Отдельные вопросы объединения субъектов, изменения их границ неоднократно становились предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ.
Так, в определении Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2005 г. № 365-О подчеркивалось, что Конституция РФ не исключает возможность изменения границ между субъектами РФ — при обязательном соблюдении ст. 71 Конституции РФ, а также при условии взаимного согласия соответствующих субъектов РФ, волеизъявление которых по этому вопросу основывается на решении, принятом либо населением субъекта РФ (референдум), либо законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ или полученном в результате сочетания обоих способов. При этом изменение границ между субъектами РФ не может затрагивать основы конституционного строя, государственную целостность Российской Федерации, нарушать права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ, Российской Федерации в целом и интересы других государств. Оспариваемые положения «Закона РСФСР от 26 апреля 1991 г. № 1107-I «О реабилитации репрессированных народов» о территориальной реабилитации репрессированных народов на основе их волеизъявления, при соблюдении требования об учете прав и законных интересов всех граждан, проживающих на соответствующей территории, которые не должны ущемляться, — исходя из положений действующей Конституции Российской Федерации и во взаимосвязи с другими правовыми актами в сфере федеративных отношений, организации государственной власти, защиты прав и свобод человека и гражданина — не могут толковаться как допускающие возможность решения территориальных вопросов, изменения границ между субъектами Российской Федерации в одностороннем порядке. При решении территориальных вопросов требование об учете прав и законных интересов граждан распространяется и на конституционное право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (статья 27, часть 1, Конституции Российской Федерации)», — указал Суд.
Из этого Т. Я. Хабриева делает вывод, что административно-территориальные границы между субъектами РФ не могут быть произвольно изменены Федерацией — такие изменения требуют согласия субъектов РФ. Но и субъекты РФ не вправе единолично изменять границы между ними. Подобные изменения согласно п. «а» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ требуют утверждения со стороны Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Таким образом, любые изменения территории субъектов РФ возможны лишь с общего согласия Федерации и данного субъекта РФ. В этом находит выражение принцип территориальной целостности субъектов РФ1.
В другом решении Конституционный Суд РФ указал, что территориальные границы республики, как и всех других субъектов РФ, являются не государственными, а административными2.
Следует отметить, что в настоящее время продолжает действовать Закон РФ от 3 июля 1992 г. № 3198-I «Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации», в соответствии с которым изменения территориальных границ запрещаются.
Ряд исследователей, а вслед за ними и органы государственной власти для обозначения границ между субъектами РФ используют термин «административная граница»3. Логика рассуждений при этом примерно следующая. Территории субъектов РФ являются административными, признаются Российской Федерацией по состоянию на момент принятия Конституции РФ, описываются и закрепляются в конституциях и уставах субъектов РФ или в иных правовых актах, согласно которым эти субъекты были образованы. При этом важным конституционным принципом, вытекающим из содержания ч. 3 ст. 67      
Конституции РФ, является неприкосновенность границ субъектов РФ. Их изменение не исключается, однако допустимо только при взаимном согласии субъектов РФ.
Использование термина «административная граница» для обозначения границ между субъектами РФ представляется не бесспорным. Как замечает А. Н. Чертков, субъекты РФ являются не административно-территориальными, а государственно-территориальными единицами, республики же определены в Конституции РФ как государства. Поэтому корректно было бы не называть границы субъекта РФ ни административными, ни государственными. Это внутренние границы, определяющие пространственные пределы территории субъектов РФ — территориальных единиц, чей правовой статус определен Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов. Поэтому А. Н. Чертков предлагает использовать другой термин — «границы субъекта Российской Федерации»1.
В правоприменительной практике встречаются дела, при рассмотрении которых возникает необходимость отграничивать производство по изменению границ субъекта РФ от смежных процедур, представляющих совокупность иных действий.
Так, заместитель прокурора Ленинградской области обратился в суд в защиту интересов Российской Федерации, прав граждан — жителей Ленинградской области с заявлением об оспаривании постановления Законодательного Собрания Ленинградской области от 8 декабря 2010 г. № 1157 «Об утверждении Дополнительного соглашения к Соглашению «Об уточнении границы между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью как субъектами Российской Федерации», в результате которого Санкт-Петербургу передан земельный участок площадью 24,7 га — часть территории Ленинградской области с жилыми кварталами, что повлекло изменение границ и территорий двух субъектов Российской Федерации. Решением Смольнинско- го районного суда Санкт-Петербурга от 22 апреля 2011 г. в удовлетворении требований отказано. Сохраняя без изменений данное решение, Санкт-Петербургский городской суд в определении от 30 мая 2011 г. по делу № 33-7925 подчеркнул, что указанным Дополнительным соглашением уточнена граница Санкт-Петербурга с Ломоносовским районом Ленинградской области, что было вызвано необходимостью приведения в соответствие юридического описания и фактического прохождения границы, в связи с чем Дополнительное   соглашение не требовало утверждения Советом Федерации Федерального Собрания РФ в соответствии со ст. 102 Конституции РФ.
Действительно, в ч. 1 ст. 2 Областного закона Ленинградской области от 15 июня 2010 г. № 32-оз «Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области и порядке его изменения» говорится об установлении, изменении или уточнении положения границ Ленинградской области. При этом законодатель не конкретизирует, что понимается под уточнением границ.
Несмотря на то что деятельность органов государственной власти Ленинградской области формально соответствует Областному закону, вызывает вопросы законность использования формулировки «уточнение границ» в тексте закона для обозначения самостоятельного действия. Ведь уточнение границ — это также разновидность изменения. Для сравнения можно привести ситуацию с изменением границ между Москвой и Московской областью в 2011 г.1 В ходе обсуждения данного вопроса в Совете Федерации отмечалось, что речь идет о территориях, на которых нет жителей, что это просто уточнение фактических границ землепользования, которые сложились после 1984 г. при их первичном установлении. Однако несмотря на это, все необходимые процедуры, включая учет мнения населения, подписание и ратификацию соглашения, согласование в Правительстве РФ, получение решения Совета Федерации, были осуществлены2.
Как уже указывалось выше, согласно ч. 3 ст. 67 Конституции РФ границы субъектов РФ могут изменяться с их взаимного согласия. Вместе с тем возможны ситуации, приводящие к изменению границы субъекта РФ и выходящие за рамки данной статьи.
Во-первых, границы ряда регионов частично совпадают с Государственной границей РФ. Изменение Государственной границы РФ относится к исключительному ведению Российской Федерации (п. «н» ст. 71 Конституции РФ) и осуществляется на основании ратифицированных международных договоров.
В новейшей российской истории было принято несколько таких договоров, причем в одних из них просто фиксировались сложившиеся отношения, в соответствии с другими иностранные государства получали часть территории РФ. Например, как уже указывалось выше, согласно Договору между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой о государственной границе, подписанному в   г. Баку 3 сентября 2010 г., к Азербайджану отошли территории, до этого входившие в состав Дагестана, вместе с 600 проживающими там лезгинами — гражданами РФ1. В соответствии с Дополнительным соглашением между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой о российско-китайской государственной границе на ее восточной части, заключенным в г. Пекине 14 октября 2004 г., Китаю были переданы острова Тарабарова и части Большого Уссурийского острова2.
Очевидно, что изменение государственной границы означает и изменение границ соответствующих субъектов РФ. В вышеприведенных примерах речь шла о границах Республики Дагестан и Хабаровского края. Очевидно, что изменение границ этих субъектов РФ произошло автоматически в связи с изменением Государственной границы РФ.
Конституционно ли это? С одной стороны, вопросы государственной границы, безопасности государства находятся в исключительном ведении Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), с другой — государство само себя ограничило, допустив включение в ст. 67 Конституции РФ нормы о том, что границы субъектов РФ могут изменяться с их взаимного согласия. Очевидно, что при изменении границы субъекта РФ в связи с изменением Государственной границы РФ приоритет должен отдаваться исключительному ведению Российской Федерации. По мнению некоторых авторов, нормы ч. 3 ст. 67 Конституции РФ распространяются только на внутригосударственные гра- ницы3. Данная позиция представляется логичной, однако в Конституции РФ таких оговорок нет.
Позиция Конституционного Суда РФ по исследуемому вопросу изложена в определении от 1 декабря 2005 г. № 365-О.
В ряде субъектов РФ предпринимались попытки самостоятельно урегулировать данный вопрос. Так, в протесте прокурора Псковской области от 19 декабря 1996 г. № 7-578 оспаривалась законность ряда положений Устава Псковской области, принятого областным Собранием депутатов 21 декабря 1994 г. В частности, указывалось, что ч. 2 ст. 16 установлен порядок изменения границы субъекта РФ с иностранными государствами. Предусмотрено, что границы области с   иностранными государствами не могут быть изменены без ее согласия. По мнению прокурора, указанная норма подлежит отмене, так как согласно п. «б» ст. 71 Конституции РФ вопросы территории РФ находятся в ведении Российской Федерации и поэтому для решения вопроса об изменении границы области с иностранными государствами согласия области не требуется.
Конечно, у субъектов РФ отсутствует право регулировать особенности режима государственной границы. Однако регулирование собственной границы находится в ведении субъекта. Поэтому представляется корректным включение соответствующих норм в тексты законов субъектов РФ, их конституций или уставов. При этом очевидно, что все эти положения должны носить бланкетный характер и содержать отсылку к нормам Конституции РФ, международным договорам, федеральному законодательству.
И такие примеры есть, хотя их мало1. Соответствующие положения закреплены в конституциях (уставах) Карачаево-Черкесской и Чеченской республик, Воронежской, Ленинградской, Ростовской, Челябинской областей, Ямало-Ненецкого автономного округа. Кроме того, в Конституции Республики Алтай содержится указание на то, что республика в соответствии с федеральным законом имеет статус приграничной территории РФ (ст. 10); в Уставе Новосибирской области законодатель ограничился констатацией того, что часть границы области совпадает с Государственной границей РФ и Республики Казахстан.
При необходимости эти нормы конкретизируются в законах субъектов РФ. Например, согласно ч. 2 ст. 2 Закона Ленинградской области от 15 июня 2010 г. № 32-оз «Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области и порядке его изменения» определение положения и статуса границы Ленинградской области на участке, совпадающем с Государственной границей РФ, относится к ведению Российской Федерации и этот вопрос регулируется в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.
Кстати, еще в 1999 г. Сахалинской областной Думой был внесен проект поправок к ряду статей Конституции РФ. В частности, предлагалось ч. 3 ст. 67 дополнить следующей нормой: «Если граница субъекта Российской Федерации является Государственной границей Российской Федерации, то изменение этой части границы субъекта  
Российской Федерации может быть проведено только с согласия органов государственной власти субъекта Российской Федерации либо по итогам референдума, проводимого на территории субъекта Российской Федерации». Данная инициатива, естественно, была отклонена1.
В совместном заключении комитетов Государственной Думы по государственному строительству и по законодательству отмечалось, что «предлагаемое поправкой требование, по мнению авторов законодательной инициативы, направлено на закрепление дополнительной гарантии территориальной целостности и неприкосновенности Российской Федерации. Однако если изменение Государственной границы Российской Федерации будет зависеть лишь от согласия органа государственной власти одного субъекта Российской Федерации либо от итогов референдума, проводимого на территории только одного субъекта Российской Федерации, то целостность и неприкосновенность России, напротив, окажутся под угрозой. Проведение референдума лишь на территории того субъекта Российской Федерации, границы которого изменяются, не предусматривает учета мнения населения всего государства по вопросу такого изменения, что, скорее, упрощает отделение части территории субъекта Российской Федерации (соответственно и части территории Российской Федерации) в пользу иностранных государств, а не способствует укреплению территориальной целостности Российской Федерации»2. В заключении также подчеркивалась недопустимость объединения терминов «граница субъекта РФ» и «Государственная граница РФ», так как это приводит к отождествлению статуса двух видов границ. Правовое управление аппарата Государственной Думы в заключении ограничилось констатацией противоречия данной поправки ст. 71 Конституции РФ.
Во-вторых, в последние годы все большую популярность приобретает строительство на искусственных намывных территориях. Такие участки есть во многих городах. Однако создание таких территорий в Санкт-Петербурге не только привело к увеличению территории суши, но и породило необходимость расширения границ этого субъекта РФ.
По сообщениям СМИ, проект развития намывных территорий на участке Финского залива, примыкающем к западной части Васильевского острова, предполагает создание нового общественно-делового центра Петербурга. На участке акватории площадью 476,7 га будет намыто около 447 га. Здесь разместятся жилые кварталы, торговые пло-   щади, зоны досуга. Более половины намываемых земель займут улично-дорожная сеть, зоны отдыха и социальная инфраструктура, в том числе девять школ, несколько взрослых и детских поликлиник, 13 детских садов. Появятся и спортивные сооружения, в том числе бассейны, детско-юношеская спортивная школа. Не меньше внимания будет уделено зеленым насаждениям — только в центральной части под них отведено 20 га. Кроме того, в состав комплекса входит новый морской порт Петербурга «Морской фасад»: на площади примерно в 30 га разместится единственный в России современный морской пассажирский порт, включающий семь причалов, способных одновременно принимать круизные и паромные суда длиной до 311 м и осадкой до 10 м1.
Так как Санкт-Петербург не только субъект РФ, но и город, вопрос изменения его границ дополнительно регулируется нормами ч. 2 ст. 84 Земельного кодекса РФ, в которой предусмотрено, что утверждение изменения границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется по решению Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
«Поскольку до этого Совет Федерации... рассматривал лишь вопросы, связанные с изменением границ между субъектами РФ, то в данном случае задачей членов Совета Федерации... являлось сформировать прецедент, поскольку процедура изменения территории городов федерального значения не была прописана на законодательном уровне. Более того, к моменту обращения в Совет Федерации... губернатора Санкт-Петербурга В. И. Матвиенко и Председателя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга В. А Тюльпанова об утверждении изменения границы города (октябрь 2009 г.) в Регламенте верхней палаты российского парламента отсутствовали положения, устанавливающие подобные процедуры. Глава 181 Регламента «Порядок утверждения Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации изменения границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга» была введена в действие лишь 25 ноября 2009 г.»2.
В новейшей российской истории было уже несколько случаев изменения границ между субъектами РФ3.  
Можно констатировать, что производство по изменению границ субъектов РФ действующим законодательством урегулировано в самом общем виде. Специального закона, исчерпывающим образом регулирующего эту процедуру, нет.
В 2002 г. группой депутатов Государственной Думы в составе Л. А. Иванченко, Ю. М. Конева, В. Н. Лысенко, О. В. Шеина был внесен проект федерального закона «Об изменении административных границ субъектов Российской Федерации». Законопроект получил отрицательное заключение Правительства РФ, правового управления аппарата Государственной Думы, положительное заключение комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике и был отклонен Государственной Думой1.
В субъектах РФ по-разному регулируются вопросы, связанные с изменением их границ. Но прежде чем более подробно характеризовать региональные нормативные правовые акты, хотелось бы обратить внимание на следующее.
Территория является неотъемлемым признаком государства (или государственного образования), пространственным пределом юрисдикции его органов государственной власти, одним из элементов конституционно-правового статуса субъекта РФ2. Поэтому представляется важным регулирование вопроса об изменении границ между субъектами РФ именно на уровне конституций (уставов), т. е. основных учредительных документов, субъектов РФ.
Следует напомнить, что согласно п. «е» ч. 3 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ утверждается соглашение об изменении границ субъектов РФ. Во всех конституциях (уставах) субъектов РФ имеются нормы, предусматривающие соответствующие полномочия законодательного орга-    
на государственной власти. Однако наличие данных полномочий еще не свидетельствует о том, что в этих актах закреплена процедура изменения административных границ субъекта РФ.
Анализ текстов конституции (уставов) субъектов РФ показывает следующее:
1)    в конституции или уставе отсутствует указание на возможность изменения границы (республики Башкортостан, Ингушетия, Марий Эл, Саха (Якутия), Алтайский край, Белгородская, Калининградская, Курганская, Курская, Московская, Пензенская, Свердловская области, Ненецкий и Чукотский автономные округа);
2)    в конституции или уставе содержится бланкетная норма, отсылающая к Конституции РФ, федеральному конституционному или федеральному закону (это характерно для Чеченской и Чувашской республик, республик Алтай, Тыва, Ставропольского края, Амурской, Архангельской, Владимирской, Вологодской, Иркутской, Калужской, Кировской, Магаданской, Нижегородской, Новгородской, Новосибирской, Псковской, Тульской, Ульяновской, Ярославской областей, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга); в отдельных случаях прямо говорится об изменении границ субъекта РФ, но иногда упоминается территория субъекта РФ, изменение которой предполагает и изменение его границ (например, Республика Тыва);
3)    в конституции или уставе говорится о необходимости получения согласия населения субъекта РФ в форме референдума (Карачаево-Черкесская и Удмуртская республики, республики Бурятия, Карелия, Северная Осетия — Алания, Забайкальский, Краснодарский, Красноярский, Хабаровский края, Астраханская, Костромская, Ленинградская, Липецкая, Омская, Оренбургская, Сахалинская, Тверская, Тамбовская области);
4)    в конституции или уставе указывается на то, что для изменения границы достаточно решения органов государственной власти (Ива- новская1, Смоленская2, Томская, Тюменская области);
5)    в конституции или уставе воспроизводятся положения Конституции РФ и Федерального закона «Об общих принципах организации   законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» о том, что для изменения границ субъектов РФ необходимо подписание соответствующего соглашения, утверждаемого органами государственной власти (Брянская, Воронежская, Ростовская области);
6)    в уставе указывается, что изменение границы области не допускается без учета мнения населения, проживающего на территории соответствующего муниципального образования, причем указание на форму учета мнения населения отсутствует (Мурманская область);
7)    в уставе указывается на необходимость решения вопроса об изменении границ на референдуме, который проводится в тех муниципальных образованиях, которых касается изменение границ, с последующим рассмотрением и утверждением на заседании законодательного (представительного) органа субъекта РФ (Челябинская область)1;
8)    в конституции или уставе содержится требование учета мнения населения, но указание на форму учета мнения населения отсутствует (Республика Мордовия, Кемеровская, Самарская, Саратовская области, Ямало-Ненецкий автономный округ).