Производство по изменению границ муниципального образования необходимо, например, в случаях, когда одно муниципальное образование передает часть своей территории другому муниципальному образованию. Количество муниципальных образований, их наименование при этом не изменяются.

По данным Минрегиона России, в 2005—2007 гг. границы муниципальных образований изменялись 114 раз, при этом 14 раз — в Кабардино-Балкарской Республике. В Пензенской области изменены границы шести муниципальных образований, в Челябинской и Ростовской областях — пяти. Инициаторами изменения границ муниципальных образований в 20 случаях выступало население, в 82 случаях — органы местного самоуправления, в четырех — органы государственной власти субъектов РФ, в двух — федеральные органы исполнительной власти (в Кабардино-Балкарской Республике и Мурманской области); в шести муниципальных образованиях границы изменялись в соответствии с решениями судов1.

В 2008 г. Конституционный Суд РФ исследовал вопрос о том, насколько далеко можно отодвинуть границы муниципального образования, какая часть территории одного муниципального образования может быть передана другому муниципальному образованию по данной процедуре. В соответствии с ч. 4 ст. 12 Закона № 131-ФЗ, как подчеркнул Суд, изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав посе- [1] лений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений. По своему смыслу и целевому назначению данное законоположение распространяется только на случаи изменения границ муниципальных образований, которые не связаны с их преобразованием или упразднением и не охватываются нормативным содержанием положений ч. 2—3 указанной статьи. Вместе с тем рассматриваемое в системе правового регулирования территориальной организации местного самоуправления, оно не предполагает передачу от одного муниципального образования другому столь существенной части территории населенного пункта или поселения, которая имела бы для них жизненно важное значение и, соответственно, отделение которой означало бы фактическое изменение правового статуса населенного пункта или поселения, территории которых выступают объектом территориальных изменений.

Такое правовое регулирование, позволяющее оперативно проводить территориальные изменения, непосредственно не затрагивающие интересы населения соответствующих муниципальных образований, призвано обеспечить баланс конституционных ценностей, которые связаны с участием местных сообществ в решении вопросов, касающихся определения пространственной сферы реализации права на осуществление местного самоуправления, с одной стороны, и с необходимостью рациональной территориальной организации муниципальной власти, позволяющей населению самостоятельно и эффективно решать вопросы местного значения на конкретной территории, — с другой. Данный подход федерального законодателя сам по себе не может рассматриваться как несовместимый с Конституцией РФ1.

Производство об изменении границ муниципального образования включает следующие этапы.

Первый этап. Выдвижение инициативы об изменении границ муниципального образования. Согласно ст. 12 Закона № 131-ФЗ такая инициатива может исходить от населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с данным Законом. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной [2] власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

В ч. 5 указанной статьи закреплено, что уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% относительно минимальной численности населения не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов РФ, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.

Второй этап. Выявление и учет мнения населения. В соответствии со ст. 12 вышеназванного Закона следует разделять изменение границ муниципального образования, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других муниципальных образований, и изменение границ, не влекущее таких изменений.

Изменение границ муниципальных образований, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных образований, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования либо на сходах граждан, с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных образований.

Изменение границ муниципальных образований, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных образований.

Третий этап. Проведение голосования по вопросу изменения границ муниципального образования в необходимых случаях (при отнесении территории поселения или населенного пункта к территории другого муниципального образования). В ст. 24 указанного выше Закона содержатся нормы, регулирующие особенности проведения голосования по вопросу изменения границ муниципального образования. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных Законом № 131-ФЗ. При этом положения федерального закона, закона субъекта РФ, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняли участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования считается полученным, если за указанные изменения проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.

Итоги голосования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Четвертый этап. Принятие закона субъекта РФ об изменении границ муниципального образования. Этот вопрос подлежит дополнительному регулированию субъектами РФ. Необходимо определить, например, в какой срок такой закон должен быть принят, есть ли какие- то особенности его принятия.

Закон субъекта РФ об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Пятый этап. Внесение изменений в устав, реестр муниципальных образований. Такие изменения необходимы, если в результате принятых изменений границ изменились сведения, подлежащие внесению в реестр.

[1] См.: Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году / под общ. ред. Д. Р. Хромова. С. 20.

[2] См. определение Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 г. № 214-О-П.