Анализ действующих нормативных правовых актов и складывающейся правоприменительной практики позволяет выделить следующие стадии производства по изменению границ между субъектами РФ.

Первая стадия — возникновение потребности изменения границ и выдвижение соответствующей инициативы. Следует отметить, что данная стадия является наименее урегулированной и скрытой от общественности, хотя отдельная информация появляется.

Один из самых известных случаев — выдвижение инициативы об изменении границ Москвы и Московской области Президентом РФ. В июне 2011 г. на Петербургском международном экономическом форуме Д. А. Медведев высказал идею о целесообразности объединения Москвы и Московской области. Во исполнение высказанной инициативы довольно быстро был подготовлен и подписан текст соглашения между Москвой и Московской областью. В декабре 2011 г. [1] постановлением Совета Федерации изменение границ было утверждено1.

Хотя обычно с инициативой изменения границ выступают местные жители, которых существующие границы не устраивают по различным причинам; обращаясь с жалобами в органы публичной власти и требуя от них совершения определенных действий, они вынуждают органы государственной власти договариваться с соседними субъектами РФ об изменении границ и передаче территории из юрисдикции одного субъекта РФ другому.

Например, до 1994 г. в состав Ивановской области, расположенной на правом берегу реки Волги, входил в виде своеобразного анклава Сокольский район на левом берегу. Транспортного водного сообщения между ними не было; на одном берегу находились органы власти, нотариальные конторы, предприятия, связанные с жизнеобеспечением, а на другом жили люди. Поэтому, естественно, формировались экономические и иные связи не с Ивановской областью, а с Нижегородской, территория которой и окружала данный район.

Несколько иная ситуация сложилась на границе Амурской области и Еврейской автономной области. Еще в советское время вследствие небрежно проведенной границы между ними село Заречье, всегда принадлежавшее Еврейской автономной области, оказалось на территории Амурской области. В результате за обеспечение жителей села, находящегося на территории обрасти, продовольствием, светом, теплом, социальной и медицинской помощью отвечала соседняя автономия. Даже дороги из села до райцентра Архары Амурской области не было. Транспорт всегда выделяли власти села Пашково, расположенного в Еврейской автономной области. Оттуда же тянулись провода связи, электрические кабели. Фактически жителям Заречного оставалось либо отказаться от благ цивилизации, поставляемых из соседней автономной области, потребовав от властей Приамурья построить линии электропередачи и дорогу в Архару, либо войти в состав Пашков- ского поселения и перекроить границу двух субъектов2.

Вторая стадия — создание в соседних субъектах РФ согласительных комиссий или иных рабочих органов, которые осуществляют основную подготовительную работу по передаваемым территориям, [2] уточняют новое картографическое описание. Причем не всегда этот процесс оказывается быстрым. Например, спор между Костромской и Ивановской областями длится уже несколько десятков лет и стороны никак не могут договориться. Проблема возникла из-за притока Волги реки Немды; граница между регионами проходит весьма своеобразно. И левый, и правый берег реки принадлежит костромичам, а сама Немда с ее огромными рыбными запасами — ивановцам. Данное решение принималось еще в советское время при строительстве Горьковского водохранилища. В результате получить разрешение на ловлю рыбы в реке Немде — даже простой удочкой — можно только в Ивановской области. Квоты на промышленный лов — а это около 120 т в год — выдаются исключительно местным ивановским заводам. Попытки костромских предпринимателей организовать рыбный или туристический бизнес на этой территории пока безуспешны1. В 2011 г. в состав рабочей группы от Костромской области входили представители Костромской областной Думы и администрации Костромской области; Ивановскую область представляли депутаты регионального парламента и сотрудники управления Федеральной регистрационной службы по Ивановской области2.

Третья стадия — выявление и учет мнения населения. Правовое регулирование выявления и учета мнения населения при изменении границ субъектов РФ довольно противоречиво и разнообразно.

В ст. 67 Конституции РФ речь идет о согласии субъектов РФ. Как указывалось выше, термин «согласие субъектов РФ» в регионах понимается по-разному. Для одних это означает необходимость проведения референдума, т. е. фактически отождествляются термины «субъект РФ» и «население субъекта РФ», что в исследуемом контексте представляется оправданным. Ряд других субъектов РФ считают достаточным получение решения соответствующих органов государственной власти. В третьих «согласие субъекта РФ» заменяется на «согласие части субъекта РФ» (речь идет о регионах, в которых ограничиваются выяснением мнения населения территории, границы которой должны быть изменены).

По мнению В. Е. Чиркина, публично-правовое образование (в том числе субъекты РФ) имеет три составляющие: территориальный, исторически сложившийся коллектив, сообщество жителей; определенная организация; властвующая управляющая структура, представленная его органами и институтами непосредственной демократии. Причем [3] публично-правовое образование невозможно без территориального публичного коллектива; публично-правовое образование выступает не как сообщество индивидов, а как организационная форма самоорганизации территориального коллектива1. По этой логике референдум представляется наиболее правильной формой выявления и учета мнения населения, необходимых для получения согласия субъекта РФ.

Анализ складывающейся правоприменительной практики свидетельствует о многообразии используемых форм.

Так, при изменении ивановско-нижегородской границы проводился референдум, но только в пределах передаваемой территории, т. е. Сокольского района (он проходил 25 апреля 1993 г.; за изменение границ проголосовало около 80% избирателей)2.

При изменении границ между Амурской и автономной Еврейской областями также выяснялось только мнение жителей передаваемой территории. В стенограмме заседания Совета Федерации говорится, что «граждане села Заречное высказались в поддержку этих изменений»3; по сообщениям СМИ, проводился сельский сход4, хотя, поскольку речь идет об отдельном селе, которое является частью территории муниципального образования, видимо, надо говорить о собрании жителей.

Любопытные формы были использованы при подготовке решения об увеличении территории Москвы в два с половиной раза за счет соответствующего изменения границ.

Судя по размещенным на сайтах муниципальных образований решениям, мнение населения выражалось решениями соответствующих представительных органов, в основе которых лежали расширенные заседания представительных органов, общественные обсуждения и слушания, круглые столы5. [4]

Характерно, что при принятии указанных решений обсуждался вопрос не об изменении границ, а о вхождении соответствующих муниципальных образований Московской области в состав другого субъекта РФ — города федерального значения Москвы; общественные обсуждения были посвящены дальнейшему развитию отраслей социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства, но не изменению границ между субъектами РФ. В ряде случаев органы местного самоуправления, принимая соответствующие решения, выдвигали определенные условия1, указывали на необходимость соблюдения данных им гарантий2. В связи с этим возникает вопрос: можно ли отождествлять позицию населения, увязанную с определенными условиями, с требованиями соблюдения гарантий учета мнения населения? Будет ли это решение действовать в случае несоблюдения условий и нарушения гарантий?

Последнее изменение границ между Москвой и областью выявило еще одну проблему, на которую мало кто обращает внимание. Как уже указывалось выше, согласно ч. 2 ст. 131 Конституции РФ изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Таким образом, как уже указывалось выше, Российское государство добровольно само себя ограничило в части возможного изменения границ муниципальных образований.

Получается, что изменение границ субъектов РФ связано и с изменением границ муниципальных образований, причем в каждом случае процедуры различные. Если территории муниципальных образований целиком передаются от одного субъекта другому, т. е. их границы не меняются, — одна правовая ситуация. Но проект по созданию Новой Москвы предусматривает переход части территории муниципальных районов, части территорий поселений Московской области к Москве; иными словами, предполагается изменение границ ряда муниципальных образований. А в этом случае необходимо руководствоваться нормами Закона № 131-ФЗ. Однако ни в одном из этих [5] случаев изменения границ субъектов РФ не говорилось об изменении границ муниципальных образований1.

Четвертая стадия — подготовка, подписание и ратификация соответствующими субъектами РФ соглашения об изменении границ. Эта стадия наиболее урегулирована действующим законодательством как на федеральном, так и на региональном уровне.

Проект соглашения готовится с учетом достигнутых договоренностей, подписывается губернаторами (высшими должностными лицами субъектов РФ). Утверждение соглашений находится в исключительной компетенции законодательных органов государственной власти субъектов РФ.

Однако имел место случай, когда подписанное губернаторами соглашение не было ратифицировано законодательным органом. Речь идет о попытках изменить границу Ивановской и Костромской областей. Так, в постановлении Законодательного Собрания Ивановской области от 17 июня 1999 г. № 161 «О границе между Ивановской и Костромской областями» констатируется нецелесообразность изменения границы между Ивановской и Костромской областями. С учетом этого постановления губернатору Ивановской области пришлось извиняться перед своим костромским коллегой и отзывать свою подпись под соглашением.

Следует напомнить, что при изменении границ Санкт-Петербурга границы другого субъекта РФ не изменялись.

Пятая стадия — согласование при необходимости с федеральными органами государственной власти вопроса об изменении границ.

В соответствии с п. «б» ч. 1 ст. 1472 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ, для рассмотрения вопроса об утверждении изменения границы города федерального значения в Совет Федерации представляется согласие Правительства РФ.

Действительно, в пакет документов по изменению границы Санкт-Петербурга входили распоряжение Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. № 1707-р «О включении в границы г. Санкт-Петербурга земель водного фонда (акватория Финского залива) и передаче их в собственность г. Санкт-Петербурга», а также положительное заключение Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии2. Необходимость изменения границ возникла в [6] [7] связи с тем, что акватория Финского залива, в пределах которой собирались намывать территории, находилась в федеральной собственности, поэтому требовалось решить и имущественный вопрос.

Что касается изменения границ иных субъектов РФ, то необходимость получения согласия на это Правительства РФ не предусмотрена. Однако регионы нередко «подстраховываются» и заручаются поддержкой федеральных структур. Так, при изменении границ Амурской и Еврейской автономной областей в Совет Федерации были представлены отзывы (заключения) Государственно-правового управления Президента РФ и Министерства регионального развития РФ[8].

Шестая стадия — утверждение новых границ Советом Федерации. Принимая соответствующее решение, Совет Федерации реализует свои конституционные полномочия, предусмотренные п. «а» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ. Соответствующая процедура урегулирована Регламентом Совета Федерации (гл. 18 и 181).

В соответствии с ч. 1 ст. 145 Регламента для рассмотрения вопроса об утверждении изменения границ между субъектами РФ в Совет Федерации представляются:

соглашение (договор) об изменении границ, подписанное высшими должностными лицами субъектов РФ (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), границы между которыми предполагается изменить, и утвержденное законодательными (представительными) органами государственной власти этих субъектов РФ;

обоснование изменения границ, согласованное субъектами РФ (пояснительная записка, содержащая обоснование целесообразности изменения границ между субъектами РФ, сведения о передаваемых территориях, перечень расположенных на них административно-территориальных и муниципальных образований, результаты выявленного в соответствии с законодательством субъектов РФ мнения населения, проживающего на передаваемых территориях, по данному вопросу);

карта местности с нанесенными на ней линией границы между субъектами РФ и предлагаемой линией границы между ними, описание границ.

При изменении границ городов федерального значения пакет документов, представляемых в Совет Федерации, выглядит иначе.

Для рассмотрения вопроса об утверждении изменения границы города федерального значения в Совет Федерации согласно ч. 1 ст. 1472 Регламента помимо согласия на это Правительства РФ представляются:

обращение (представление) законодательного (представительного) органа государственной власти и высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти города федерального значения), границу которого предполагается изменить;

обоснование изменения границы (пояснительная записка, содержащая обоснование целесообразности изменения границы города федерального значения);

карта местности с нанесенными на ней линией границы города федерального значения и предлагаемой линией границы города федерального значения, описание границы.

Все представленные в Совет Федерации документы направляются Председателем Совета Федерации в Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера для дальнейшей проработки вопроса и подготовки заключения.

Заключение Комитета должно быть подготовлено в срок, не превышающий 30 дней со дня передачи соответствующих документов (ч. 2 ст. 146 Регламента).

В ст. 147 Регламента предусмотрено, что решение об утверждении изменения границ между субъектами РФ принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации. Причем возможно любое решение, как положительное, так и отрицательное. В случае неутверждения изменения границ между субъектами РФ по инициативе Комитета по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера Совет Федерации может принять решение о проведении консультаций по рассматриваемому вопросу с последующим внесением его на заседание Совета Федерации.

Седьмая стадия — реализация решения об изменении границ. Согласно ч. 6 ст. 147 Регламента постановление Совета Федерации об изменении границ между субъектами РФ вместе с картой местности с нанесенными на ней линией границы между субъектами РФ и предлагаемой линией границы между ними, описанием границ в недельный срок направляется в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, граница между которыми изменена, а также в соответствующие федеральные органы исполнительной власти для исполнения.

На основании решения Совета Федерации вносятся необходимые изменения в действующие нормативные правовые акты, разрабатываются и принимаются новые. Например, реализация решения о последнем изменении границ Москвы и Московской области требует принятия целого пакета различных решений как на федеральном, так и на региональном и муниципальных уровнях, связанных с обустройством новых территорий, внесением изменений в бюджетное, земельное законодательство и др.

Восьмая стадия — внесение изменений в документы территориального планирования, государственного кадастра недвижимости.

Согласно ст. 9 Градостроительного кодекса РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований. Выделяются документы территориального планирования:

Российской Федерации;

субъектов РФ;

муниципальных образований.

Согласно ч. 1 ст. 15 Градостроительного кодекса РФ схема территориального планирования субъекта РФ, в том числе внесение изменений в такую схему, утверждается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Состав, порядок подготовки проектов схем территориального планирования субъектов РФ, порядок внесения изменений в такие схемы устанавливаются в соответствии с Градостроительным кодексом РФ законами субъектов РФ.

Кроме того, необходимо вносить соответствующие сведения в государственный кадастр недвижимости. Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы РФ, границах между субъектами РФ, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных Законом сведений. Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом. Таким образом, описание территориальных границ должно фиксироваться на федеральном уровне.

На основании ст. 9 указанного Закона в государственный кадастр вносятся следующие сведения о границах между субъектами РФ, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов:

описание местоположения границ между субъектами РФ;

реквизиты правовых актов о согласовании и об утверждении изменения границ между субъектами РФ;

описание местоположения границ муниципальных образований;

реквизиты правовых актов об установлении или изменении границ муниципальных образований;

описание местоположения границ населенных пунктов;

реквизиты правовых актов об установлении или изменении границ населенных пунктов.

В соответствии с п. 11 Порядка ведения государственного кадастра недвижимости, утвержденного приказом Министерства экономического развития РФ от 4 февраля 2010 г. № 42, запись о границе между субъектами РФ в Реестре объектов недвижимости имеет следующую структуру:

описание местоположения границы между субъектами РФ: текстовое описание местоположения границы между субъектами РФ; список координат характерных точек границы между субъектами РФ с указанием метода и погрешности определения координат в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости; полное наименование смежных субъектов РФ;

реквизиты правовых актов: соглашения об установлении границы между субъектами РФ, утвержденного представительными государственными органами власти субъектов РФ; соглашения об изменении границы между субъектами РФ, утвержденного Советом Федерации РФ; федерального конституционного закона об образовании субъекта РФ;

дата внесения, изменения либо аннулирования кадастровых сведений.

Согласно ч. 6 ст. 15 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» орган государственной власти в срок не более чем 10 рабочих дней со дня вступления в силу правового акта, которым устанавливается или изменяется граница между субъектами РФ, представляет в орган кадастрового учета документ, содержащий необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения.

Девятая (факультативная) стадия — обжалование или опротестование принимаемых на разных этапах решений. Однако на практике она почти не применяется и касается больше решений, принимаемых на уровне субъектов РФ. Так, 30 августа 1994 г. Законодательное Собрание Ивановской области приняло постановление № 96, которым фактически установило границы между Ивановской и Нижегородской областями. В постановлении указывалось: учитывая сложившуюся практику хозяйственного использования акватории Горьковского водохранилища, что позволяет создать единый экологический контроль за сохранностью рыбных запасов и состоянием природных вод бассейна реки Волга, следует считать границей между Ивановской и Нижегородской областями линию, проходящую по левому берегу Горьковского водохранилища, с 50-метровой береговой зоной и 100-метровой зоной устья рек, впадающих в реку Волга, в соответствии с прилагаемой картой. Членам согласительной комиссии по вопросу описания новой линии границы между Ивановской и Нижегородской областями от Ивановской области предлагалось руководствоваться в своей работе данным постановлением. Естественно, на такое решение был принесен протест.

Рассмотрев протест прокурора Ивановской области от 20 октября 1994 г. № 7-16-94, Законодательное Собрание Ивановской области отменило свое ранее вынесенное постановление от 30 августа 1994 г. № 96 и вынесло новое постановление от 3 ноября 1994 г. № 160, в соответствии с которым было принято обращение в Совет Федерации РФ.

Таким образом, анализ нормативных правовых актов, регулирующих особенности изменения границ субъектов РФ, и складывающейся правоприменительной практики показывает, что правовое регулирование существенно отстает от существующих общественных отношений и не успевает должным образом восполнить все имеющиеся пробелы.

[1] Данная конструкция представляется не совсем продуманной. Например, не ясно, может ли законодательный орган не утвердить решение, принятое на референдуме; правильнее было бы говорить не об утверждении решения, принятого на референдуме, а о последующем этапе деятельности, результаты которой оформляются решением законодательного органа государственной власти субъекта РФ.

[2] Подробнее см.: Шугрина Е. С. Объединение Москвы и Московской области: кто может быть ответчиком в суде? // Юридическая Россия. 2012. № 2 (37). С. 5.

Подробнее см.: Сергеев И. Ложка дегтя // Местное самоуправление. 2007. № 3 (162); Якушева М. Москва подарила евреям амурское село // Амурская правда. 2006. 13 окт.; Иванова И. К осени в Амурской области на одно село станет меньше. URL: http://www.kpamur.ru/text/18_08_06/2.html; Приамурье уступило село соседям. URL: http://gazeta.aif.ru/_/online/dv/398/01_05.

[3] Подробнее см.: Заклятые соседи делят речку: жители двух российских областей уже 50 лет спорят... URL: http://www.1tv.ru/news/culture/91796.

См.: Пограничный вопрос: встреча ивановских парламентариев с коллегами из Костромской области. URL: http://www.ivoblduma.ru/press/news?3307.

[4] См.: Чиркин В. Е. Публично-правовое образование. М., 2011. С. 11, 51.

См. решение Нижегородского областного Совета народных депутатов от 18 мая 1993 г. № 147-М «О передаче Сокольского района Ивановской области в состав Нижегородской области»; решение Ивановского областного Совета от 27 мая 1993 г. «О целесообразности присоединения Сокольского района к Нижегородской области».

Стенограмма 194-го заседания Совета Федерации от 2 февраля 2007 г. URL: http://www.coundl.gov.ru/lawmaking/sf/report/219.

См.: Сергеев И. Указ. соч.

См., например, решение Совета депутатов Ленинского муниципального района Московской области от 16 ноября 2011 г. № 10/70; решение Совета депутатов муниципального образования сельское поселение Воскресенское Ленинского муниципального района Московской области от 13 октября 2011 г. № 197/28; решение Совета депутатов городского поселения «Московский» Ленинского муниципального района Московской области от 14 октября 2011 г. № 1/30; решение Совета депутатов муниципального образования сельское поселение Внуковское Ленинского муниципального района Московской области от 14 октября 2011 г. № 3/27 и др.

[5] См. решение Совета депутатов сельского поселения Кленовское Подольского муниципального района Московской области от 18 октября 2011 г. № 23/1; решение Совета депутатов городского поселения Кокошкино Наро-Фоминского муниципального района Московской области от 19 октября 2011 г. № 145/2; решение Совета депутатов сельского поселения Марушкинское Наро-Фоминского муниципального района Московской области от 26 октября 2011 г. № 1/29.

См. решение Совета депутатов сельского поселения Вороновское Подольского муниципального района Московской области от 26 октября 2011 г. № 05/01; решение Совета депутатов сельского поселения Роговское Подольского муниципального района Московской области от 25 октября 2011 г. № 27/1.

[6] Подробнее см.: Шугрина Е. С. Объединение Москвы и Московской области: кто может быть ответчиком в суде? С. 5.

[7] См.: Стенограмма 260-го заседания Совета Федерации от 16 декабря 2009 г. URL: http://www.coundl.gov.ru/lawmaking/sf/report/387.

[8] См.: Стенограмма 194-го заседания Совета Федерации от 2 февраля 2007 г.