При формировании территориальной основы местного самоуправления в ходе первого этапа его реформы не всегда решения принимались после тщательной проработки. В значительном числе случаев в принимаемых органами государственной власти субъекта РФ решениях не учитывалось мнение населения соответствующей территории. Кроме того, принципы установления границ муниципального образования не всегда четко и однозначно могли быть применены к реальным обстоятельствам. Этим обусловлено огромное число судебных споров в 2004—2008 гг. в связи с процессами по изменению во многих субъектах РФ территориальной организации местного самоуправления.

Ниже приводятся некоторые типичные ситуации, приводившие к судебным спорам, вызванным стремлением изменить территориальную организацию местного самоуправления.

Замена равностатусных муниципальных образований (по Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г.) на разностатусные муниципальные образования (по Закону № 131-ФЗ). На практике это привело к «битве» за отнесение муниципальных образований, территориальных единиц, населенных пунктов к муниципальным районам или городским округам.

Пожалуй, особенно остро проблема отнесения муниципального образования к конкретному виду проявилась на примере городов1. [1]

В Законе № 131-ФЗ не урегулирован вопрос о том, каким статусом должны наделяться города областного значения. Казалось, было бы логичным при установлении статуса вновь образованного городского поселения или городского округа учитывать сложившийся статус города: статус города районного подчинения соответствует статусу городского поселения, входящего в состав муниципального района; статус города областного подчинения соответствует статусу городского округа1.

Но на практике ситуация складывалась иначе. Показателен пример Ангарска — 250-тысячного города нефтехимиков, который согласно областному закону получил статус городского поселения в составе Ангарского муниципального района. По данным института экономики города, у 69 городов и 524 поселков городского типа (53% от всех поселений городского типа), бывших по Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. муниципальными образованиями, главы которых несли полную ответственность перед населением за социально-экономическое развитие своих территорий и исполняли государственные полномочия, статус снизился до городских поселений, соответственно сократился и объем полномочий2. Такая ситуация может привести к негативным последствиям в экономическом развитии, например ухудшению инвестиционного климата (появляется дополнительный уровень согласования и потенциальных административных барьеров)1.

Неопределенность в соотношении вида населенного пункта и вида муниципального образования. Например, согласно п. 5 ч. 1 ст. 11 Закона № 131-ФЗ в состав территории городского поселения могут входить один город или поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями). На практике это приводило к переименованию сельских населенных пунктов в городские и наоборот, что не всегда положительно воспринималось населением.

Граждане обращались в суд, указывая в заявлениях, что создаются препятствия или изменяются условия в пользовании поликлиниками, учреждениями социальной защиты и т. д. (это касалось как удаленности учреждений, так и снижения качества оказываемых услуг, например при переводе ребенка из городской школы в сельскую); меняются тарифы на пользование услугами ЖКХ, налоговые ставки; снижается бюджетная обеспеченность; меняется стоимость недвижимости; меняется качество транспортных услуг; меняются объем полномочий и, как следствие, финансовая база; произойдет прекращение выплат надбавок за работу в сельской местности врачам, учителям; изменится арендная плата за нежилые помещения; муниципальное образование лишится отдельных государственных полномочий2.

Иногда изменение статуса населенного пункта или территориальной единицы обусловлено требованиями о непрерывности границы муниципального образования и исключения анклавов3. [2]

В. Ф. Басаргин привел пример того, какие казусы могут возникать на практике из-за нечеткого установления соотношения вида населенного пункта и вида муниципального образования. Например, в Краснодарском крае есть сельское поселение Каневской с населением 48 тыс. человек, а в Приморском крае — городское поселение Гор- ненское с числом жителей 160 человек1.

Сложность соблюдения требования транспортной или пешеходной доступности. Одним из самых противоречивых критериев определения границ муниципальных образований является доступность административного центра муниципального образования. В некоторых субъектах РФ стали создавать городские округа, поскольку не было возможности соблюсти данные критерии, хотя территория была фактически сельской, состоящей из разных населенных пунктов. В дальнейшем эти муниципальные образования преобразовывались в муниципальные районы и сельские поселения.

Отсутствие возможности преобразования городского округа в муниципальный район или наоборот в Законе № 131-ФЗ. Весьма своеобразно складывается правоприменительная практика в случае присвоения статуса городского округа району. Речь идет в том числе и о присвоении статуса городского округа району, который не имеет статуса муниципального района по смыслу указанного Закона, но был объявлен районом на основании требований ранее действовавшего Федерального закона 1995 г.

Сложность процедуры создания городского округа на базе крупного городского поселения, не являвшегося ранее самостоятельным муниципальным образованием, что порождает трудности при создании городских округов даже в тех случаях, когда окружающий район в достаточной степени обеспечен инфраструктурой. Весьма напряженная ситуация сложилась в ряде крупных городов Ярославской и Тульской областей, ранее находившихся в составе объединенных муниципальных образований и наделенных статусом городских поселений в составе муниципальных районов2. Население крупных городов, в первую очередь Рыбинска (222,7 тыс. жителей) и Новомосковска (134,1 тыс. жителей), поддерживаемое местными администрациями, требовало присвоения этим городам статуса городского округа. Это получило поддержку в Государственной Думе Ярославской области и в Тульской областной Думе, однако администрации указанных облас- [3] тей посчитали невозможным наделение объединенных муниципальных образований статусом городских округов1.

Формирование муниципальных образований с межселенными территориями. Проблема формирования муниципальных образований с межселенными территориями получила большой резонанс по «Кабардино-Балкарскому делу»2. В субъектах РФ, которые входят в перечень субъектов РФ с низкой плотностью населения, могут возникать и иные проблемы.

Наличие в связи с принятием нового порядка выборов губернаторов так называемого муниципального фильтра. Согласно ч. 3 ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной [4] [5] власти субъектов Российской Федерации» самовыдвижение кандидата политической партией и кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ в порядке самовыдвижения должны поддержать от 5 до 10% депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта РФ. Число лиц, необходимое для поддержки кандидата, устанавливается законом субъекта РФ и определяется в процентном отношении от общего числа указанных депутатов, предусмотренного уставами этих муниципальных образований на день принятия решения о назначении выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), и числа избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия указанного решения глав муниципальных образований. Депутаты представительного органа муниципального района, состоящего из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, учитываются только один раз. С тем чтобы минимизировать необходимое количество согласований с органами местного самоуправления, высказываются предложения укрупнить муниципальные образования.

Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал, что любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Возможность полного упразднения местного самоуправления на определенной территории противоречит Конституции РФ и федеральным законам об осуществлении местного самоуправления на всей территории РФ «как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации, закрепленную в Конституции Российской Федерации (статья 3, части 1 и 2; статьи 12 и 131, часть 1)»[6].

В настоящее время в Законе № 131-ФЗ предусматриваются следующие виды производств по изменению территориальной организации местного самоуправления:

изменение границ муниципального образования;

преобразование муниципального образования;

создание сельского поселения на межселенной территории;

упразднение сельского поселения.

По данным Минюста России, в течение 2014 г. произведено (без учета Республики Крым и города федерального значения Севастополя) 354 изменения территориальной организации местного самоуправления, в том числе:

173 случая изменения границ муниципальных образований;

156 случаев преобразования муниципальных образований (118 из них — объединение муниципальных образований);

20 случаев упразднения малочисленных поселений;

5 случаев создания новых поселений на межселенных территориях.

Тенденция укрупнения муниципальных образований, складывавшаяся в течение всего периода действия Закона № 131-ФЗ, сохраняется и в 2014—2015 гг. Модель городского округа с внутригородским делением, предусмотренная Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», полностью реализована в городском округе Челябинске, в котором в 2014 г. создано семь внутригородских районов и проведены выборы в органы местного самоуправления. Приняты и вступили в силу законодательные акты Самарской области и Республики Дагестан об организации местного самоуправления в городских округах с внутригородским делением Самаре (девять внутригородских районов) и Махачкале (три внутригородских района)1.

На основании ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, как уже указывалось выше, изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Такие же формулировки содержатся в Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. Так, в соответствии со ст. 5 Хартии изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом. В вышеназванном Федеральном законе формулировки иные: «осуществляется с учетом мнения», «осуществляется с согласия населения».

Раскрывая содержание конституционных основ гарантирования самостоятельности местного самоуправления, в том числе при проведении территориальных изменений, Конституционный Суд РФ в ряде решений сформулировал важные правовые позиции, связанные с выявлением и учетом мнения населения. [7]

Конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к элементам конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. Данный императив ограничивает свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений, касающихся изменения территориальной организации местного самоуправления; при этом в любом случае изменение территориальной организации местного самоуправления не может приводить к отказу от него.

Учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер; в иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан; в случаях изменения границ территорий в связи с упразднением муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, является референдум; при решении вопросов реорганизации муниципальных образований полномочия органов местного самоуправления по определению формы учета мнения населения и порядка выявления мнения населения путем сбора подписей или письменных заявлений соответствуют выявленным Конституционным Судом РФ конституционно-правовым критериям разрешения подобных вопросов и не противоречат Конституции РФ.

Конституционное регулирование местного самоуправления предусматривает учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, независимо от их характера, сужения либо, напротив, расширения пространственной сферы реализации права на местное самоуправление, а также конкретного состава территорий, выступающих объектом изменений. Вместе с тем Конституция РФ непосредственно не определяет, в каких именно формах должно быть выражено мнение населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, что предполагает необходимость законодательного ре- гулирования1. [8]

В Законе № 131-ФЗ закреплены гарантии выявления и учета мнения населения при изменении территориальной организации местного самоуправления (ст. 12—132). Важно подчеркнуть, что речь идет не только об изменении границ, но и об иных формах изменения территории местного самоуправления.

В названном Законе имеется четкое указание на формы выявления мнения населения:

голосование по вопросам изменения границ муниципального образования;

решение представительного органа муниципального образования;

решение схода.

[1] Так, в настоящее время в Центральном федеральном округе существует один город с численностью населения более 200 тыс. жителей, не имеющий статуса городского округа, — Старый Оскол Белгородской области (215,9 тыс. жителей). Не имеют статуса городского округа семь городов с численностью от 100 тыс. до 200 тыс. жителей, шесть из которых расположены в Московской области: Люберцы (156,7 тыс. жителей), Мытищи (159,9 тыс. жителей), Ногинск (117,6 тыс. жителей), Одинцово (134,9 тыс. жителей), Сергиев Посад (113,6 тыс. жителей), Щелково (112,8 тыс. жителей), а также Новомосковск

Тульской области (134,1 тыс. жителей). Не имеют статуса городского округа 23 города с численностью населения от 50 тыс. до 100 тыс. жителей: 13 — в Московской области, по 3 — в Смоленской и Тульской областях, 2 — в Воронежской области, по 1 — в Белгородской и Владимирской областях. С учетом численности населения таких городов можно даже без детального анализа их экономических показателей утверждать, что эти города — крупные промышленные центры с развитой экономической и социальной инфраструктурой, обладающие свойствами центров межрайонного притяжения, концептуально соответствующие конструкции городского округа, и их ненаделение статусом городского округа представляет собой территориальную аномалию.

В то же время наделение статусом городского округа города или поселка с численностью населения менее 10—20 тыс. жителей, не обладающего свойствами межрайонного притяжения, не являющегося значимым промышленным или транспортным центром, закрытым административно-территориальным образованием, также является территориальной аномалией. В качестве примера такой аномалии можно привести рабочий поселок Новогуровский, выделившийся из состава Алексинского района Тульской области, с численностью 3,8 тыс. жителей, не являющийся крупным центром межрайонного притяжения, но наделенный статусом городского округа. Ситуация с этим поселком тем более парадоксальна, что районный центр Алексин с населением 68,2 тыс. жителей, равно как и другие крупные города Тульской области (Новомосковск, Узловая, Щекино), статуса городского округа не получил. См.: Колпаков Н. В. Реформа территориальной организации местного самоуправления в регионах Центрального федерального округа // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 11.

См.: Маркварт Э, Клименко О., Стародобровская ^.Рекомендации по формированию и реформированию территориальных основ местного самоуправления. М., 2004. С. 22.

См.: Рагозина Л. Г. Главы городов оценивают муниципальную реформу // Практика муниципального управления. 2007. № 7. С. 7, 8; Она же. Мониторинг реформы местного самоуправления: результаты первого этапа внедрения. Аналитическая записка. URL: http://www.urbaneconomics.ru.

[2] См.: Информация о ходе подготовки к внедрению реформы местного самоуправления в отдельных регионах России по состоянию на декабрь 2004 г. Аналитическая записка. Подготовлена на основе материалов лаборатории проблем муниципального развития ИЭПП и Фонда «Институт экономики города». URL: http://www.urban- economics.ru.

См. определения Верховного Суда РФ от 1 марта 2006 г. по делу № 41-Г06-4 (Ростовская область); от 25 января 2006 г. по делу № 83-Г05-16 (Брянская область); от 25 января 2006 г. по делу № 33-Г05-30 (Ленинградская область); от 25 января 2006 г. по делу № 19-Г05-11 (Ставропольский край); от 19 октября 2005 г. по делу № 8-Г05-14 (Ярославская область); от 21 сентября 2005 г. по делу № 4-Г05-22 (Московская область); от 22 декабря 2004 г. по делу № 33-Г04-15 (Ленинградская область).

См., например, определения Верховного Суда РФ от 1 марта 2006 г. по делу № 41-Г06-4 (Ростовская область); от 25 января 2006 г. по делу № 77-Г05-16 (Липецкая область).

[3] См.: Басаргин В. Ф. Минрегион выступает за исключение «несвойственных местному самоуправлению полномочий» // Муниципальная власть. 2010. № 4 (июль — август). С. 8.

См.: Колпаков Н. В. Указ. соч.

[4] Выход из сложившейся ситуации был найден в проведении голосования по вопросу о наделении городских поселений статусом городских округов. В городе Новомосковске и Новомосковском районе такое голосование состоялось 20 февраля 2005 г., однако вынесенный на референдум вопрос, хотя и получил поддержку в Новомосковске, был отклонен жителями Новомосковского района. При этом Тульская областная Дума отказалась принимать закон о статусе Новомосковского района, предложенный областной администрацией. Впоследствии границы Новомосковского района и поселений, входящих в его состав, были утверждены Министерством регионального развития РФ.

В Рыбинском муниципальном округе местный референдум был назначен на 4 сентября 2005 г. Ярославским областным судом по заявлению Государственной Думы Ярославской области после длительного противостояния сторонников городского округа в лице ряда депутатов областной Думы и присоединившихся к ним руководителей администрации Рыбинского муниципального округа и противников Рыбинского городского округа в лице депутатов бывшего Совета депутатов, заинтересованных в сохранении своих полномочий. Местный референдум в Рыбинском муниципальном округе оказался более успешным, чем в Новомосковском районе, и по результатам голосования город Рыбинск был наделен статусом городского округа. Не последнюю роль в этом сыграла достаточно взвешенная и нейтральная позиция губернатора Ярославской области. К косвенным последствиям местного референдума можно отнести разделение Рыбинского сельского поселения на восемь сельских поселений, удовлетворяющих критериям пешей доступности административных центров. Менее успешной была попытка преобразования Тутаевского муниципального округа: решение о назначении референдума (голосования) о наделении города Тутаева (42,6 тыс. жителей) статусом городского округа было принято, но затем отменено судом. См.: Колпаков Н. В. Указ. соч.

[5] В феврале 2005 г. четыре населенных пункта лишились статуса самостоятельных муниципальных образований и были включены в состав города Нальчик. Кроме того, в результате новой нарезки прилегающие к поселениям земли получили статус межпоселенческих территорий, что вывело их из-под контроля местных властей. Межпоселенческой территорией стала зона рекреационного развития, склон Эльбруса — основной район катания горнолыжников. Это 1,6 млн руб. в год недополученных доходов, а с 2008 г. — 8,8 млн руб. Кроме того, часть площадей, отнесенных к межпоселенческим территориям, занимали пастбища и сенокосные угодья, которые также приносили доход. Всего же в результате объединения нескольких селений территория муниципалитета уменьшилась более чем на 6 тыс. га. Причем, лишившись статуса сельских жителей, население этих поселков потеряло соответствующие надбавки и льготы. См.: URL: http://southru.mfo/2006/06/16/prmt:page,1,mestnoe_samoraspredeleme.htmL

[6] Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П.

[7] См.: Информационно-аналитические материалы о развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации (данные по состоянию на 1 июня 2015 г.). URL: http://minjust.ru/ru/press/news/minyust-rossii-opublikoval-rezultaty-monitoringa- razvitiya- sistemy-mestnogo.

[8] См., например, постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П; от 16 октября 1997 г. № 14-П; от 3 октября 1997 г. № 15-П; от 30 ноября 2000 г. № 15-П; определения Конституционного Суда РФ от 13 июля 2000 г. № 195-О; от 10 июля 2003 г. № 289-О; от 3 апреля 2007 г. № 171-О-П; от 6 марта 2008 г. № 214-О-П.