти автономных округов, но только если органы власти области выразят согласие на заключение об этом договора с органами округа (п. 3 ст. 266).

Безусловно, сложно в такой ситуации говорить о том, что автономные округа на своей территории обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения. Фактически объем полномочий органов государственной власти одного субъекта РФ ставится в зависимость от решений органов государственной власти другого субъекта. Область может уклоняться от заключения договора и тем самым «присвоить» себе полномочия автономного округа. [4]

В ст. 1 Договора между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа предусматривается, что органы государственной власти автономных округов осуществляют на своих территориях полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, в том числе те, которые, не будь этого соглашения, должны были перейти к органам государственной власти Тюменской области. Вместе с тем ст. 2 Договора некоторые из этих переданных органам государственной власти автономных округов полномочий возвращает обратно органам государственной власти Тюменской области для их осуществления на территории автономных округов. При этом, как справедливо отмечается в литературе, «описание «возвращенных» органам государственной власти Тюменской области полномочий, приводимое в Договоре, не во всех случаях совпадает с описанием полномочий, данных в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ»1, что порождает много вопросов, касающихся определения компетенции органов государственной власти трех субъектов РФ в пределах их территорий. Отдельным договором определены порядок и условия проведения выборов депутатов Тюменской областной Думы пятого созыва2.

Уставом Тюменской области предусмотрена возможность включения Договора между органами государственной власти области и органами государственной власти входящих в ее состав автономных округов в уставы области и автономных округов в качестве их составной части (ч. 3 ст. 1). Однако аналогичные нормы отсутствуют в уставах входящих в состав области Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов и вряд ли правомерно закрепление в областном уставе таких предписаний в отношении других субъектов, являющихся равноправными с Тюменской областью.

Уставы автономных округов не отражают факта вхождения их территорий в состав областей. Так, в ч. 1 ст. 2 Устава (Основного Закона) Ямало-Ненецкого автономного округа закреплено: «Автономный округ находится в составе Российской Федерации в качестве равноправного субъекта Российской Федерации». В Уставе Ханты-Мансийского автономного округа — Югры зафиксировано лишь то, что его территория является неотъемлемой частью единой территории РФ (ч. 1 [5] ст. 4). В то же время в Уставе Тюменской области содержится положение о том, что в состав области входят Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. При этом добавляется, что они являются равноправными субъектами РФ (ст. 1).

Устав Ненецкого автономного округа также игнорирует факт вхождения его территории в состав Архангельской области. Согласно ст. 1 Устава Ненецкий автономный округ является равноправным субъектом РФ и обладает на своей территории всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения.

Не признавая Устава Тюменской области в качестве регулятора отношений с «другими субъектами РФ», уставы автономных округов допускают помимо федеральных и окружных актов лишь договоры и соглашения. Устав Ненецкого автономного округа в перечне актов, составляющих правовую основу округа, не называет даже договоры с другими субъектами РФ (ст. 4).

Отечественная юридическая доктрина уделяет феномену «сложносоставных» субъектов РФ немало внимания1, подвергая острой критике конституционную модель «полноправного субъекта Российской Федерации в другом полноправном субъекте Российской Федерации». Так, справедливо отмечается, что если исходить из реальности вхождения территории автономного округа в территорию области, то реальным должно быть и распространение юрисдикции органов государственной власти области на территорию округа, но тогда равноправие (полноправие) округа как субъекта федерации становится формальным. Если же исходить из реальности равноправия (полноправия) автономного округа, то полномочия органов государственной власти области не должны распространяться на территорию округа, но это значит, что вхождение округа в состав края или области становится формальным2.

Разрешая эту дилемму, Конституционный Суд РФ в разное время высказал разные позиции. Сначала он говорил о полном равноправии автономных округов, фактически формально входящих в состав области, о том, что в целом на территории автономного округа органы его государственной власти вправе осуществлять все полномочия, которыми они обладают в связи тем, что автономный округ является полностатусным субъектом РФ3. В последующем, оценивая конститу- [6]

ционность упоминавшейся выше ст. 266 Закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, Суд пришел к выводу, что и после перераспределения полномочий в пользу органов государственной власти области, с оставшимися полномочиями собственных органов автономный округ не становится административно-территориальной единицей области и не утрачивает статуса равноправного субъекта РФ1.

Такие действия федерального законодателя и поддержавшего его Конституционного Суда РФ ученые справедливо признают вынужденными, направленными на разблокирование абсурдной ситуации, созданной конституционной конструкцией «равноправный субъект Федерации в другом равноправном субъекте Федерации» в ее трактовке, формально оставляющей территорию автономного округа в юрисдикции органов государственной власти области, но фактически блокирующей осуществление этой власти на данной территории. В связи с этим возникает вполне обоснованный вопрос: сколько еще полномочий у органов его государственной власти следует отнять, чтобы автономный округ перестал считаться субъектом РФ, по крайней мере «равноправным»?2

Отдельные ученые видят выход из создавшейся ситуации в принятии федерального конституционного закона об изменении статуса субъекта РФ (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ), предусматривающего возможность выхода автономного округа из состава области3.

Другие исследователи полагают невозможным в рамках действующей Конституции РФ изменение статуса автономного округа, входящего в состав области, т. е. его выход. По их мнению, ч. 2 ст. 137 Конституции согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. № 15-П не допускает изменения состава Российской Федерации или изменения статуса субъектов в упрощенном порядке. Кроме того, ст. 65 Конституции не содержит ссылок на «вхождение автономных округов» в состав области, а значит, вносить в нее изменения в порядке, предусмотренном ч. 2 ст. 137 Конституции РФ, нельзя. В ст. 66 не упоминается возможность изменения правил вхождения в какой-либо правовой форме4. [7]

Существует и еще одно мнение: выход автономного округа из состава области является изменением конституционно-правового статуса субъекта РФ. Он, хотя и сохраняет свое название и видовой статус, лишается части прав и обязанностей. Например, отношения автономных округов, входящих в состав области, уже не могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти области, как это предусмотрено в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ. Нет необходимости даже вносить изменения в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ. Даже если такие изменения будут вноситься, то в соответствии с ч. 1 ст. 137 Конституции РФ на основании федерального конституционного закона об изменении конституционного статуса субъекта РФ, а следовательно, позиция Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. № 15-П, предусматривающая упрощенный порядок включения нового наименования субъекта федерации в текст Конституции по ч. 2 ст. 137, к делу не относится. Статья 66 Конституции РФ хотя и не упоминает возможности изменения состояния вхождения, но и не препятствует этому. Такое развитие событий допускается иными статьями Конституции РФ, если рассматривать их правовое содержание системно1.

Как видим, конституционная конструкция «сложносоставного» субъекта РФ далеко неоднозначна как в теоретическом, так и в практическом плане. Ее ликвидация в ходе объединения автономных округов с областями, в состав которых они входят, не повлекла за собой отказа от округов как особой территориальной единицы. При этом природа новой юридической формы этих территорий — «административнотерриториальных единиц с особым статусом» пока не вполне ясна2.

[1] См. Закон РФ от 17 июня 1992 г. № 3056-I «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации».

[2] См.: Княгинин К. Н. Развитие конституционного статуса автономных (национальных) округов в составе края или области: цепь решений «как лучше» // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 21. С. 15—22.

См. Закон РСФСР от 20 ноября 1980 г. «Об автономных округах».

См. Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа (подписан в г. Тюмени 10 апреля 1997 г.) (вместе с Соглашением органов государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа о реализации Договора между органами государственной власти ТО Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа).

См. постановление Тюменской областной Думы от 29 мая 2008 г. № 736 «О Договоре между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа о продлении (пролонгации) действия Договора между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа от 9 июля 2004 года».

См. постановление Тюменской областной Думы от 27 июня 2013 г. № 1214 «О Договоре между органами государственной власти Тюменской области, Ханты- Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа о продлении (пролонгации) действия Договора между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа от 9 июля 2004 года».

См. Договор о взаимоотношениях между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа от 25 марта 1994 г.

[3] См. постановление Архангельского областного Собрания депутатов от 25 октября 2004 г. № 944 «Об утверждении Договора между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа»; Закон Архангельской области от 20 сентября 2005 г. № 77-5-ОЗ «Об утверждении «Договора между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа» и «Дополнительного соглашения к Договору между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа» (в ред. от 22 октября 2006 г.); Закон Архангельской области от 22 октября 2006 г. № 280-внеоч.-ОЗ «Об утверждении «Договора между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа» и «Дополнительного соглашения к Договору между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа»; Закон Архангельской области от 17 декабря 2008 г. № 652-внеоч.-ОЗ «Об утверждении Договора между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа об осуществлении отдельных полномочий Архангельской области на территории Ненецкого автономного округа».

См. Закон Архангельской области от 24 сентября 2012 г. № 528-33-ОЗ «Об утверждении Договора между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа об осуществлении отдельных полномочий Архангельской области на территории Ненецкого автономного округа» (принят Архангельским областным Собранием депутатов 19 сентября 2012 г.).

См. Закон Архангельской области от 27 апреля 2011 г. № 272-21-ОЗ «Об утверждении Дополнительного соглашения к Договору между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа об осуществлении отдельных полномочий Архангельской области на территории Ненецкого автономного округа»; Закон Архангельской области от 4 июня 2012 г. № 478-31-ОЗ «Об утверждении Дополнительного соглашения к Договору между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа об осуществлении отдельных полномочий Архангельской области на территории Ненецкого автономного округа»; Закон Архангельской области от 4 июня 2012 г. № 480-31-ОЗ «Об утверждении Дополнительного соглашения к Договору между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа об осуществлении отдельных полномочий Архангельской области на территории Ненецкого автономного округа»; Закон Архангельской области от 5 июня 2014 г. № 165-10-ОЗ «Об утверждении

Дополнительного соглашения к Договору между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа об осуществлении отдельных полномочий Архангельской области на территории Ненецкого автономного округа».

[4] См. Закон Архангельской области от 4 июня 2012 г. № 476-31-ОЗ «Об утверждении Договора об осуществлении на территории Ненецкого автономного округа полномочия Архангельской области по организации транспортного обслуживания населения».

[5] Княгинин К. Н. Указ. соч. С. 15—22.

См. постановление Тюменской областной Думы от 24 ноября 2010 г. № 2619 «О Договоре между органами государственной власти Тюменской области, Ханты- Мансийского автономного округа — Югры, Ямало-Ненецкого автономного округа о порядке и условиях проведения выборов депутатов Тюменской областной Думы пятого

созыва».

[6] Подробный обзор теоретических источников по проблемам статуса автономных округов, входящих в «сложносоставные» субъекты Российской Федерации см.: Кутафий О. Е. Российская автономия. М., 2006. С. 665—702.

См.: Княгинин К. Н. Указ. соч.

См. постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П.

[7] См. определение Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 г. № 234-О.

См.: Княгинин К. Н. Указ. соч.

См.: Бессонова В. В. Проблемы объединительных реформ в субъектах Российской Федерации // Юридический мир. 2009. № 2.

См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / отв. ред. В. В. Лазарев. М., 2001. С. 295; Усс А. В., Безруков А. В., Кондрашев А. А. Проблемы образования субъектов Российской Федерации и изменения их конституционно-правового статуса в контексте перспектив российского федерализма // Журнал российского права. 2004. № 7. С. 18, 19.