Очевидно, что на формирование муниципального образования, осуществление местного самоуправления влияют особенности территорий.

В Законе № 131-ФЗ выделяются следующие виды территорий, на которых, по мнению законодателя, имеются особенности осуществления местного самоуправления:

города федерального значения Москва и Санкт-Петербург;

ЗАТО;

приграничные территории;

муниципальные образования, расположенные в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции);

территория инновационного центра «Сколково».

Вместе с тем имеется более широкий перечень таких территорий. Так, в ряде регионов (например, в Хабаровском крае, Республике Якутия) существуют общины коренных малочисленных народов. В субъектах РФ, созданных в результате объединения ранее существовавших, появились территории с особым статусом: там также есть особенности в организации местного самоуправления.

Рассмотрим особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях более подробно. В зависимости от специфики конкретной территории эти особенности могут касаться право- [1] вых, территориальных, организационных, экономических, компетенционных основ местного самоуправления.

Особенности организации местного самоуправления в муниципальных районах. В ст. 2 Закона № 131-ФЗ под муниципальным районом понимается несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Иными словами, это второй, искусственно созданный для управленческих целей уровень осуществления местного самоуправления. Как правило, территория муниципального района представляет собой совокупность территорий других муниципальных образований.

На основании названного Закона в составе муниципальных районов могут находиться только межселенные территории. Межселен- ная территория — территория, находящаяся вне границ поселений. На таких территориях собственные органы местного самоуправления не формируются, но на эти территории распространяется юрисдикция органов местного самоуправления муниципальных районов.

Создание межселенных территорий возможно только на территориях с низкой плотностью населения.

В табл. 5 приведены данные о межселенных территориях1.

Анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что правоприменитель не всегда правильно понимает, что такое меж- селенная территория, и этим обусловлено наличие соответствующих судебных решений2. Одним из наиболее громких стало так называемое Кабардино-Балкарское дело3. В определении Конституционного Суда РФ от 3 апреля 2007 г. № 171-О-П подчеркивалось, что органы государственной власти Кабардино-Балкарской Республики при решении вопроса о межселенных территориях обязаны руководствоваться Законом № 131-ФЗ и распоряжением Правительства РФ [2]

Межселенные территории в Российской Федерации

Таблица 5

Субъект РФ

Количество

межселенных

территорий

Количество

населенных

пунктов

Численность

населения,

человек

Республика Коми

2

0

0

Архангельская область

4

0

0

Псковская область

1

2

326

Республика Адыгея

2

3

163

Тюменская область

1

3

29

Ханты-Мансийский автономный округ

9

9

400

Ямало-Ненецкий автономный округ

7

8

882

Республика Бурятия

6

16

206

Красноярский край

4

35

12 913

Иркутская область

5

20

818

Томская область

5

3

10

Читинская область

6

8

377

Республика Саха (Якутия)

23

5

427

Камчатский край

3

5

315

Приморский край

2

2

156

Хабаровский край

17

31

131

Амурская область

10

Нет данных

Нет данных

Магаданская область

8

16

854

Всего

115

166

18 007

от 25 мая 2004 г. № 707-р, которое, как изданное на основании и во исполнение федерального закона, обязательно к исполнению в Российской Федерации (ч. 1 и 2 ст. 115 Конституции РФ). Это означает, что положения п. 8 ст. 1 и п. 2 ч. 2 ст. 6 Закона Кабардино-Балкарской Республики «Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики», касающиеся межселенных территорий, могут быть реализованы лишь при наличии условий, отвечающих установленным вышеназванным Федеральным законом общим для всей Российской Федерации критериям определения территорий с низкой плотностью населения, на которых только и возможно выделение межселенных территорий, что, в свою очередь, потребует внесения соответствующих изменений в указанное распоряжение Правительства РФ, имеющее, по существу, не столько нормативно устанавливающий, сколько исполнительно-распорядительный характер. Таким образом, в системе правового регулирования России указанные положения Закона Кабардино-Балкарской Республики не могут служить основанием для выделения межселенных территорий.

Согласно ч. 2 ст. 34 Закона № 131-ФЗ уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении местная администрация не образуется. Поскольку данная форма организации власти в действующем законодательстве четко не урегулирована, потребовались разъяснения Комитета по местному самоуправлению Государственной Думы1. Совместные администрации пытаются внедрить в Ленинградской, Калининградской областях, но не всегда удачно, о чем свидетельствуют судебные решения2.

Е. В. Гриценко обращает внимание и на иные особенности муниципального района. С одной стороны, муниципальный район признается самостоятельным видом муниципального образования со всеми присущими ему основными элементами статуса, как то: собственное население, собственная территория, собственный круг вопросов местного значения. С другой стороны, он рассматривается как объединение входящих в него сельских и городских поселений (возможно, с включением межселенных территорий) и приобретает в связи с этим некоторые черты, которые обычно присущи межмуниципальным объединениям. По мнению Е. В. Гриценко, это выражается в следующем:

допускается косвенный порядок формирования органов муниципального района путем делегирования в них представителей органов входящих в район поселений; [3]

вопросы местного значения, входящие в компетенцию муниципального района, сформулированы не всегда как «районные»;

широкое распространение получила практика заключения соглашений о передаче органам местного самоуправления муниципального района осуществления части полномочий входящих в него посе- лений1;

поселения, входящие в район и образовавшие его представительный орган путем делегирования, обязуются перечислять в бюджет муниципального района межбюджетные субсидии на решение вопросов местного значения межмуниципального характера2.

Кроме того, в ч. 5 ст. 37 вышеназванного Закона предусмотрено, что при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе 1/3 членов конкурсной комиссии назначается представительным органом муниципального района, 1/3 — представительным органом поселения, являющегося административным центром муниципального района, 1/3 — законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Выделение таких особенностей позволяет сделать следующий вывод. С одной стороны, подобная гибридная форма муниципального района выглядит для поселений весьма привлекательной, поскольку позволяет им через район непосредственно взаимодействовать с органами государственной власти субъекта РФ. С другой стороны, данный подход противоречит природе района как самостоятельного муниципального образования, ведет к подмене района межмуниципальным союзом, что делает избыточными иные административные и хозяйственные формы межмуниципального сотрудничества, а значит, не способствует развитию района3. [4]

В п. 11 и 15 ч. 1 ст. 11 указанного Закона установлены определенные требования к размеру территории и ее качественным характеристикам. В частности, границы муниципального района должны устанавливаться с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях. Кроме того, границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

Особенности организации местного самоуправления на территориях с особым статусом (территориях бывших субъектов РФ). Как указывалось выше, особый статус территорий бывших субъектов РФ устанавливается федеральными конституционными законами об образовании новых субъектов в составе Российской Федерации. В настоящее время, о чем также уже говорилось, этот статус имеется у территории бывших автономий — Агинского Бурятского автономного округа, Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, Корякского автономного округа, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа, Коми-Пермяцкого автономного округа.

Специфика правового статуса рассматриваемых административно-территориальных образований проявляется и в особенностях организации власти на данных территориях. Это позволяет некоторым авторам делать вывод о том, что указанные территории близки к административным автономиям1 или их национально-территориальной разновидности2. О. Е. Кутафин посчитал образование административно-территориальных единиц с особым статусом возникновением на территории РФ нового вида автономии — автономного округа, не являющегося субъектом РФ3. [5] [6] [7]

Отмечая, что государственная власть на таком уровне минимальна, О. В. Брежнев предлагает выделять три модели управления этими территориями:

в структуре органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ создается орган специальной компетенции, осуществляющий государственное управление на территории административно-территориальной единицы с особым правовым статусом (Пермский край);

в структуре органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ создается орган общей компетенции, осуществляющий государственное управление на территории административно-территориальной единицы с особым правовым статусом (Забайкальский край, Иркутская область);

на территории административно-территориальной единицы с особым правовым статусом создается единое муниципальное образование — муниципальный район (Красноярский край)[8].

Необходимо обратить внимание на то, что территория автономий сохраняется в географическом смысле, но исчезает в правовом смысле в качестве самостоятельного национально-территориального образования. Во всех федеральных конституционных законах об объединении субъектов РФ установлены гарантии того, что будет сохранена территориальная целостность (территориальное единство) в пределах ранее существовавших границ.

Во вновь образованных субъектах РФ по-разному решили вопрос о соотношении территорий бывших автономий и муниципальных образований. Так, в Красноярском крае муниципальные образования созданы в границах бывших автономий — появились органы местного самоуправления Таймырского (Долгано-Ненецкого) муниципального района и Эвенкийского муниципального района. В Забайкальском крае создан Агинский Бурятский округ, территория которого разделена на три муниципальных района (Агинский, Могойтуйский и Дульдургинский) и городской округ «Поселок Агинское». В ч. 2 ст. 38 Устава Пермского края предусматривается, что при наличии волеизъявления населения Коми-Пермяцкого округа в его границах в соответствии с федеральными законами, Уставом и законами Пермского края может быть образовано единое муниципальное образование.

К другим особенностям местного самоуправления можно отнести следующие:

в силу низкой плотности населения и некоторых иных причин на территории некоторых из рассматриваемых административно-территориальных образований допускается отступление от требований Закона № 131-ФЗ в части порядка определения границ муниципальных образований (ч. 3 ст. 13 Федерального конституционного закона об образовании Пермского края, ч. 2 ст. 17 Федерального конституционного закона об образовании Красноярского края);

устанавливается особый порядок решения органами государственной власти субъекта РФ вопросов бюджетной обеспеченности и реализации ими иных полномочий, касающихся муниципальных образований, находящихся на территории административно-территориальных единиц с особым правовым статусом (ст. 165 Устава Красноярского края);

предусматривается, что наименования представительного органа и главы муниципального образования, главы местной администрации в муниципалитетах, находящихся на территории соответствующего административно-территориального образования, устанавливаются законами субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций, сложившихся на соответствующей территории (ч. 1 ст. 19 Устава Иркутской области);

устанавливается возможность наделения муниципальных образований, находящихся на территории административно-территориальной единицы с особым правовым статусом, отдельными государственными полномочиями субъекта РФ в сфере защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни народов, проживающих на соответствующих территориях (ч. 3 ст. 38 Устава Пермского края, ч. 2 ст. 19 Устава Иркутской области);

формирование законодательных (представительных) органов государственной власти новообразованных субъектов РФ должно обеспечивать специальное представительство административно-территориальным единицам с особым статусом;

устанавливается режим помощи проживающим там коренным народам, предусматривается, что органы публичной власти создают условия для сохранения и развития языка, духовной культуры и иных составляющих этнической самобытности этих народов1.

Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения. Города федерального значения являются, с одной стороны, субъектами РФ, т. е. их территории должны быть разделены между муниципальными образованиями, а с другой — городами, которые имеют единую систему городского хозяйства. В ст. 79 Зако- [9] на № 131-ФЗ фактически предусмотрена возможность ограничения местного самоуправления исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.

Организация местного самоуправления в городах федерального значения неоднократно была предметом рассмотрения судов различной юрисдикции. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в ряде его решений, недопустимо лишение населения данных городских поселений права на местное самоуправление и установление Москвой и Санкт-Петербургом как субъектами РФ ограничений федеральных гарантий местного самоуправления, если такие ограничения не закреплены в федеральном зако- нодательстве1.

Согласно ч. 1 ст. 79 вышеназванного Закона в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов РФ местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. По смыслу ст. 2 этого Закона внутригородские территории — самостоятельный вид муниципального образования (такой же, как, например, городской округ или сельское поселение), который существует только в городах федерального значения. Создание иных видов муниципальных образований в пределах городов федерального значения федеральным законодателем не предполагалось. Однако законами городов Москвы и Санкт-Петербурга термину «внутригородская территория» придается иной смысл — законодатель субъекта РФ рассматривает его только как указание на часть городской территории.

Так, согласно ч. 2 ст. 1 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» местное самоуправление в Москве осуществляется во внутригородских муниципальных образованиях — муниципальных округах, городских округах, поселениях. Таким образом, законодатель субъекта РФ указывает на наличие нового вида муниципального образования, неизвестного федеральному законодательству, — муниципального округа. Следует отметить, что предыдущая редакция данной статьи была более корректной и больше отвечала букве и духу федерального закона. В ней до возникновения Новой Москвы предусматривалось, что местное самоуправление осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве, создаваемых на территории районов Москвы (включая районы города Зеленограда). Внутригородское муниципальное образование в городе [10]

Москве — часть территории Москвы, в границах которой осуществляется местное самоуправление.

Термин «муниципальный округ» первоначально был использован в законодательстве Санкт-Петербурга. Так, в ч. 1 ст. 2 Закона Санкт- Петербурга от 23 сентября 2009 г. № 420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» указывается, что внутригородское муниципальное образование Санкт-Петербурга — часть территории города федерального значения Санкт-Петербурга (муниципальный округ, город, поселок), в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы местного самоуправления. В настоящее время Законом Санкт-Петербурга от 25 июля 2005 г. № 411-68 «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» предусмотрено, что в состав Санкт-Петербурга входят 111 муниципальных образований, в том числе 21 поселок, 9 городов и 81 муниципальный округ. Вместе с тем постановлением Правительства РФ от 23 июля 2005 г. № 449 Петергофу был присвоен статус наукограда. Согласно действующему законодательству это означает, что Петергоф должен быть самостоятельным муниципальным образованием — городским округом.

Выше упоминалась позиция Конституционного Суда РФ, согласно которой недопустимо самостоятельное установление Москвой и Санкт-Петербургом как субъектами РФ ограничений федеральных гарантий местного самоуправления, если такие ограничения не предусмотрены федеральным законодательством. Федеральный законодатель не наделяет субъектов РФ правом вводить новые виды муниципальных образований, вносить изменения в перечень их видов, установленный на федеральном уровне.

Иной подход приводит к фактическому установлению разного статуса внутригородских муниципальных образований. Наиболее ярко это проявилось после присоединения к Москве части территорий Московской области. Кроме того, в состав присоединяемых территорий входит и Троицк — наукоград, который согласно действующему законодательству имеет особый статус как самостоятельное муниципальное образование. Получается, что в Москве возникают три «сорта» муниципальных образований: старые (внутригородские территории), новые (городские и сельские поселения, муниципальный район) и наукоград (городской округ)1. В связи с этим возникает вопрос о принципе равенства муниципальных образований в городах феде- [11] рального значения о том, до каких пределов возможно ограничение местного самоуправления на разных территориях одного субъекта РФ.

Другая особенность организации местного самоуправления в городах федерального значения проявляется в процедуре установления и изменения границ муниципальных образований. В декабре 2011 г. ст. 10 Закона № 131-ФЗ была дополнена ч. 3, согласно которой при изменении границ между субъектами РФ требования ст. 12 и 13 данного Закона не применяются (речь идет, в частности, о выявлении и об учете мнения населения). В этом случае изменение границ муниципальных образований, преобразование муниципальных образований, их упразднение, связанные с изменением границ между субъектами РФ, осуществляются в порядке, установленном законами субъектов РФ.

Такая позиция представляется небесспорной. С одной стороны, изменение границ субъектов РФ относится к компетенции органов государственной власти, поэтому указанная норма выглядит вполне логичной. С другой стороны, согласно ст. 131 Конституции РФ изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

На практике вопрос об изменении границы субъекта РФ приобрел особую остроту в 2011 г. при изменении границ между Москвой и Московской областью. В одних случаях территории муниципальных образований целиком переходят из Московской области в Москву в существующих границах (т. е. их границы и статус не меняются) — одна правовая ситуация. Но предлагаемый проект предусматривал переход части территории муниципальных районов, части территорий поселений из Московской области в Москву. Иными словами, предполагалось изменение границ ряда муниципальных образований, фактическое их разделение на несколько таким образом, что одна часть остается в Московской области, а другая переходит в состав Москвы.

При передаче территории Московской области Москве голосований об изменении границ муниципальных образований или о преобразовании муниципальных образований не проводилось. Но решения представительных органов соответствующих муниципальных образований имеются. Однако во всех решениях указывается, что они принимаются с учетом полученных гарантий сохранения статуса входящих в состав Москвы муниципальных образований.

Действительно, в Законе города Москвы от 28 июля 2011 г. № 36 «Об особенностях организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, включенных в состав внутригородской территории города Москвы в результате изменения границ города Москвы, и о внесении изменений в статью 1 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» фактически сформулированы определенные гарантии для присоединяемых территорий. В частности, предусматривается, что присоединенные муниципальные образования сохраняют статус, который существовал у них до включения в состав внутригородской территории города Москвы, в том числе наименование, границы, вопросы местного значения, структуру органов местного самоуправления, муниципальное имущество и источники собственных доходов местных бюджетов.

Иными словами, Москва, осуществив опережающее правовое регулирование, массово «подкупила» присоединяемые муниципальные образования, пообещав им горы золотые. Надолго ли это? Как быстро город может отменить (изменить) собственное решение и что в этом случае могут (должны) сделать муниципалы, вынужденно становясь из очень сильных очень слабыми?

В ст. 34, 35, 37, 79 Закона № 131-ФЗ указаны и иные особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, а именно:

местная администрация может не формироваться;

уставом муниципального образования может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования (т. е. один человек может быть одновременно и главой муниципального образования, и главой местной администрации, и председателем представительного органа);

численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек;

представительный орган внутригородского муниципального образования города федерального значения может обладать правами юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования (т. е. возможны ситуации, когда представительный орган не является юридическим лицом);

в случае если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом внутригородского муниципального образования города федерального значения и законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на эту должность;

перечень вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований определяется законами городов федерального значения исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства;

источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований определяются законами городов федерального значения исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства;

состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований определяется законами городов федерального значения.

Анализ изменений, внесенных в федеральное законодательство, в связи с появлением Новой Москвы позволяет выделить и ряд других особенностей, влияющих на организацию местного самоуправления на территории городов федерального значения1.

Особенности организации местного самоуправления в ЗАТО. Согласно ст. 1 Закона РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» ЗАТО признается муниципальное образование, на территории которого имеется объект военного и (или) ядерного назначения. Очевидно, что для данных объектов необходим особый режим безопасности и секретности.

Особенности организации местного самоуправления в ЗАТО обусловлены необходимостью определения баланса между обеспечением особого режима безопасного функционирования и охраны государственной тайны, что предполагает определенную централизацию, и местным самоуправлением, что предполагает децентрализацию. Установленный баланс интересов влияет на организацию местного самоуправления, что проявляется в следующем:

ЗАТО — самостоятельный вид муниципального образования, который создается только в виде городского округа (в свою очередь, это обусловливает соответствующий перечень вопросов местного зна- [12] чения, имущества, входящего в состав муниципальной собственности, особенности формирования системы органов местного самоуправления); городские округа не входят в состав муниципальных районов, на территории которых они расположены;

действующее законодательство предусматривает особый порядок присвоения территории статуса ЗАТО (необходимо решение Президента РФ по представлению Правительства РФ при согласовании с органами государственной власти субъектов РФ, в ведении которых находятся соответствующие территории). Решение о преобразовании или об упразднении ЗАТО также принимается Президентом РФ;

территория и границы ЗАТО определяются исходя из особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов;

при установлении и (или) изменении границ ЗАТО и при его преобразовании требования законодательства РФ об учете мнения населения не применяются;

границы ЗАТО на период действия особого режима безопасного функционирования могут не совпадать с границами субъектов РФ;

ЗАТО находится в ведении федеральных органов государственной власти по отдельным вопросам, в частности по вопросам установления административной подчиненности, границ муниципального образования и земель, отводимых организациям и (или) объектам;

существуют особенности, связанные с ведением хозяйственной и иной экономической деятельности на территории ЗАТО;

на органы местного самоуправления возложены дополнительные полномочия, связанные с необходимостью обеспечения режима безопасности, предотвращения возможных негативных последствий в случае аварии на объекте и иной чрезвычайной ситуации;

органы местного самоуправления ограничены в осуществлении ряда полномочий по решению вопросов местного значения (например, согласовывают с федеральными органами исполнительной власти планы и программы комплексного социально-экономического развития ЗАТО; генеральный план ЗАТО; подготовленные на основе генерального плана ЗАТО проекты планировки территории);

глава местной администрации назначается по результатам конкурса по контракту; при формировании конкурсной комиссии 1/3 ее состава назначается федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся организации и (или) объекты, по роду деятельности которых созданы ЗАТО;

ЗАТО получает дополнительное финансирование из федерального бюджета (например, на благоустройство территории).

Особенности организации местного самоуправления в наукоградах. Как указывалось выше, наукоград — муниципальное образование со статусом городского округа, имеющее высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственным комплексом. Особенности организации местного самоуправления обусловлены необходимостью определения баланса между развитием научного потенциала в пределах соответствующей территории исходя из общефедеральных интересов, что предполагает определенную централизацию, и местным самоуправлением, что предполагает децентрализацию. Установленный баланс интересов влияет на организацию местного самоуправления, что проявляется в следующем:

наукоград — самостоятельное муниципальное образование, которое создается только в виде городского округа (как уже говорилось выше, этим обусловлены соответствующий перечень вопросов местного значения, имущества, входящего в состав муниципальной собственности, особенности формирования системы органов местного самоуправления); городские округа не входят в состав муниципальных районов, на территории которых они расположены;

действующее законодательство предусматривает особый порядок присвоения территории статуса наукограда (необходимо соответствующее решение Правительства РФ; статус присваивается на определенный срок, Правительство РФ утверждает приоритетные направления развития научной деятельности в соответствии с государственными приоритетами);

медицинская помощь населению наукограда оказывается в медицинских учреждениях Федерального медико-биологического агентства, а не в муниципальных учреждениях здравоохранения;

наукоград получает дополнительные межбюджетные трансферты из федерального бюджета через бюджет субъекта РФ.

Особенности организации местного самоуправления в инновационном центре «Сколково». В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об инновационном центре «Сколково» инновационный центр «Сколково» — совокупность инфраструктуры территории инновационного центра «Сколково» и механизмов взаимодействия лиц, участвующих в реализации проекта, в том числе путем использования этой инфраструктуры. Иными словами, это не муниципальное образование; инновационный центр «Сколково» расположен на части территорий двух муниципальных образований: городского поселения Новоивановское и городского поселения Одинцово в восточной части Одинцовского района Московской области.

В пределах территории Центра существенно ограничены полномочия органов местного самоуправления (например, резервирование земель и изъятие земельных участков). Кроме того, органы местного самоуправления должны размещаться вне территории Центра.

Особенности организации местного самоуправления в районах Крайнего Севера. Особенности данных районов связаны с их географическим расположением и суровыми климатическими условиями. Для таких районов характерно наличие большого числа межселенных территорий, что обусловливает специфику организации управления (межселенные территории входят в состав территории муниципальных районов, и на них распространяется юрисдикция органов управления района). Доступность к этим территориям возможна либо по воздуху, либо Северным морским путем, что требует организации завоза грузов (продукции) в течение весьма короткого теплого времени года.

Перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с ограниченными сроками завоза грузов (продукции) утверждается Правительством РФ1.

Кроме того, в районах Крайнего Севера границы муниципальных образований могут совпадать с Государственной границей РФ. А это означает, что изменение государственной границы влечет автоматическое изменение и соответствующих границ муниципальных образований; при этом нормы законодательства РФ о местном самоуправлении не применяются.

Особенности организации местного самоуправления на приграничных территориях. Эти особенности обусловлены необходимостью обеспечения охраны и защиты Государственной границы РФ. Законом РФ «О Государственной границе Российской Федерации» предусмотрен, в частности, особый порядок въезда и выезда, временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в пограничной зоне, ведения хозяйственной, промысловой и иной деятельности, проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной зоне.

Кроме того, уставами муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены должностные лица органов местного самоуправления по пограничным вопросам.

Органы местного самоуправления предоставляют земельные участки для нужд защиты Государственной границы РФ, выполняют дополнительные функции, связанные с содействием пограничным органам в защите Государственной границы. [13]

[1] См.: Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 15; Пешин Н. Л. Уровни местного самоуправления // Меняясь сам, изменял мир к лучшему: матер. науч. конф., посвященной памяти Г. В. Барабашева. Москва, 17 ноября 2004 г. / под ред. С. А. Авакьяна. М., 2005. С. 141.

[2] См.: Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году / под общ. ред. Д. Р. Хромова. С. 31.

См. определение Владимирского областного суда от 2 февраля 2012 г. № 33-408/2012; определение Верховного Суда РФ от 5 апреля 2006 г. № 21-Г06-1.

По этому делу были приняты три решения Конституционного Суда РФ, решение Конституционного суда Кабардино-Балкарской Республики, несколько решений судов общей юрисдикции, включая решение Верховного Суда РФ. Подробнее см.: Шугри- на Е. С. Судебная защита местного самоуправления. М., 2010.

[3] См.: Разъяснение Комитета о применении части 2 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции Федерального закона № 315-ФЗ. URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/053048051124056048050.html.

См. кассационное определение Калининградского областного суда от 15 февраля 2012 г. по делу № 33-793/2012.

[4] Подробнее см.: Мадьярова А. В. Межмуниципальные соглашения о передаче части полномочий: некоторые проблемы теории, законодательного регулирования и практики применения // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 1; Шугрина Е. С. Анализ судебной практики по отдельным вопросам соглашений, заключаемых в порядке части 4 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Городское управление. 2011. № 2; Она же. Соглашения о перераспределении полномочий между муниципальными образованиями // Практика муниципального управления. 2010. № 10; Она же. Разграничение полномочий между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений // Вестник Тюменского государственного университета. 2009. № 2.

См.: Гриценко Е. В. Муниципальный район и совместная администрация: проблемы соотношения // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран: сб. матер. междунар. конф. М., 2010.

Там же.

[5] См.: Кульчевский В. В. Особый статус административно-территориальных единиц в укрупненных субъектах Российской Федерации. С. 43.

[6] См.: Брежнев О. В. Административно-территориальные единицы с особым правовым статусом в объединенных субъектах Российской Федерации: опыт, проблемы, перспективы развития // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 7. С. 30—36.

[7] См.: Кутафин О. Е. Российская автономия. С. 450, 451.

[8] См.: Брежнев О. В. Указ. соч.

[9] См.: Брежнев О. В. Указ. соч.; Княгинин К. Н. Административно-территориальные единицы с особым статусом»: под силу ли юриспруденции «искусство невозможного» после «искусства возможного» политики? // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 8.

[10] См., например, определения Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2005 г. № 225-О; от 9 июня 2004 г. № 231-О; от 27 мая 2004 г. № 176-О; от 5 июня 2003 г. № 274-О; от 6 февраля 2003 г. № 75-О; от 10 ноября 2002 г. № 281-О.

[11] Подробнее см.: Шугрина Е. С. Объединение Москвы и Московской области: кто может быть ответчиком в суде? С. 5.

[12] См.: «Новая Москва»: введение преимущественного права покупки земельных участков и изменение правового статуса лесов. Доступ из СПС «КонсультантПлюс»; Аверина Ю. Москва новая — проблемы старые // ЭЖ-Юрист. 2012. № 36. С. 2; Шугри- на Е. С. Объединение Москвы и Московской области: кто может быть ответчиком в суде? С. 5; Городецкая Н., Бекбулатова Т. Столица отдает области обещанное // Коммерсантъ. 2012. 3 апр.; Два округа сразу // Российская газета. Столичный вып. 2012. 18 апр.; Егорова Е., Пичугина Е. В деревню, в глушь — в Москву! // Московский комсомолец. 2012. 22 марта; Винокурова Е. Неприкосновенный и переходный муниципалитет. Правительство Москвы сохранит полномочия и бюджет органов самоуправления новых территорий, но только на переходный период. URL: http://www.gazeta.ru/ politics/2011/07/22_a_3703153.shtml; Ляув Б. Шойгу просит Путина вернуть анклавы Подмосковью. URL: http://www.vedomosti.ru/realty/news/2294036/sobiratel_zemel.

[13] См. постановление Правительства РФ от 23 мая 2000 г. № 402 «Об утверждении Перечня районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с ограниченными сроками завоза грузов (продукции)».