Согласно ч. 1 ст. 13 Закона № 131-ФЗ преобразованиями муниципальных образований являются объединение муниципальных образований, их разделение, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса го

родского округа, изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением, присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

Таким образом, в Законе не установлена процедура для многих видов изменений территориальных основ местного самоуправления, например процедура преобразования сельского поселения в городское (или наоборот), муниципального района в городской округ (или наоборот).

Производство по преобразованию муниципального образования включает аналогичные этапы, что и производство по изменению границ муниципальных образований. Однако согласно п. 4 ч. 2 ст. 28 указанного Закона на публичные слушания подлежат обязательному вынесению вопросы о преобразовании муниципального образования. Таким образом, в производстве о преобразовании муниципального образования появляется дополнительный этап, связанный с организацией и проведением публичных слушаний.

Кроме того, после принятия решения о преобразовании муниципальных образований в течение переходного периода должны быть прекращены полномочия органов местного самоуправления «бывших» муниципальных образований, сформированы органы местного самоуправления нового муниципального образования, принят новый устав муниципального образования и решены иные вопросы.

По сведениям Центральной избирательной комиссии России, инициаторами проведения голосования по преобразованию и изменению границ муниципальных образований в подавляющем большинстве случаев являются органы местного самоуправления, иногда — сходы граждан (например, в Республике Мордовия, Республике Татарстан), в единичных случаях — органы государственной власти субъекта РФ (например, в Республике Татарстан)1.

В итоговом докладе, подготовленном экспертами для Всероссийского совета местного самоуправления весной 2012 г., отмечается, что «ни в 1995, ни в 2005 годах при осуществлении муниципального деления субъекты Российской Федерации не ставили перед собой столь глобальной задачи, как создание оптимальной системы муниципальных образований. Это делалось в весьма сжатые сроки и на основе сложившейся еще в советское время системы административно-тер- [1] риториального деления. Какого-либо научно обоснованного проектирования муниципального деления, с привлечением соответствующих специалистов, не осуществлялось. В результате оказались неучтенными не только перспективные тенденции, такие как растущая неравномерность расселения и усиливающаяся урбанизация, но и многие текущие факторы, включая ресурсную обеспеченность территорий и способность их к самостоятельному существованию. В итоге, действительно, было создано множество недееспособных муниципальных образований. В определенной мере это спровоцировал и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, который положил в основу муниципально-территориального деления географические (пешеходная, транспортная доступность, текущие и перспективные границы населенных пунктов), а не экономические (наличие финансов и имущества, достаточного для оказания муниципальных услуг) или организационные (работоспособность системы управления, прежде всего — дееспособность органов местного самоуправления) факторы»1.

[1] См.: Демьянченко Л. Ф., Ягодина О. Л., Антонова Л. И. и др. Организация голосования по изменению границ и преобразованию муниципальных образований в Российской Федерации / под общ. ред. Л. Ф. Демьянченко. М., 2009.