В настоящее время есть первый и единственный пример реализации производства по принятию нового субъекта в состав Российской Федерации, связанный с так называемой крымской весной, т. е. присоединением к Российской Федерации территории Крымского полу- [1] острова. Следует отметить, что до настоящего времени не утихают экспертные дискуссии и комментарии решений, принятых в 2014 г. Оставляя за рамками политическую составляющую, обратимся к основным стадиям производства по принятию нового субъекта в состав Российской Федерации.

Следует констатировать следующее: при присоединении территории иностранного государства или его части к Российской Федерации последовательно принимается два решения:

законность прекращения статуса самостоятельного государства или законность отделения части территории иностранного государства. Этот вопрос регулируется законодательством соответствующего государства, а также нормами международного права;

законность принятия нового субъекта в состав Российской Федерации.

Решение о выходе Крыма из состава Украины принимали органы власти Республики Крым; органы государственной власти Российской Федерации не должны давать оценку их действий с точки зрения соблюдения законодательства Украины. В данном параграфе речь пойдет о соответствии производства законодательству РФ в рамках производства по принятию нового субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем можно напомнить, что 16 марта 2014 г. в Автономной Республике Крым и городе Севастополе состоялся общекрымский референдум. Согласно итоговому протоколу избирательной комиссии Автономной Республики Крым за воссоединение с Россией на правах субъекта Российской Федерации проголосовало 96,77% избирателей, за расширение автономии в составе Украины — 2,51%. Явка избирателей составила 83,1%. В Севастополе за вхождение в состав России проголосовало 95,6% избирателей, за автономию в составе Украины — 3,37%. Явка избирателей в Севастополе достигла 89,5%'.

Реализуя волеизъявление своего народа, Государственный Совет Республики Крым постановлением от 17 марта 2014 г. № 1745-6/14 «О независимости Крыма» провозгласил Крым независимым суверенным государством — Республикой Крым, в которой город Севастополь имеет особый статус, обратился к Организации Объединенных Наций, ко всем государствам мира с призывом признать независимое государство, созданное народами Крыма, причем Верховный Совет был переименован в Государственный Совет Республики Крым и объявлен высшим органом власти. Этим же постановлением Республика Крым в лице Верховной Рады Автономной Республики Крым обрати- [2] лась к Российской Федерации с предложением о принятии Республики Крым в состав Российской Федерации в качестве нового субъекта РФ со статусом республики.

В ответ на этот призыв 17 марта 2014 г. Президент РФ подписал Указ № 147 «О признании Республики Крым», в котором говорилось: «Учитывая волеизъявление народов Крыма на общекрымском референдуме, состоявшемся 16 марта 2014 г., признать Республику Крым, в которой город Севастополь имеет особый статус, в качестве суверенного и независимого государства». Это решение позволило поставить вопрос о принятии в состав России не части территории иностранного государства, а самостоятельного иностранного государства.

В ст. 4 Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» обозначены условия принятия в Российскую Федерацию нового субъекта:

в качестве нового субъекта в Российскую Федерацию могут быть приняты иностранное государство или его часть;

принятие осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства (или его части) в соответствии с международным (межгосударственным) договором о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части, заключенным Российской Федерацией с данным иностранным государством;

в случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта части иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа; иностранному государству предоставляется статус республики.

Обращает на себя внимание то, что в приводимом перечне видов субъектов нет такого вида, как город федерального значения (или его аналог). Поэтому по всем документам довольно последовательно прослеживается такой подход: присоединяется республика. Выше уже приводился текст указа Президента РФ, в котором эта линия продемонстрирована довольно четко. Получилось, что приняли в состав России одну Республику Крым, а в результате были образованы два новых субъекта РФ — Республика Крым и город федерального значения Севастополь. Данное обстоятельство позволяет некоторым ученым обращать внимание на это1 и вполне справедливо ставить вопрос [3] о смешении двух производств — о принятии нового субъекта и об образовании новых субъектов1. Однако оценки даются разные. Так, высказываются предложения о фактическом формировании «смешанной формы, сочетающей в себе элементы двух различных процедур изменения состава Российской Федерации, при которой в состав Российской Федерации принимается новый субъект и одновременно с этим на его основе образуются два новых субъекта в составе Российской Федерации (например, путем выделения), что не вступает в прямое противоречие с Законом № 6-ФКЗ от 17 декабря 2001 г.»2.

Следует отметить, что Конституционный Суд РФ в постановлении от 19 марта 2014 г. № 6-П прокомментировал совмещение данных процедур, констатировав конституционность этого и обратив внимание на то, что в соответствии со ст. 5 (ч. 1, 2 и 3) и 65 (ч. 2) Конституции РФ принятие Республики Крым в Российскую Федерацию с одновременным образованием в ее составе двух новых субъектов РФ — Республики Крым и города федерального значения Севастополя должно быть реализовано путем установления особенностей этой совмещенной процедуры в федеральном конституционном законе о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым.

Все этапы производства по принятию Крыма в состав России максимально подробно освещались в СМИ, были совершены действия, которые формально по закону не требовались, но повышали легитимность принимаемых решений в глазах населения не только России, но и иных государств. Например, во многих российских городах проводились митинги, иные массовые акции в поддержку присоединения Крыма; подписывались обращения с призывами защитить крымский народ, «вернуть Крым России».

Во второй главе Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» указывается на необходимость наличия следующих стадий производства по принятию в Российскую Федерацию нового субъекта.

я стадия — инициирование производства о принятии нового субъекта в состав Российской Федерации. Согласно ст. 6 Закона инициатором предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключе- [4] нии международного договора является данное иностранное государство. Президент РФ после поступления данного предложения уведомляет о нем Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации.

Как уже говорилось, соответствующее обращение поступило от Парламента Республики Крым. Получив это обращение, Президент РФ в этот же день подписал Указ о признании Республики независимым государством и два распоряжения — № 63-рп «О подписании Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов» и № 64-рп «О собрании палат Федерального Собрания Российской Федерации для заслушивания послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации».

Обращение Президента РФ произошло в максимально торжественной обстановке — 18 марта 2014 г. Президент РФ выступил в Кремле перед депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации, руководителями регионов России и представителями гражданского общества.

я стадия — подписание международного договора. Согласно Федеральному конституционному закону «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» вопросы реализации предложения иностранного государства или его части о принятии в состав Российской Федерации в качестве нового субъекта регулируются Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», согласно ст. 1 которого международный договор Российской Федерации означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры, в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. В этой же статье говорится о том, что «заключение» означает выражение согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора.

Однако процедура принятия нового субъекта в состав Российской Федерации содержит несколько иную терминологию; предполагается проверка конституционности подписанного, но не ратифицированного договора.

В ст. 7 Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» указано, что международным договором могут быть урегулированы следующие вопросы:

наименование и статус нового субъекта РФ;

порядок приобретения гражданства РФ гражданами иностранного государства и распространения на них в полном объеме правового статуса гражданина РФ;

правопреемство в отношении членства иностранного государства в международных организациях, его имущественных активов и пассивов;

действие законодательства РФ на территории нового субъекта РФ;

функционирование органов государственной власти и органов местного самоуправления иностранного государства на территории нового субъекта РФ.

Международным договором может устанавливаться переходный период, в течение которого новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы РФ, а также в систему органов государственной власти РФ.

18 марта в Кремле сразу после обращения Президента РФ был подписан межгосударственный договор о принятии Крыма и Севастополя в состав России — Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов. Согласно данному Договору Республика Крым считается принятой в Российскую Федерацию с даты подписания Договора. Договором предусматривается, что со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым в составе Российской Федерации образуются новые субъекты — Республика Крым и город федерального значения Севастополь. Все вопросы, о которых говорится в тексте ст. 7 Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», получили свое отражение в данном Договоре.

Определенный интерес представляет состав участников, подписавших Договор, — налицо смешение субъектного состава со стороны принимаемой территории. Под межгосударственным договором между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в состав Российской Федерации Республики Крым стоит также подпись представителя Севастополя. Очевидно, что для межгосударственного договора она не нужна и носит, скорее, политический характер. Со стороны Республики Крым договор подписан одновременно и главой

Республики, и председателем Государственного Совета. Подпись председателя Государственного Совета, видимо, фактически означает ратификацию договора Республикой Крым.

я стадия — проверка конституционности не вступившего в законную силу межгосударственного договора. После подписания международного договора Президент РФ обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке на соответствие Конституции РФ данного международного договора. В отношении Республики Крым такое обращение было сделано 18 марта 2014 г.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 19 марта 2014 г. № 6-П не вступивший в силу международный договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов был признан соответствующим Конституции РФ.

Рассматривая запрос, Конституционный Суд РФ прежде всего отметил, что специальная компетенция по проверке конституционности не вступившего в силу международного договора о принятии в состав России новых субъектов близка к полномочию по проверке конституционности не вступивших в силу международных договоров, предусмотренному Конституцией РФ. Однако по Конституции РФ Суд, оценивая конституционность не вступившего в силу международного договора, осуществляет факультативный контроль, а в соответствии с Федеральным конституционным законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» контроль считается обязательным и представляет собой «неотъемлемую часть юридического состава государственно-властного решения». Более того, Конституционный Суд РФ указал и на иные процессуальные особенности проверки подобных договоров. В частности, обращение Президента РФ основано не на споре (глава государства не оспаривает договор, он сам его подписал и считает его конституционным), по делу нет второй (отвечающей) стороны. А раз нет спора как такового, нет и необходимости в соблюдении некоторых стадий конституционного судебного процесса, в частности предварительного изучения обращения судьями и слушания по делу. Это очень интересное нововведение, особенно если вспомнить, что в силу ст. 41 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» предварительное изучение обращения судьей (судьями) является обязательной стадией производства в Конституционном Суде РФ. Собственно, само дело по данному Закону рассматривается либо с проведением слушаний, либо без проведения таковых (ст. 471), но с соблюдением ряда требований. В результате вопрос о конституционности международного договора с Крымом был разрешен по абсолютно новой процедуре, не предусмотренной законом. Это еще раз подтверждает особый статус органа конституционной юстиции и огромную роль Конституционного Суда РФ в развитии конституционного судебного процесса1.

я стадия — ратификация международного договора и принятие федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта. Строго говоря, объем совершаемых юридически значимых действий, а также процедуры ратификации международного договора и принятия закона о новом субъекте разные. В одном случае необходим федеральный закон, в другом — федеральный конституционный закон. Однако в ст. 8 Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» говорится об обязательной одновременности этих действий. Возможно, корректнее было бы говорить о параллельном осуществлении двух самостоятельных стадий — стадии ратификации межгосударственного договора и стадии принятия федерального конституционного закона о появлении нового субъекта Российской Федерации.

Проект федерального конституционного закона о принятии в состав Российской Федерации нового субъекта должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта, а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, а также в систему органов государственной власти Российской Федерации. Проект указанного федерального конституционного закона может содержать и другие положения, вытекающие из международного договора и протоколов к нему. Федеральный конституционный закон о принятии в состав Российской Федерации нового субъекта принимается палатами Федерального Собрания РФ в порядке, предусмотренном ст. 108 Конституции РФ.

В настоящее время действует Федеральный конституционный закон от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя», в ст. 1 которого констатируется, что основа- [5] ниями принятия в Российскую Федерацию Республики Крым являются:

результаты общекрымского референдума, проведенного 16 марта 2014 г. в Автономной Республике Крым и городе Севастополе, на котором поддержан вопрос о воссоединении Крыма с Россией на правах субъекта РФ;

Декларация о независимости Автономной Республики Крым и города Севастополя, а также Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в состав Российской Федерации Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов;

предложения Республики Крым и города с особым статусом Севастополя о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым, включая город с особым статусом Севастополь;

данный Федеральный конституционный закон.

В Законе говорится, что Республика Крым считается принятой в Российскую Федерацию с даты подписания Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов. Со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым в составе Российской Федерации образуются новые субъекты — Республика Крым и город федерального значения Севастополь.

Значительную часть Закона составляют переходные положения. Переходный период был установлен на довольно короткое время — до 1 января 2015 г. Этот период предназначен для урегулирования вопросов интеграции новых субъектов РФ в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, в систему органов государственной власти Российской Федерации.

Федеральный закон о ратификации международного договора принимается палатами Федерального Собрания РФ в порядке, предусмотренном ст. 105, 106 и 107 Конституции РФ. Договор с Республикой Крым был ратифицирован Федеральным законом от 21 марта 2014 г. № 36-ФЗ «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов».

я стадия — внесение изменений в Конституцию РФ. Изменения в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта и учитываются при переиздании текста Конституции РФ.

Анализируя особенности производства по принятию Республики Крым в состав Российской Федерации, нельзя не акцентировать внимание на еще одном вопросе — все стадии совершались в довольно короткий отрезок времени. С одной стороны, разворачивавшиеся в тот период события действительно требовали оперативной реакции; за тем, что происходит в Крыму, пристально следили не только в нашей стране, но и во всем мире, поэтому представители соответствующих органов государственной власти могли заранее просчитывать разные варианты развития событий и возможные формы реагирования. Была продемонстрирована удивительная слаженность совместных действий не просто разных органов государственной власти, но представителей разных ветвей государственной власти, их ответственность за принимаемые решения, за судьбы людей, прежде всего крымского народа.

С другой стороны, действующее законодательство не регламентирует продолжительность осуществления действий в рамках той или иной стадии.

В экспертной среде принятые решения получили разную оценку — от полностью одобрительных до критических[6]. По прошествии нескольких лет можно говорить о том, что, несмотря на формально настороженное отношение иностранных государств к принятым в марте 2014 г. решениям, постепенно наступает их фактическое признание. Большинство российских граждан одобрительно оценивают данные решения.

[1] См.: Праскова С. В. Указ. соч.; Кульчевский В. В. Образование новых субъектов в составе Российской Федерации: проблемы законодательного регулирования.

См.: Праскова С. В. Указ. соч.

[2] См.: Сайт Государственного Совета Республики Крым. URL: http://crimea.gov.ru/ o_gossovete/istoriya_ sovremennost.

[3] См., например: Безруков А. В. Конституционное право России: учеб. пособие. 3-е изд. М., 2015; Он же. Совершенствование и разграничение процедур принятия и образования в составе Российской Федерации нового субъекта // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 8. С. 32—36.

[4] См., например: Ромашов П. А. К вопросу о порядке изменения состава Российской Федерации в результате принятия нового субъекта Российской Федерации — Республики Крым // Избр. матер. Пятого Пермского конгресса ученых-юристов / отв. ред. В. Г. Голубцов, О. А. Кузнецова. М., 2015; Безруков А. В. Конституционное право России: учеб. пособие.

Ромашов П. А. Указ. соч.

[5] См.: Несмеянова С. Э. Международные договоры как объект конституционного судебного контроля // Российский юридический журнал. 2015. № 3. С. 137—144.

[6] См., например: Лукьянова Е. А. О праве налево // Новая газета. 2015. 19 марта.