В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. при формировании муниципальных образований использовались несколько иные подходы, чем те, что предусматриваются сегодня. В частности, на первоначальное формирование муниципальных образований влияли следующие обстоятельства2.

При формировании муниципальных образований приоритет отдавался поселенческому принципу (в границах городских и сельских поселений).

Была предусмотрена только одноуровневая модель местного самоуправления; подчинение одного муниципального образования другому не допускалось.

Сложившаяся к 1995 г. система административно-территориального устройства большинства субъектов РФ предполагала наличие двух, а иногда и трех уровней административно-территориальных единиц.

Если в границах одного муниципального образования создавалось другое муниципальное образовании, то необходимо было разграничивать предметы ведения, полномочия и собственность между этими муниципальными образованиями.

В Конституции РФ нет однозначного ответа на вопрос о том, где начинается уровень местного самоуправления и где заканчивается уровень государственной власти. Допускается создание местных органов государственной власти в границах части территории субъекта РФ. В 1990-х гг. такие органы власти, как правило, создавались в [1] [2] границах искусственных территориальных единиц (районов, округов).

В Законе предусматривалось, что население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

Кроме того, следует учитывать, что во многих субъектах РФ на момент первоначального создания муниципальных образований (1995— 1997 гг.) не было принято всех необходимых нормативных актов. Во многих регионах отсутствовали законы об административно-территориальном делении, территориальном устройстве или о муниципальных образованиях. Зачастую срабатывал принцип «кто не успел, тот опоздал». Пока региональные законодатели думали, какими должны быть муниципальные образования, к какому территориальному уровню их лучше отнести, некоторые территории объявляли себя муниципальными образованиями. Например, в соответствии с первоначальной редакцией Закона Новосибирской области от 11 декабря 1996 г. № 51-О «О территориальных органах государственной власти в Новосибирской области» в Новосибирске (как и в других крупных городах области) должны были формироваться только местные органы государственной власти. Формирование органов местного самоуправления в этих границах не предполагалось. Однако к тому времени в Новосибирске уже были проведены местные выборы, сформировано городское собрание, разработан и утвержден Устав города. Поэтому фактически город сам объявил себя муниципальным образованием. Позже в упомянутый областной Закон были внесены соответствующие изменения.

Указанные выше и некоторые другие обстоятельства предопределили различия в подходах к решению вопроса о территориальных основах местного самоуправления. Субъекты РФ учитывали свои национальные, региональные, экономические, исторические, политические и иные особенности. Поэтому существовали различные модели формирования муниципальных образований[3].

Муниципальными образованиями являются только естественные городские и сельские поселения. Эта модель наиболее полно отвечает сути местного самоуправления. Но реальное количество муниципальных образований на территории одного субъекта РФ могло бы быть очень большим. Например, в границах Новосибирской области их образовалось бы 1,7 тыс. Кроме того, все создаваемые муниципальные образования должны обладать всеми атрибутами муниципального образования, такими как выборные органы местного самоуправления, муниципальная собственность, местный бюджет и др.

Существовавшая к началу 1990-х гг. система двух или трех уровней территориального деления субъекта РФ упразднялась. Создавались новые территориальные образования, которые являлись немногим более крупными, чем сельские поселения, но чуть более мелкими, чем сельские районы. Эта модель была реализована в Республике Карелия, Ленинградской, Псковской областях (волости), Московской области (сельские округа) и в ряде иных регионов. В соответствии с Законом Республики Карелия от 20 января 1994 г. № XII-23/621 «Об основах административного и территориального устройства Республики Карелия» волость — обособленная территория, включающая один или несколько населенных пунктов с прилегающей территорией, которая может быть административно связана с районом или городом республиканского значения.

Местное самоуправление осуществлялось в границах сельского района (искусственного образования) или города, имеющего деление на районы в городе. В крупных городах в абсолютном большинстве своем создавались единые муниципальные образования с внутренними административно-территориальными подразделениями в виде городских районов, которые сами по себе не являются муниципальными образованиями (например, в Москве и Нижнем Новгороде). Такие подразделения не имели представительных органов власти, своей муниципальной собственности, не вправе были устанавливать местные налоги и сборы, самостоятельно формировать и исполнять бюджет. Главы этих администраций назначались главой администрации или главой местного самоуправления города1. Фактически районные администрации в городах, администрации сельских поселений рассматривались как структурные подразделения районной или городской администрации.

Данная модель использовалась в большинстве крупных городов, в ряде районов Омской области, на других территориях. Разновидностью этой модели в сельской местности являлось формирование на уровне сельсоветов, поссоветов внутрирайонных муниципальных образований. Такой подход использован в Алтайском, Приморском краях.

Вводились два уровня местного управления — местное государственное управление и местное самоуправление. В рамках этой модели на [4] уровне сельских районов и городов областного значения создавались территориальные органы государственной власти, подчиняющиеся органам государственной власти субъекта РФ. Эта модель была реализована, например, в республиках Удмуртия, Карелия, Алтай, Новосибирской области, Ставропольском крае.

Возможно было выделение иных моделей либо создание новых на базе рассмотренных выше1.

По информации Госкомстата России, по состоянию на 1 апреля 2003 г. в России было 11 566 муниципальных образований. В табл. 3

Данные о муниципальных образованиях [5]

Таблица 3

Федеральный округ

Количество действующих муниципальных образований, единиц

всего

в том числе

муници

пальных

районов

го

род-

ских

окру

гов

го

род-

ских

посе

лений

сель

ских

посе

лений

внутригородских территорий города федерального значения

Центральный

4791

413

104

472

3 656

146

Северо-Западный

1610

155

44

215

1085

111

Южный

1727

143

30

93

1 461

0

Северо-Кавказский

1707

114

30

43

1520

0

Приволжский

5971

448

77

347

5099

0

Уральский

1350*

93

117

77

1063

0

Сибирский

4073

318

77

242

3436

0

Дальневосточный

1294

116

50

135

993

0

Крымский

289

14

11

4

250

10

Всего

22 812*

1814

540

1628

18 563

267

* Сведения приведены без учета одного городского округа с внутригородским делением и семи внутригородских районов.

приведены сведения о количестве муниципальных образований по состоянию на 1 июня 2015 г. (данные Минюста России)1.

В настоящее время принципы территориальной организации местного самоуправления закреплены в Законе № 131-ФЗ в гл. 2 (ст. 10— 132) и гл. 12 (ст. 84, 85). Иногда эти принципы называются требованиями, условиями.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П была выражена правовая позиция о невозможности отказа от местного самоуправления или его упразднения. Как указал Суд, согласно п. 1 ст. 82 Устава (Основного Закона) Курской области основными принципами, влияющими на выбор территории муниципального образования, являются: определение территориального устройства исходя из максимальной эффективности решения социально-экономических вопросов местного значения; наличие территориального коллектива, объединенного общими интересами, связанными с местом проживания; наличие производственной, коммуникационной и социальной инфраструктур, обеспечивающих решение вопросов областного и местного значения; пространственная и временная доступность услуг, предоставляемых муниципальными органами и организациями населению; наличие материально-финансовых ресурсов для осуществления деятельности органов местного самоуправления и обеспечения государственных минимальных социальных стандартов жителям муниципального образования.

Кроме того, при определении территории муниципального образования необходимо учитывать следующее2.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ без каких-либо изъятий. Согласно ст. 10 Закона № 131-ФЗ местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. [6] [7]

Местное самоуправление основано на поселенческом принципе. В п. 1 и 2 ч. 1 ст. 11 указанного Закона устанавливается, что территория субъекта РФ разграничивается между поселениями. Территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории входят в состав муниципальных районов.

В соответствии с п. 3 и 4 ч. 1 ст. 11 Закона № 131-ФЗ территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Это означает, что юрисдикция органов местного самоуправления распространяется в равной мере на все земли в границах муниципального образования независимо от их целевого назначения, нахождения в разных формах собственности.

Местное самоуправление является территориальным, т. е. осуществляется на определенных территориях, которые могут отличаться от территорий поселений. Предусматривается возможность осуществления местного самоуправления в границах муниципальных районов; впервые введено понятие межселенных территорий, под которыми понимается территория, находящаяся вне границ поселений.

Кроме того, территории, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, отграничены друг от друга. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с требованиями, предусмотренными ст. 11—13 названного Закона.

В ст. 85 этого Закона предусмотрено, что органы государственной власти субъектов РФ до 1 марта 2005 г. должны были установить границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусами городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района. При утверждении границ муниципальных образований допускалось утверждение границ муниципальных образований в виде картографического описания. При этом границы муниципальных образований подлежали описанию и утверждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства не позднее 1 января 2012 г.

В случае если границы муниципальных образований не были утверждены органами государственной власти субъектов РФ до 1 марта 2005 г., границы муниципальных образований утверждались до 31 марта 2005 г. федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ. Приказами Минрегиона России были утверждены границы муниципальных образований в Карачаево-Черкесской Республике, Волгоградской, Ленинградской, Тульской областях1.

Территория муниципального образования является целостной, т. е. все муниципальное образование должно иметь непрерывную границу. В соответствии с п. 12, 13, 16 ч. 1 ст. 11 Закона № 131-ФЗ устанавливается, что территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения; территория поселения не может входить в состав территории другого поселения; территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

Муниципальное образование — это всегда населенная территория. Из этого следует, что квалифицирующим признаком муниципального образования является наличие населения. Численность населения — очень важный фактор. В ст. 11 Закона несколько норм посвящено особенностям учета численности населения.

Например, устанавливается, что в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1 тыс. человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3 тыс. человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1 тыс. человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3 тыс. человек каждый).

Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс. человек, как правило, входит в состав сельского поселения. На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

В табл. 4 приведены сведения о численности населения по типам муниципальных образований2. [8]

Численность населения по типам муниципальных образований

Таблица 4

Тип муниципального образования

Количество муниципальных образований, % от общего количества

Количество населения, % от общего количества

Городские округа

2,2

38,3

Городские поселения

7,2

16,1

Сельские поселения

82,2

35,2

Внутригородские муниципальные образования городов федерального значения

1,0

10,4

На территории муниципального образования желательно наличие необходимой для решения местных вопросов социальной и коммунальной инфраструктуры, что может потребовать объединения нескольких населенных пунктов в одно муниципальное образование. При определении территории муниципальных образований целесообразно учитывать принципы территориальной и временной доступности оказываемых услуг. Очевидно, что чем лучше транспортное сообщение, тем больше может быть территория муниципального образования.

Например, в п. 5 ч. 1 ст. 11 Закона № 131-ФЗ устанавливается, что в состав территории городского поселения могут входить территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры.

В ряде регионов при определении территории местного самоуправления пытаются использовать так называемую теорию экономической целесообразности, достаточности, ставя территорию муниципального образования в зависимость от экономического потенциала, наличия предприятий.

В названном Законе закреплены критерии соотношения вида населенного пункта и вида муниципального образования, что на практике привело к необходимости переименования сельских населенных пунктов в городские и наоборот. Например, согласно п. 5 ч. 1 ст. 11 в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

Для некоторых типов муниципальных образований установлены требования по размеру территории — так называемые критерии транспортной и пешеходной доступности. В соответствии с п. 11ч. 1 ст. 11 Закона № 131-ФЗ границы сельского поселения, в состав которого входят два населенных пункта и более, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района — с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав.

Немаловажное значение имеют исторические и иные особенности. Для подтверждения того, что территория муниципального образования сложилась исторически определенным образом, используют различные документы и даже исторические справки. Например, при определении статуса городского округа «Тула» учитывались документы 1965 г., Карачевского поселения Брянской области — 1916 г., г. Волжский Волгоградской области — 1964 г., г. Красноярска — 1979 г.1 Так, при рассмотрении спора о создании Камышловского района Свердловской области судом было установлено, что села Гал- кинское, Б. Пульниковское, Квашнинское, Куровское, Кочневское являются единой географической и исторически сложившейся территорией Камышловского района, поскольку были основаны в период с 1665 по 1723 г. и располагались в одной географической зоне: северная часть Камышловского района по обеим сторонам Ирбитского тракта. В списке населенных мест Пермской губернии, Камышлов- ский уезд, по сведениям 1869 г., значатся «расположенными по Ир- битскому почтовому тракту следующие населенные пункты: с. Гал- кинское, д. Пульникова Большая, д. Пульникова Малая, д. Квашнина Большая, д. Квашнина Малая, с. Кочневское, с. Куровское»2. В связи с этим возникает вопрос о целесообразности использования таких древних документов, тем более что в них говорится об отнесении населенных пунктов к Пермской губернии. Явно должен быть более поздний документ, свидетельствующий о включении данных населенных пунктов в Свердловскую область. [9]

В целом, анализируя правоприменительную практику, связанную с попытками формирования муниципальных образований согласно критериям, установленным в Законе № 131-ФЗ, следует согласиться с мнением исследователей о том, что единообразный подход к организации местного самоуправления, которая законодательно закреплена и существует ныне без учета его разнотипности и дифференциации, порождает трудности и проблемы. Нельзя объяснить простой случайностью, что в одних субъектах РФ местное самоуправление было организовано на уровне городов и районов при отсутствии его в поселках, станицах, селах; в других — на уровне городов, сел и поселков при отсутствии на районном уровне1.

[1] См. Федеральный закон от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта».

[2] Подробнее см.: Шугрина Е. С. Муниципальное право. М., 2000. С. 93—96.

[3] Подробнее см.: ШугринаЕ. С. Муниципальное право. М., 2004. С. 112—117.

[4] См.: Сахарнова В. Н. Проблемы определения территориального уровня местного самоуправления // Журнал российского права. 2001. № 10.

[5] Обзор разных моделей местного самоуправления, складывавшихся в 1990-е гг., см., например: Костюков А. Н. Российская муниципально-правовая политика. М., 2012. С. 83—90; Дементьев А. Н. Указ. соч. С. 10—12; Бабун Р. В. Проблемы территориальной организации местного самоуправления // Городское управление. 2009. № 5. С. 13—22.

[6] Информационно-аналитические материалы о развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации (данные по состоянию на 1 июня 2015 г.) URL: http://miniust.ru/ru/press/news/mmyust-rossu-opublikoval-rezultaty-momtoringa-razvitiya- sistemy-mestnogo.

[7] Подробнее о критериях формирования муниципальных образований разных типов, анализе судебной практики см.: Шугрина Е. С. Контроль, ответственность власти и иные гарантии права на осуществление местного самоуправления. М., 2008; Она же. Выявление признаков муниципального образования как гарантия определения территориальных пределов права на осуществление местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 7; Она же. Установление критериев формирования разных типов муниципальных образований как гарантия права на осуществление местного самоуправления // Современное право. 2008. № 6; Она же. Понятие и признаки муниципального образования в материалах судебной практики // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 5.

[8] См. приказы Минрегиона России от 25 марта 2005 г. № 34 «Об утверждении границ муниципальных образований в Волгоградской области»; от 31 марта 2005 г. № 36 «Об утверждении границ муниципальных образований в Карачаево-Черкесской Республике»; от 28 марта 2005 г. № 35 «Об утверждении границ муниципального образования в Ленинградской области»; от 23 марта 2005 г. № 32 «Об утверждении границ муниципальных образований Тульской области».

См.: Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году / под общ. ред. Д. Р. Хромова. М., 2007. С. 26.

[9] См. определения Верховного Суда РФ от 17 января 2007 г. по делу № 38-Г06-7 (Тульская область); от 25 января 2006 г. по делу № 83-Г05-16 (Брянская область); от 7 декабря 2005 г. по делу № 16-Г05-19 (Волгоградская область); от 12 октября 2005 г. по делу № 53-Г05-40 (Красноярский край).

Определение Верховного Суда РФ от 21 сентября 2005 г. по делу № 45-Г05-28 (Свердловская область).