Одной из главных целей включения в ст. 2 Конституции Российской Федерации положения о приоритетности человека, его прав и свобод в государстве, является внедрение данной конституционно-правовой ценности в сознание представителей органов власти, обязанных соизмерять свою деятельность с этой высшей ценностью1. Таким образом, на органы публичной власти возлагается обязанность по созданию условий для беспрепятственной реализации прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции Российской Федерации. В юридической литературе нет единого определения механизма перевода конституционных прав и свобод в конкретные блага[1] [2]. Ученые-правоведы оперируют в основном понятиями «механизм обеспечения прав»[3], «механизм защиты»[4], «механизм охраны»[5]. В связи с этим представляется необходимым остановиться на содержании и соотношении понятий «обеспечение», «защита» и «охрана» прав и свобод[6].

Анализ положений текущего законодательства показывает, что в нормативных правовых актах происходит смешение вышеназванных понятий. К примеру, в тексте клятвы Президента Российской Федерации содержится, что он обязуется уважать и охранять права и свободы человека и гражданина (ст. 82 Конституции Российской Федерации), в то время как одним из полномочий Правительства Российской Федерации является осуществление мер по

обеспечению прав и свобод граждан (п. «е» ст. 114 Конституции).

В общей теории права, главным образом, поднимается проблема разграничений категорий «защита прав» и «охрана прав». Так, С.С. Алексеев, Н.А. Боброва, Н.В. Витрук, И.В. Ростовщиков «защиту права» и «охрану права» рассматривают как тождественные1. В частности, С.С. Алексеев понимает охрану и защиту прав как восстановительную деятельность[7] [8].

В то же время другая группа ученых (В.А. Терехин, М.С. Матейкович, Н.И. Матузов, Н.С. Малеин)[9], напротив, считают более широким понятием «охрана прав». В.А. Терехин соотносит их как часть и целое, защита, по его мнению, одна из многих форм охраны права, которая осуществляется при нарушении (реальной угрозе нарушения) или оспаривании прав и свобод. В свою очередь, охрана последних начинается с установления общего конституционного правового режима прав и свобод[10].

Как утверждает М.С. Матейкович, защита непременно связана с нарушением права: реальным или возможным. Понятие охрана имеет более широкий смысл, включает как правозащитную, так и правообеспечительную деятельность, связанную с правомерным поведением по реализации субъективного права[11].

Очевидно, для последних двух позиций характерно отождествление понятия «охраны» с понятием «обеспечение».

На наш взгляд, правильной представляется позиция ученых (Л.Д. Воеводина, И.Н. Корешковой и др.), наделяющих каждый из этих терминов самостоятельным содержанием[12]. В частности, охрана прав - это совокупность различных взаимосвязанных между собой мер, осуществляемых органами государственной власти и общественными объединениями, и направленных на предупреждение нарушений прав человека либо устранение препятствий, не являющихся правонарушениями, на пути осуществления его прав и обязанностей, защита - принудительный в отношении обязанного лица законный способ восстановления нарушенного права либо самим управомоченным лицом, либо компетентными органами1.

Вместе с тем, как отмечает Ю.В. Анохин, применительно к правам человека базовой категорией выступает «обеспечение», которое предлагает рассматривать в 3-х аспектах: создание предварительных условий; процесс охраны и защиты прав и свобод граждан; итог, результат деятельности личности, общества и государства, выражающийся в фактической реализации прав и свобод личности[13] [14].

На наш взгляд, реализацию не стоит рассматривать в качестве одной из составляющих обеспечения прав и свобод, поскольку круг субъектов, обеспечивающих права и свободы человека и гражданина и реализующих их, различен.

Н.И. Витрук под обеспечением прав и свобод понимает систему их гарантирования, т.е. систему общих условий и специальных (юридических) средств, которые обеспечивают их правомерную реализацию, а в необходимых случаях их охрану[15].

И.В. Ростовщиков отмечает, что обеспечение прав и свобод личности в широком понимании есть создание благоприятных условий для их эффективной реализации[16].

Следуя вышеизложенному, правильной представляется точка зрения авторов, которые считают, что охрана, защита и гарантирование - составные части, способы обеспечения прав личности[17]. В.И. Абрамов, пишет, что «обеспечение - это свободная и надлежащая, действительная и реальная, фактическая реализация субъективных прав и законных интересов, достигаемая с помощью совокупности гарантий, охраны и защиты»[18].

Главным субъектом обеспечения конституционного права на труд, безусловно, является государство в лице его органов. Перейдем к непосредственному рассмотрению вопроса о разграничении их предметов ведения и полномочий в сфере обеспечения конституционного права на труд. Данный вопрос представляет собой главный объект исследовательского интереса, поскольку является ориентиром для выделения и рассмотрения деятельности сугубо региональных властей по обеспечению вышеназванного права.

Анализ статьи 11 Конституции Российской Федерации и статьи 26.1. Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 (далее- Федеральный закон № 184-ФЗ) позволяет говорить о существовании

конституционной, договорной и законодательной основы разграничения полномочий.

В этой связи представляется необходимым остановиться на рассмотрении особенностей способов разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации применительно к сфере обеспечения права на труд как конституционной ценности.

Модель вертикального распределения государственной власти в наиболее абстрактном виде объективирована на конституционном уровне, который охватывает не только положения Конституции РФ, но также федеральных конституционных законов и конституций (уставов) субъектов РФ[19] [20]. Начнем с анализа конституционного уровня разграничения предметов ведения в сфере обеспечения права на труд.

О.А. Теплякова отмечает, что все законы, в том числе о разграничении предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти, должны строиться на принципе обеспечения прав и свобод человека и гражданина, то есть объем и характер полномочий и деятельности органов власти должен в своей основе иметь цель обеспечения прав и свобод человека и гражданина1. Таким образом, можно отметить, что Конституция Российской Федерации как акт высшей юридической силы, закрепляя предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, содержит первоосновы для разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти в сфере обеспечения конституционного права на труд.

Перейдем к непосредственному рассмотрению предметов ведения, так или иначе касающихся сферы обеспечения конституционного права на труд. Толкование положений ст. 71 Конституции позволяет выделить ряд предметов ведения Российской Федерации, затрагивающих сферу обеспечения конституционного права на труд.

Из смысла п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции России следует, что к ведению Федерации относится регулирование и защита права на труд. Так, регулирование путем конкретизации конституционных прав и свобод в текущем законодательстве, к примеру, в Трудовом Кодексе Российской Федерации обеспечивает реализацию права на труд. Как отмечает Ю.В. Анохин, права, свободы, законные интересы и обязанности граждан, закрепленные в текущем законодательстве, конкретизируют конституционные права и свободы, тем самым обеспечивая их реализацию[21] [22].

В то же время некоторые ученые усматривают конкуренцию между конституционными нормами, а именно п. «в» ст. 71 и п. «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации, закрепляющим трудовое законодательство в качестве совместного предмета ведения Федерации и ее субъектов.

К тому же, Конституционным Судом Российской Федерации был отдан приоритет в пользу широкой трактовки полномочий федерального законодательного органа, как было отмечено в одном из решений: «если в Конституции Российской Федерации конкретное общее право закреплено, но правовое регулирование в ней не конкретизировано, то это в силу статьи 71 (пункт «в») требует от федерального законодателя, обязанного регулировать и защищать права и свободы человека и гражданина, установления в отраслевом законодательстве соответствующих эффективных правовых механизмов»[23].

На наш взгляд, столь широкое понимание п. «в» ст. 71 Конституции нарушает баланс распределения полномочий между федеральным центром и его субъектами. Так, М.В. Глигич-Золотарева рассматривает регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина в качестве «инструмента неограниченного расширения федеральной компетенции»1.

К тому же, как отмечает Г.Р. Хабибуллина, практика отдельных правозащитных институтов показывает, что регулирование прав и свобод человека и гражданина может осуществляться и на уровне субъектов Российской Федерации[24] [25] [26]. В этой связи правильной представляется позиция тех авторов, которые считают, что действие пункта «в» статьи 71 Конституции Российской Федерации распространяется на основные (конституционные) права и свободы[27]. Иное толкование данной нормы лишает смысла конституционного выделения предметов ведения по признаку отрасли законодательства, поскольку «практически любой нормативно-правовой акт так или иначе затрагивает права и свободы человека и гражданина»[28]. Вместе с тем необходимо отметить, что это положение не препятствует позитивному уточнению содержания отдельных прав и свобод региональным законодателем, который обязан соблюдать при этом конституционные требования, главными из которых являются соблюдение компетенции регионального правотворчества, недопустимость ограничения конституционных прав и понижения федерального стандарта прав и свобод человека и гражданина[29].

Анализ содержания п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации позволяет утверждать о том, что защиту рассматриваемого нами права вправе осуществлять также и субъекты Российской Федерации. При этом А.Ф. Малый и В.С. Цвиль отмечают, что полномочия по защите прав и свобод человека и гражданина подразумевают и такую форму (способ), как правозащитное регулирование, предусматривающее создание механизмов обеспечения,

гарантирования, охраны и, непосредственно, защиты отдельных прав и свобод1.

Таким образом, регулирование конституционного права на труд осуществляется на федеральном уровне, при этом не исключая региональный.

Затронув вопрос защиты конституционного права на труд, следует отметить, что Конституцией Российской Федерации предусмотрены: государственные средства защиты - судебная защита (ч. 1 ст. 46), защита правоохранительными структурами (прокуратурой - ст. 129), защита Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации (пп. «д» ч. 1 ст. 103), административный способ защиты (ч. 2 ст. 46); негосударственные средства защиты - защита права на труд профессиональными союзами (ч. 1 ст. 30), самозащита (ч. 2 ст. 45); наднациональная защита - в межгосударственных органах (ч. 3 ст. 46) - например, Международной организацией труда.

На конституционном уровне субъектам Российской Федерации предоставляется возможность создания дополнительных юридических гарантий, обеспечивающих защиту прав и свобод человека и гражданина, в частности, права на труд - конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации (ч. 4 ст. 4 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации (п. 1 ст. 5 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека»), Уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации (основой создания данного института послужил Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике[30] [31]).

Толкование п. «г» ст. 71 Конституции России позволяет отнести к предметам ведения Российской Федерации установление системы федеральных органов государственной власти, порядка их организации и деятельности по обеспечению конституционного права на труд.

Так, система высших органов государственной власти Российской Федерации закреплена непосредственно в статьях самой Конституции (главы 47). Президент Российской Федерации является гарантом прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80).

Федеральное Собрание Российской Федерации принимает федеральные законы, устанавливающие минимальный размер оплаты труда (ч. 3 ст. 37), способы разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров (ч. 4 ст. 37), продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск (ч. 5 ст. 37).

Правительство Российской Федерации осуществляет меры по обеспечению прав и свобод граждан (ст. 114 Конституции Российской Федерации) и в соответствии со ст. 16 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»1 вправе регулировать вопросы, касающиеся принятия мер по реализации трудовых прав граждан, обеспечения проведения единой государственной социальной политики.

Анализ понятия «социальное развитие», включенное в перечень упомянутых пунктом «е» ст. 71 Конституции России программ, во взаимосвязи с положениями ст. 7 позволяет сделать вывод о том, что основы федеральной политики и федеральные программы в области социального развития Российской Федерации могут также касаться вопросов обеспечения конституционного права на труд.

К примеру, Президентом Российской Федерации в своем послании Федеральному Собранию от 22 декабря 2011 г. в качестве одной из приоритетных задач социально-экономической политики было обозначено создание 25 миллионов новых высокопроизводительных рабочих мест[32] [33].

Правительством Российской Федерации утверждена Концепция социально-экономического развития государства на долгосрочную перспективу[34], стратегии и комплексные проекты социально-экономического развития федеральных округов, стратегии социально-экономического развития и других программных документов субъектов Российской Федерации.

Анализ положений п. «т» ст. 71, п.п. «к», «н» ст. 72 Конституции Российской Федерации позволяет сделать вывод, что значительная часть вопросов, касающихся реализации конституционного права на труд (найм, государственная служба, за исключением федеральной, муниципальная служба), находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, необходимо отметить, что конституции и уставы субъектов Российской Федерации также содержат нормы, устанавливающие компетенцию конкретных органов государственной власти субъектов Российской Федерации применительно к сфере обеспечения конституционного права на труд.

Прежде чем перейти к рассмотрению указанных полномочий, следует отметить, что конституции республик в отличие от уставов иных субъектов Российской Федерации закрепляют и гарантируют право на труд как высшую ценность, причем его место устанавливается аналогично тому, как определяется Конституцией Российской Федерации: а) в системе (личных, политических, социально-экономических и культурных) прав и свобод человека и гражданина как высших ценностей; б) в системе иных ценностей, определяющих правовое положение личности в обществе и государстве.

По способу юридического оформления указанного основного права республики могут быть классифицированы следующим образом:

а) республики, в конституциях которых право на труд закреплено аналогично статье 37 Конституции Российской Федерации (Республики Бурятия, Ингушетия, Коми, Марий-Эл, Тыва, Чувашская, Чеченская, Карачаево-Черкесская Республики);

б) республики, в конституциях которых установлены дополнительные гарантии права на труд, не предусмотренные Конституцией Российской Федерацией (к примеру, Республика Татарстан - в ч. 6 ст. 50 Конституции Республики предусматривается создание государством условий для осуществления права на труд несовершеннолетними, инвалидами и иными гражданами, нуждающимися в социальной защите и испытывающими трудности в поиске работы, а в случаях, предусмотренных законом, организации их обучения и переквалификации1);

в) республики, в конституциях которых право на труд получило закрепление в усеченном варианте по сравнению со ст. 37 Конституции Российской Федерации (к примеру, Республика Алтай - в Конституции отсутствует право на защиту от безработицы, право на отдых[35] [36]);

г) республики, в конституциях которых право на труд провозглашается непосредственно действующим наряду с другими правами (Республика Калмыкия - ст. 21 Степного Уложения Республики[37]).

Вместе с тем следует отметить, что в уставах субъектов Российской

Федерации основной акцент сделан на проводимой экономической и социально-культурной политики региона.

Так, согласно Уставу Брянской области органы государственной власти Брянской области с учетом мнения органов местного самоуправления разрабатывают и осуществляют программы социальной защиты и повышения уровня занятости населения, принимают меры по созданию фондов занятости населения, предоставлению инвалидам, пенсионерам и другим социально незащищенным группам населения соответствующих льгот, компенсаций и социальных гарантий, созданию новых рабочих мест, переобучению новым профессиям (п. 2 ст. 16); содействие предпринимательской деятельности, развитию конкуренции на территории Брянской области осуществляется органами государственной власти области путем установления соответствующих приоритетов финансовой, налоговой и бюджетной политики, стимулирования производства товаров народного потребления, деятельности по оказанию услуг населению области, путем создания новых рабочих мест (абз. 2 ст. 28)1.

Причиной подобной дифференциации в правовом регулировании между конституциями и уставами субъектов Российской Федерации может служить позиция ряда регионов, согласно которой вопросы обеспечения прав и свобод человека и гражданина, в том числе конституционного права на труд, находятся в исключительном ведении Российской Федерации и его органов.

Как указывает Н.А. Михалева, это такая форма конституционного регулирования, когда региональный субъект не берет на себя регламентацию отношений, исчерпывающе урегулированных федеральной Конституцией, допустима[38] [39].

С данной точкой зрения относительно отсутствия необходимости закрепления в уставах субъектов Российской Федерации прав и свобод личности, на наш взгляд, вряд ли можно согласиться, поскольку среди юридических гарантий, обусловленных федеративным устройством государства, выпадают законодательные гарантии права на труд как конституционной ценности на уровне субъекта Российской Федерации. Как отмечает М.В. Баглай, само по себе закрепление того или иного права есть своеобразная его гарантия, во всяком случае невозможности его отрицания1. В.Л. Кудрявцев подобное закрепление прав в таком нормативно-правовом акте как Конституция рассматривает в качестве формально-юридической гарантии[40] [41].

В этой связи в целях обеспечения ценностного приоритета конституционного права на труд представляется необходимым закрепить в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, соответственно, главы (разделы) об основах экономической, социально-культурной политики и о правах и свободах человека и гражданина.

Конституции и уставы субъектов Российской Федерации содержат общеобязательные ценностные ориентиры, определяющие деятельность их органов, органов местного самоуправления, соответствующих должностных лиц, а также граждан и их объединений.

Переходя к рассмотрению особенностей применения договорного способа, следует отметить, что анализу в данной работе подвергались положения публичных договоров, сторонами которых выступают публичноправовые образования в лице Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Роль указанного способа разграничения компетенции после вступления в действие Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»[42] значительно снижена. В основном он был характерен для периода 90-х годов ХХ века, тем не менее, их рассмотрение является не менее важным для анализа становления и развития института разграничения предметов ведения и полномочий по обеспечению конституционного права на труд.

В юридической науке зачастую договорное разграничение компетенции подвергалось критике, нежели выделению его положительной роли. Как указывает О.А. Теплякова, «в целом критика договорного регулирования взаимоотношений между уровнями власти сводится к тому, что договорное регулирование влечет неравное распределение полномочий, соответственно - неравенство субъектов Российской Федерации, что, в конечном счете, ведет к неравенству прав граждан, проживающих на территории различных субъектов Российской Федерации»1.

С другой стороны, как указывает А.Н. Аринин, договоры представляют собой необходимую особенность становления российского федерализма, так как позволяют учесть специфические интересы отдельно взятого региона, конкретизируют полномочия субъекта по совместному ведению, разрешают пробелы существующего федерального законодательства[43] [44]. А.Н. Филиппов в диссертационной работе, посвященной исследованию данного вопроса, говорит о недооцененности стабилизирующей роли вышеназванных договоров о разграничении и акцентирует внимание на необходимости «возобновления договорного процесса», которое, в свою очередь, «будет способствовать конкретизации правотворческих полномочий органов государственной власти, а в итоге - повышению эффективности всей правовой системы и совершенствованию единства правового пространства»[45].

Впервые разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации было четко закреплено в Федеративном договоре, заключенном в г. Москве 31 марта 1992 г[46]. Следует отметить, что в соответствии с указанным договором в ведении органов государственной власти автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга находился вопрос по регулированию прав и свобод человека и гражданина.

Порядок разграничения предметов ведения в сфере обеспечения конституционного права на труд также содержался в действовавших ранее 46 двусторонних Договорах между органами государственной власти Российской

Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, анализ которых в зависимости от специфики содержащихся в них положений по указанному вопросу позволяет выделить:

договоры, расширившие круг предметов ведения субъектов Российской Федерации в сфере обеспечения конституционного права на труд (к примеру, Договор между Российской Федерации и Республикой Башкортостан от 3 августа 1994 г. и др.)1;

договоры, расширившие круг предметов совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в сфере обеспечения конституционного права на труд (к примеру, Договор Российской Федерации с Республикой Татарстан от 15 февраля 1994 г.[47] [48] и др.);

договоры, в которых отсутствовали положения о разграничении компетенции в сфере обеспечения конституционного права на труд (Договоры Российской Федерации о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий с Ленинградской областью от 13 июня 1996 г.[49], Свердловской областью от 12 января 1996 г.[50] и др.).

При этом следует отметить, что действующий Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан от 26 июня 2007 г. не содержит положений о разграничении предметов ведения по вопросу обеспечения права на труд[51].

В то же время Конституция Российской Федерации связывает перераспределение полномочий между исполнительными органами федерального и регионального уровней на основании соглашений (ст. 78). Как отмечает А.Н. Кокотов, поскольку делегирование законодательно установленных полномочий в конечном итоге также работает на уточнение компетенции органов власти разного уровня, может рассматриваться как своеобразный способ разграничения полномочий в широком смысле1. В.А. Черепанов рассматривает делегирование полномочий в качестве вторичного правового механизма перераспределения компетенции, которая ранее была первично разграничена между центром и регионами[52] [53]. В этой связи представляется целесообразным считать, что договорная модель может выступать также в качестве дополнительного способа разграничения полномочий при делегировании законодательно установленных полномочий.

Как показывает практика, по причине отсутствия установленного порядка официального опубликования соглашения о делегировании последние заключаются в «кулуарном режиме», тексты соглашений недоступны для публики[54]. Не являются исключением и соглашения о передаче части полномочий по обеспечению конституционного права на труд. Так, в справочной правовой системе «Консультант Плюс» приведен лишь текст постановления Правительства Российской Федерации об утверждении соглашения (Распоряжение Правительства РФ от 20 декабря 2013г. № 2452-р «Об утверждении Соглашения между Министерством труда и социальной защиты России и Правительством Омской области о передаче Правительству Омской области осуществления части полномочий Российской Федерации по предоставлению мер социальной защиты инвалидов и отдельным категориям граждан из числа ветеранов»[55]), в то время как сведения о самом соглашении отсутствуют.

Таким образом, в настоящее время договорный способ разграничения полномочий в рассматриваемой сфере применяется при заключении федеральными органами исполнительной власти соглашений с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче им осуществления части своих полномочий по обеспечению конституционного права на труд.

Переходя к рассмотрению законодательного способа разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, необходимо отметить, что основным источником в сфере обеспечения права на труд является Трудовой Кодекс Российской Федерации, с которого, на наш взгляд, и следует начать анализ.

Согласно абз. 4 ч. 1 ст. 6 ТК РФ в ведении федеральных органов государственной власти в сфере обеспечения права на труд находится принятие нормативных правовых актов, устанавливающих обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам, включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников. Вместе с тем на региональные органы власти возложено полномочие по установлению более высокого уровня трудовых прав и гарантий работникам (ч. 2 ст. 6 ТК РФ).

По мнению К.Н. Г усова, на уровне субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные права, гарантии, льготы и преимущества. При этом более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам обеспечивается за счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации1. Как отмечает А.Ф. Нуртдинова, субъекты Российской Федерации фактически могут повышать уровень трудовых прав, свобод и гарантий лишь путем установления дополнительных трудовых прав, которые не предусмотрены федеральным законодательством[56] [57].

Примечательно, что положения абзаца 4 части 1 статьи 6 ТК РФ не исключают право субъекта Российской Федерации устанавливать дополнительные гарантии депутатской деятельности. К такому выводу пришел Конституционный Суд Российской Федерации, отметивший в одном из своих решений, что «отношения по предоставлению этим депутатам дополнительных гарантий регулируются в рамках иного предмета совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, который определен статьей 72 (пункт «н» части 1) Конституции Российской Федерации... Законодательное установление единовременной денежной выплаты депутатам законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе, при прекращении их полномочий, является дискреционным полномочием самого законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, вытекающим из

положений п. 1 ст. 13, пп. 1 п. 2 и п. 3.1 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1.

Следуя приведенным Конституционным Судом Российской Федерации законоположениям, представляется, что нормотворческая деятельность субъекта Российской Федерации реализуется также при закреплении трудоправовых гарантий в отношении государственных служащих субъекта Российской Федерации, депутатов представительного органа местного самоуправления, муниципальных служащих органа местного самоуправления.

Таким образом, наличие дискреционных полномочий парламента субъекта Российской Федерации в области закрепления дополнительных трудоправовых гарантий для работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации, местного самоуправления может рассматриваться как один из отличительных особенностей законодательного способа разграничения компетенции по обеспечению конституционного права на труд.

Следует отметить, что в положениях Федерального закона № 184-ФЗ закреплены также полномочия по поддержке сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами), организации и осуществлению региональных и межмуниципальных программ и проектов в области развития субъектов малого и среднего предпринимательства, поддержке народных художественных промыслов, содействию занятости населения, осуществлению мероприятий в области охраны труда (пп. пп. 9, 19, 44.1, 75 п. 2 ст. 26.3).

Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам развития малого и среднего предпринимательства отнесено участие в осуществлении государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства; пропаганда и популяризация предпринимательской деятельности за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и др. (ст. 10)[58] [59].

Разграничение полномочий в сфере обеспечения конституционного права на труд регулируется также нормами Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации».

Так, анализ статьи 7.1-1 вышеназванного закона позволяет выделить следующие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации:

- по созданию с учетом региональной специфики правовых условий для содействия в реализации гражданами конституционного права на труд (принятие нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области содействия занятости населения - пп. 1 п. 1; обобщение практики применения, анализ причин нарушений и подготовка предложений по совершенствованию законодательства о занятости населения в субъектах Российской Федерации - пп. 2 п. 1 и др.);

- по созданию экономических условий для содействия в реализации гражданами конституционного права на труд (формирование средств на финансовое обеспечение мероприятий по содействию занятости населения - пп. 12 п. 1 и др.);

- по оказанию государственных услуг (содействие гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям в подборе необходимых работников - пп. 8 п. 1 и др.);

- по осуществлению надзора и контроля (за приемом на работу инвалидов в пределах установленной квоты с правом проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний и составления протоколов - пп. 6 п. 1 и др.);

- по защите нарушенного конституционного права на труд (принятие мер по устранению обстоятельств и причин выявленных нарушений законодательства о занятости населения и восстановлению нарушенных прав граждан - пп. 13 п. 1);

- факультативные полномочия (создание условий для совмещения незанятыми многодетными родителями, родителями, воспитывающими детей- инвалидов, обязанностей по воспитанию детей с трудовой деятельностью - п. 3.1 и др.).

Таким образом, особенность законодательного способа разграничения полномочий в сфере обеспечения конституционного права на труд заключается в том, что его предметом являются дискреционные (в области закрепления дополнительных трудоправовых гарантий для работников органов государственной власти субъекта Российской Федерации, местного самоуправления) и делегированные государственные полномочия (в сфере занятости).

Кроме того, анализ вышеназванных законов позволяет установить наличие полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, содействия трудовой занятости населения, государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и муниципальной службы, поддержки отдельных видов творческой деятельности, государственно-частного партнерства, поддержки и развития малого и среднего предпринимательства в субъекте Российской Федерации.

На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы.

Конституции и уставы субъектов Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами учреждают в определенных юридических формах систему ценностей, сложившихся в определенной иерархии на современном этапе развития федеративных отношений в Российской Федерации, образующих, с одной стороны, основу регионального законодательства, а с другой - общеобязательные ценностные ориентиры, определяющие деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц, а также граждан и их объединений.

В целях обеспечения ценностного приоритета конституционного права на труд представляется необходимым закрепить в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, соответственно, главы (разделы) об основах экономической, социально-культурной политики и о правах и свободах человека и гражданина.

Принадлежность конституционного права на труд к системе высших ценностей обусловливает сбалансированное применение принципа множественности основных способов, а также присущих им юридико- технических приемов и правовых форм разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования и защиты права человека и гражданина на труд: конституционного, законодательного и договорного.

[1] Комкова Г.Н. Категория «ценность» в конституционном праве России // Известия Саратовского университета. - 2012. - Т. 12. - № 2. - С. 98.

[2] Гвоздева О.М. К вопросу о конституционно-правовом механизме обеспечения социально-экономических прав человека во внутригосударственной сфере // Конституционное и муниципальное право. - № 6. - 2011. - С. 25.

[3] Корнев А.В. Государство, право, личность // Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. - М., 2000. - С. 449-450.

[4] Гасанов К.К. Конституционный механизм защиты основных прав человека. - М.: Юнити-Дана, Закон и право, 2004. - С. 208.

[5] Бутылин В.Н. Институт государственно-правовой охраны конституционных прав и свобод граждан // Право и власть. - 2002. - № 2. - С. 36.

[6] Смирнов А.П. Соотношение понятий «охрана прав» и «защита прав» // Вестник Томского государственного университета. - 2010. - № 331. - С. 124.

[7] Алексеев С.С. Общая теория права. Курс в 2 т. Т. 1. - М.: Юрид. лит., 1981. - С. 280; Боброва Н.А. Гарантии реализации государственно-правовых норм. - Воронеж: Изд-во Воронежского университета, 1984. - С. 95; Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе / отв. ред.: В.А. Патюлин. - М.: Наука, 1979. - С. 194, 200; Ростовщиков И.В. Права личности в России: их обеспечение и защита органами внутренних дел. - Волгоград, 1997. - С. 78, 83.

[8] Алексеев С.С. Указ. соч. - С. 280.

[9] Терехин В.А. Судебная власть в государственно-правовом механизме обеспечения прав и свобод граждан (Вопросы теории и практики): автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01 / Виктор Александрович Терехин. - Саратов, 2001. - С. 5; Матузов Н.И. Правовая система и личность. - Саратов: Изд-во Саратовского университета, 1987. - С. 130-131; Малеин Н.С. Охрана прав личности советским законодательством. - М.: Наука, 1985. - С. 18-19.

[10] Терехин В.А. Указ. соч. - С. 9.

[11] Матейкович М.С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации. Могография. - М.: Изд-во МГУ, 2003. - С. 89.

[12] Воеводин Л.Д. Конституционные права и обязанности советских граждан. - М., 1972. - С. 111; Корешкова И.Н. Конституционные права и свободы советских граждан и их развитие в текущем законодательстве: автореф. дисс. .канд. юрид. наук: 12.00.02 / Ирина Николаевна Корешкова. - М., 1981. - С. 18-22.

[13] Тихонова Б.Ю. Субъективные права советских граждан, их охрана и защита: автореф. дисс. ...канд. юрид. наук: 12.00.02 / Б.Ю. Тихонова. - М., 1972. - С. 11-15.

[14] Анохин Ю.В. Механизм государственно-правового обеспечения прав и свобод личности: На материалах Российской Федерации: автореф. дисс. ... док. юрид. наук: 12.00.01 / Юрий Васильевич Анохин. - Саратов, 2007. - С. 9.

[15] Витрук Н.В. Социально-правовой механизм реализации конституционных прав и свобод граждан // Конституционный статус личности в СССР / Витрук Н.В., Масленников В.А., Топорнин Б.Н. - М.: Юрид. лит., 1980. - С. 195-196.

[16] Ростовщиков И.В. Указ. соч. - С. 91.

[17] Авдеев Д.А. Правовой механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации: автореф. дисс. .канд. юрид. наук: 12.00.02 / Дмитрий Александрович Авдеев. - Тюмень, 2004. - С. 8-11; Абрамов В.И. Соотношений понятий «охрана», «защита», «гарантированность», «обеспечение» прав ребенка // Государство и право. - 2006. - № 6. - С. 73-74.

[18] Абрамов В.И. Указ. соч. - С. 73-74.

[19] Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 4 ноября 2014 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. - 18.10.1999. - № 42. - Ст. 5005.

[20] Шведов А.Л. Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, регулируемых трудовым правом: дисс. ... канд. юрид. нука: 12.00.05 / Алексей Леонидович Шведов. - Екатеринбург, 2006. - С. 48-49.

[21] Теплякова О.А. Конституционное право на образование и его обеспечение в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Ольга Андреевна Теплякова. - Тюмень, 2005. - С. 51-52.

[22] Анохин Ю.В. Указ. соч. - С. 20.

[23] П. 2 мотивировочной части определения Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июля 2002 г. № 191-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Березиковой Светланы Георгиевны на нарушение ее конституционных прав статьей 3 и частью второй статьи 5 Федерального закона от 19 июня 2000

года «О минимальном размере оплаты труда» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - 2003. - № 1.

[25] Цит. по: Крусс В.И. «Региональное» правотворчество и вопросы регулирования прав человека // Законотворчество субъектов Российской Федерации: установления и реальность: сб. научн. трудов. - Архангельск: Арханг. гос. техн. Ун-т, 2006. - С. 80.

[26] Хабибуллина Г.Р. К вопросу о пределах участия Уполномоченного по правам человека в региональном законодательном процессе // Всеобщей Декларации прав человека - 60 лет: материалы Международной конференции омбудсманов / науч. ред. Р.Г. Вагизов. - Казань: Казан. Гос. Ун-т, 2009. - С. 184.

[27] Шведов А.Л. Указ. соч. - С. 66-67; Малый А.Ф., Цвиль В.С. Права и свободы человека и гражданина: проблемы вертикального разграничения законодательной компетенции: монография / А.Ф. Малый, В.С. Цвиль. - Архангельск: Сев. (Аркт.) фед. Ун-т, 2011. - С. 68.

[28] Рябов Е.В. Разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: историко-теоретический аспект: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01 / Евгений Васильевич Рябов. - Самара, 2006. - С. 90.

[29] Малый А.Ф., Цвиль В.С. Указ. соч. - С. 68.

[30] Там же. - С. 92.

[31] Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» // Российская газета. - 09.05.2012. - № 102.

[32] Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 12 марта 2014 г.) «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. - 22.12.1997. - № 51. - Ст. 5712.

[33] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 22 декабря 2011 г. «Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию» // Российская газета. - № 290. - 23.12.2011.

[34] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу» // СЗ РФ. - 24.11.2008. № 47. - Ст. 5489.

[35] Конституция Республики Татарстан принята на всенародном голосовании 6 ноября 1992 г. // Советская Татария. - № 246-247. - 12.12.1992 г.

[36] Конституция Республики Алтай (Основной Закон) принята Законом РА от 7 июня 1997 г. № 21-4 (ред. от 25 июня 2012 г.) // Звезда Алтая. - № 127-128. - 01.06.2007.

[37] Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия (ред. от 29 июня 2012 г.) принято Конституционным Собранием РК - ХТ 5 апреля 1994 г. // Известия Калмыкии. - № 60. - 07.04.1994.

[38] Устав Брянской области от 20 декабря 2012 г. № 91-З (ред. от 3 апреля 2014 г.) // Информационный бюллетень «Официальная Брянщина». - № 20. - 21.12.2012.

[39] Михалева Н.А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации: сравнительно-правовое исследование. - Москва: Изд-во «Юркомпани», 2010. - С. 64.

[40] Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. - М.: Издательская группа НОРМА-ИнфраМ, 1998. - С. 247.

[41] Кудрявцев В.Л. Право на получение квалифицированной юридической помощи в системе защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина // Право и правосудие: теория, история, практика: Сборник научных статей: Материалы международной научно-практической конференции, состоявшейся 27 мая 2010 года в Северо-Кавказском филиале ГОУ ВПО РАП. В 3-х томах. Том 1. - Краснодар, 2011. - С. 95.

[42] Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ (ред. от 20 мая 2002 г.) «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (утратил силу в связи с поглощением ФЗ от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации») // СЗ РФ. - 28.06.1999. - № 26. - Ст. 3176.

[43] Теплякова О.А. Указ. соч. - С. 53.

[44] Аринин А.Н. Проблемы развития российской государственности в конце ХХ века // Федерализм власти и власть федерализма (сборник статей). - М.: Интел Тех., 1997. - С. 79.

[45] Филиппов А.Н. Конституционно-правовой механизм обеспечения единства правового пространства Российской Федерации: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Александр Николаевич Филиппов. - Казань, 2013. - С. 19.

[46] Федеративный договор от 31 марта 1992 г. «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации» // Федеративный договор: Документы. Комментарий. - М., 1994; Федеративный договор от 31 марта 1992 г. «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации» // Федеративный договор: Документы. Комментарий. - М., 1994; Федеративный договор от 31 марта 1992 г. «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации» // Федеративный договор: Документы. Комментарий. - М., 1994.

[47] Договор между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан от 3 августа 1994 г. «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий» (утратил силу) // Законы Республики Башкортостан. - 1995. - Выпуск IX.

[48] Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан

от 15 февраля 1994 г. (утратил силу) // Известия Татарстана. - №№ 30-31. - 18.02.1994.

[49] Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Ленинградской области от 13 июня 1996 г. (утратил силу) // Российские вести. - № 129. - 13.07.96.

[50] Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области от 12 января 1996 г. (утратил силу) // Областная газета. - № 10. - 24.01.1996.

[51] Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан от 26 июня 2007 г. [Электронный ресурс]. - Документ опубликован не был. - Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».

[52] Кокотов А.Н. Договоры о разграничении полномочий между органами власти РФ и субъектов РФ (новеллы регулирования) // Российский юридический журнал. - 2004. - № 3. - С. 7.

[53] Черепанов В.А. Разграничивать или делегировать? (О разграничении полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов // Сравнительное конституционное обозрение. - 2007. - № 1 (58). - С. 164.

[54] Жданов А.Ф. Состояние и перспективы правового регулирования заключения соглашений о взаимном делегировании полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти // Журнал российского права. - 2007. - № 9. - С. 38.

[55] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2013 г. № 2452-р «Об утверждении Соглашения между Министерством труда и социальной защиты России и Правительством Омской области о передаче Правительству Омской области осуществления части полномочий Российской Федерации по предоставлению мер социальной защиты инвалидов и отдельным категориям граждан из числа ветеранов» // СЗ РФ. - 30.12.2013. - № 52 (часть II). - Ст. 7265.

[56] Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации [Электронный ресурс] / под ред. К.Н. Гусова. - 7-е изд. - М.: Проспект, 2008. - Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».

[57] Нуртдинова А.Ф. Проблемы разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти // Трудовое право. - 2003. - № 6. - С. 62.

70

[58] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 5 апреля 2013 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности абзаца 4 части 1 статьи 6 Трудового Кодекса Российской Федерации в связи с запросом Архангельского Областного Собрания депутатов» // СЗ РФ. - 15.04.2013. - № 15. - Ст. 1843.

[59] Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ (ред. от 28 декабря 2013 г.) «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» // Российская газета. - № 164. - 31.07.2007.

71