В соответствии со статьей 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. В связи с этим организационно-правовые основы обеспечения конституционного права на труд рассматриваются в контексте принципа разделения властей и включают законодательные, исполнительные и судебные органы государственной власти в Российской Федерации.

Переходя к вопросу обеспечения указанного права в субъектах Российской Федерации, следует отметить, что особое место в системе органов публичной власти субъектов Российской Федерации занимают региональные парламенты - законодательные (представительные) органы государственной власти. Как отмечает М.М. Курманов, законодательный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации1.

Нормативную базу организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти регионов наряду с Федеральным законом № 184-ФЗ составляют конституции и уставы субъектов Российской Федерации, которые можно рассматривать «как микромодель общества, его юридический каркас, в рамках и на основе которого функционирует механизм государственной власти, обеспечиваются права и свободы личности, политическая стабильность и государственное единство»[1] [2].

В числе нормативных актов, закрепляющих правовой статус регионального законодательного (представительного) органа государственной власти, можно назвать Законы Адыгеи от 10 июля 2006 г. № 15 «О Государственном Совете - Хасэ Республики Адыгея»[3], Красноярского края от 29 января 2009 г. № 8-2864 «О Законодательном Собрании Красноярского

края»1 и др.

Большинство отечественных конституционалистов придерживаются точки зрения, согласно которой главная функция парламента в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти[4] [5]. Как указывает В.А. Тюльпанов, результатом осуществления законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации законодательной функции является формирование региональной нормативно-правовой базы регулирования общественных отношений, возникающих в процессе развития общества и государства и объективно требующих государственного воздействия в форме законодательных установлений[6].

Кроме того, как отмечает Е.В. Коврякова, парламент осуществляет наблюдение и проверку деятельности органов исполнительной власти в целях выявления ее неправомерности или неэффективности[7].

В то же время в юридической литературе можно встретить мнение, согласно которому важнейшей функцией парламента является функция представительная. Так, Д.В. Малкин пишет: «Представительная функция парламента превалирует над другими его функциями и проявляет себя в той или иной мере через все направления парламентской деятельности. Не подвергая сомнению значимость законодательной функции, как и любой другой, следует признать, что представительная функция является основой основ»[8]. Однако значительная часть исследователей в нашей стране полагают, что ведущими функциями парламента выступают законодательная, представительная и контрольная[9].

Остановимся подробнее на обеспечении законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации конституционного права на труд, осуществляемой в ходе реализации отмеченных функций.

Законодательная деятельность регионального парламента по обеспечению права на труд отражена в нормах конституций и уставов субъектов Российской Федерации, а также в законах.

Как уже было отмечено в предыдущем параграфе, в уставах субъектов Российской Федерации в отличие от конституций республик отсутствуют положения, закрепляющие права и свободы человека и гражданина, в том числе и конституционное право на труд. Н.А. Михалева это обстоятельство аргументирует следующим образом: «в условиях становления рыночной экономики, развития частного предпринимательства, прогрессирующей безработицы государство не в состоянии реально обеспечить каждому занятость»1.

Переходя к рассмотрению структуры современного регионального законодательства в сфере труда, отметим, что принципы законодательства, его ценностные параметры, ориентиры в рамках правовой политики приобретают особую значимость. Именно закон дает ритм, динамику, направленность всей правовой жизни[10] [11].

Итак, в целях обеспечения конституционного права на труд в ряде субъектов Российской Федерации приняты:

законы, направленные на создание благоприятных условий для развития малого и среднего предпринимательства в субъекте Российской Федерации: Закон Республики Татарстан от 21 января 2010 г. № 7-ЗРТ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Республике Татарстан»[12]; Закон г. Москвы от 26 ноября 2008 г. № 60 «О поддержке и развитии малого и среднего предпринимательства в городе Москве»[13] и др.;

законы, устанавливающие формы участия субъекта Российской Федерации в государственно-частном партнерстве: Областной закон Ленинградской области от 14 октября 2011 г. № 78-оз «Об участии

Ленинградской области в государственно-частных партнерствах»1 и др.;

законы, регулирующие вопросы организации государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и гарантии их деятельности: Закон Республики Татарстан от 16 января 2003 г. № 3-ЗРТ «О государственной гражданской службе Республики Татарстан»[14] [15], Закон Костромской области от 9 июля 2007 г. № 176-4-ЗКО «О системе оплаты труда лиц, замещающих государственные должности Костромской области, и государственных гражданских служащих Костромской области»[16] и др.;

законы, регулирующие вопросы организации муниципальной службы в субъекте Российской Федерации: Закон Республики Башкортостан от 16 июля 2007 г. № 453-з «О муниципальной службе в Республике Башкортостан»[17], Закон Оренбургской области от 10 октября 2007 г. № 1582/326-1У-ОЗ «О порядке и условиях предоставления муниципальным служащим Оренбургской области ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска»[18] и др.;

законы, регулирующие трудовые и иные непосредственно связанные с ними отношения между работником и работодателем, в том числе:

порядок организации и функционирования социального партнерства в субъекте Российской Федерации: Закон Курганской области от 2 июля 2002 г. № 199 «О регулировании системы социального партнерства в Курганской области»[19], Закон Республики Башкортостан «Об органах социального партнерства в Республике Башкортостан»[20] и др.;

отношения, связанные с оплатой труда работников: Закон Республики Башкортостан от 27 февраля 2009 г. № 97-з «Об оплате труда работников государственных учреждений Республики Башкортостан»1, Закон Республики Татарстан от 13 июля 2013 г. № 62-ЗРТ «О потребительской корзине в Республике Татарстан»[21] [22], Закон Республики Адыгея от 29 октября 2014 г. № 345 «Об установлении величины прожиточного минимума пенсионера в Республике Адыгея на 2015 год»[23] и др.;

отношения в области охраны труда и государственного управления охраной труда: Закон Республики Татарстан от 10 декабря 1997 г. № 1417 «Об охране труда в Республике Татарстан»[24], Закон Архангельской области от 10 ноября 2005 г. № 110-6-ОЗ «О государственном управлении охраной труда на территории Архангельской области»[25] и др.;

отношения в области защиты трудовых прав: Закон Оренбургской области от 23 декабря 1996 г. «О профессиональных союзах Оренбургской области, их правах и гарантиях деятельности»[26] и др.;

законы, устанавливающие правовые, экономические и организационные меры реализации государственной политики в области содействия занятости населения: Областной закон Новгородской области от 28 декабря 2011 г. № 3-ОЗ «О разграничении полномочий областной Думы и Администрации области в области содействия занятости населения»[27], Закон Псковской области от 16 января 2007 г. № 628-ОЗ «О реализации переданного полномочия Российской Федерации в сфере занятости населения на территории Псковской области»[28] и др.;

законы, стимулирующие развитие отдельных видов деятельности, в том числе:

творческой деятельности: Закон Республики Татарстан от 12 января

2005 г. № 3-ЗРТ «О народных художественных промыслах и ремеслах»1 и др.;

спортивной деятельности: Закон Республики Башкортостан от 24 ноября 2008 г. № 68-з «О физической культуре и спорте в Республике Башкортостан»[29] [30] и др.

образовательной деятельности: Закон Мурманской области от 20 декабря 2013 г. № 1705-01-ЗМО «О социальной поддержке педагогических работников государственных областных организаций Мурманской области, осуществляющих образовательную деятельность, руководителей и специалистов государственных областных образовательных организаций Мурманской области и государственных областных организаций Мурманской области для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и др.[31];

законы, стимулирующие награждение государственными наградами за трудовые достижения: к примеру, Закон Республики Татарстан от 30 июня 2011 г. № 33-ЗРТ «О порядке и условиях присвоения звания «Ветеран труда»[32].

В этой связи можно говорить о тенденции к расширению регионального законодательства в сфере труда.

Практически во всех субъектах Российской Федерации приняты специальные законы (за исключением Ненецкого автономного округа, а также Мурманской, Новосибирской, Томской, Ярославской областей, Республик Башкортостан, Марий-Эл, Коми, Чеченской Республики, в которых подобные акты изданы в форме постановлений региональных правительств), способствующие реализации особо нуждающимися в социальной защите гражданами конституционного права на труд и создании им условий для обеспечения потребности в работе. Такие законы направлены на закрепление правовых, экономических и организационных основ квотирования рабочих мест. Это, например, Закон Республики Татарстан от 24 июля 2006 г. № 60-ЗРТ «О квотировании и резервировании рабочих мест для инвалидов и граждан, особо нуждающихся в социальной защите»1, Закон Республики Саха (Якутия) от 28 июня 2012 г. 1093-3 №1079-IV «О квотировании рабочих мест для трудоустройства граждан, испытывающих трудности в поиске работы в Республике Саха (Якутия)»[33] [34] и др.

Вместе с тем в законах субъектов Российской Федерации о квотировании имеется много положений, сдерживающих увеличение квот: отсутствие (в Республике Мордовия, Самарской, Кировской областях) либо недостаточное стимулирование работодателей (в Нижегородской области, Пермском крае, Республике Марий-Эл); создание рабочих мест за счет собственных средств самого работодателя (в Нижегородской, Самарской областях, Пермском крае); округление количества рабочих мест при образовании дробной величин в сторону уменьшения (в Пермском крае); пропорциональное уменьшение количества квотируемых рабочих мест для иной категории особо нуждающихся в социальной защите граждан в случае увеличения количества инвалидов, принятых на квотируемые рабочие места (Москва), установление максимальной границы квоты для граждан, испытывающих трудности в поиске работы (не инвалидов) в размере до 2 % - в Мордовской Республике, в Пермском крае, Тюменской области, 1% - в Нижегородской области.

В связи с изложенным представляется необходимым внести изменения в пункт 2 статьи 26.2 Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусмотрев в перечне полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, финансирование мероприятий по квотированию и резервированию рабочих мест для инвалидов и иных граждан, особо нуждающихся в социальной защите, в том числе экономическую поддержку работодателя.

Вместе с тем следует отметить, что в ряде субъектов Российской Федерации (Республики Алтай, Башкортостан, Мордовия, Саха (Якутия), Хакасия, Алтайский и Приморский края, Архангельская, Брянская, Волгоградская, Иркутская, Костромская, Магаданская, Оренбургская,

Саратовская, Томская, Тульская области и др.) правом законодательной инициативы обладают общественные организации, включая региональные объединения профессиональных профсоюзов. Как отмечает А.В. Карпушкин, в условиях российской правовой действительности защита интересов работников через право законодательной инициативы профсоюзов на региональном уровне становится крайне необходимой1. Вместе с тем данная точка зрения не является общепринятой, в частности, в связи с тем, что вслед за профсоюзами о своем желании стать субъектами права законодательной инициативы могут заявить и другие общественные объединения[35] [36].

Необходимо отметить, что профсоюзы достаточно активно используют свои возможности в законодательной сфере. По их инициативе принято немало существенных изменений в региональные законы, которые улучшили положение работников, закрепив дополнительные гарантии права на труд.

Так, при внесении изменений в Закон Волгоградской области от 15 декабря 2011 г. № 2266-ОД «Об областном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013-2014 гг.» была учтена поправка в проект, внесенная областным Советом профсоюзов в порядке законодательной инициативы[37]. Отметим, что данная поправка в отличие от изначально рассмотренного Волгоградской областной Думой проекта закона предусматривала сохранение статьи 29 об индексации фонда оплаты труда работников бюджетной сферы.

Принятый Саратовской областной Думой законопроект Федерации профсоюзных организаций Саратовской области «О внесении изменений в Закон Саратовской области от 26 декабря 2008 г. № 367-ЗСО «Об установлении размера, условий и порядка возмещения расходов...» расширил перечень педагогических работников, пользующихся дополнительными установленными гарантиями[38].

Таким образом, становится очевидной результативность законодательной инициативы профсоюзов в сфере обеспечения конституционного права на труд. В этой связи для повышения эффективности региональных правозащитных

инструментов конституционного права на труд целесообразны изменения регионального законодательства, касающиеся расширения полномочий региональных объединений профессиональных союзов, а именно наделения данных субъектов правом законодательной инициативы по предметам их ведения.

В настоящее время активно обсуждается проблема конституционализации правового регулирования, главным образом, в сфере социально-экономических отношений1. Как отмечает В.И. Крусс, известная еще в советское время идея необходимой и фактической конституционализации претерпевающих правовое воздействие общественных отношений (правопорядка) была вновь заявлена современной наукой права вскоре после принятия Конституции РФ и увязывается преимущественно с феноменом ее прямого действия и особыми свойствами правовых норм или положений в широком смысле, как действующих совместно с нормами отраслевого законодательства и оказывающими на них свое влияние[39] [40].

Г.А. Гаджиев указывает, что основное значение и обоснование конституционализации отраслевого законодательства - это расширение пределов основных прав человека и гражданина, а сама конституционализация частного права - это просто протекающий процесс приведения норм частного права в соответствии с нормами конституционного права[41].

По мнению И.А. Кравца, конституционализация в узком смысле толкуется как возведение правовой нормы в ранг конституционного положения; конституционализация здесь связана с определением объектов конституционного регулирования, в широком смысле подразумевает характерное для индустриальных обществ всемерное развитие иерархически взаимосвязанных способов и методов юридизации общественных отношений вообще и социальных конфликтов в частности. В связи с этим эффективное правовое регулирование общественных отношений может быть представлено как в определенной мере установленное устройство конституционного характера, а процесс юридизации общественных отношений - как постепенное

развитие конституционализации правового порядка в целом1.

По мнению Н.С. Бондаря, в более детальном виде она проявляется в трех аспектах: во-первых, наиболее значимые отраслевые отношения имеют прямое закрепление в Конституции РФ и регулируются посредством прямого действия норм Основного Закона; во-вторых, отраслевое законодательство регулирует соответствующий круг общественных отношений в строгом соответствии с положениями Конституции РФ и под судебным конституционным контролем; в-третьих, конституционализация является способом преодоления конкуренции правовых норм и разрешения юридических конфликтов[42] [43].

В то же время Г.Г. Арутюнян говорит о недопустимости деформации конституционных ценностей, в связи с чем главной задачей для переходных стран является установление конституционализма и гарантирование устойчивого конституционного развития[44].

Т. Подорожная в качестве необходимого элемента процесса конституционализации называет конституционность нормативно-правовых актов, под которой понимает состояние соответствия последних «букве» и «духу» конституционных норм[45]. По мнению М.Ю. Федана, под конституционностью либо неконституционностью того или иного элемента правовой материи мыслится не только поиск текстуальных противоречий между конституционным текстом и текущим законодательством, но и оценка смыслов и целей действующего законодательства на предмет их соответствия основным конституционным ценностям (справедливость, равенство, верховенство прав и свобод личности, баланс частных и публичных интересов и др.)[46]. Им выделяются следующие критерии конституционности нормативного конструирования: единообразие правового регулирования, внутренняя

согласованность и непротиворечивость нормативно-правового акта, осуществление регулирования на основе баланса частных и публичных интересов при конструировании, недопустимость злоупотреблений правом и

др1.

Переходя к рассмотрению контрольной функции, необходимо отметить, что без эффективного контроля за соблюдением и исполнением законов субъектов Российской Федерации законодательная функция парламента во многом утрачивает свое значение, поскольку нет смысла в законах, которые не соблюдаются и не исполняются[47] [48]. В связи с этим отметим, что осуществление законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации контрольной функции выступает в качестве гарантии конституционных ценностей в правовой системе, соответствия правотворческой практики конституционным установкам.

Как отмечается в Европейской социальной хартии, система контроля реализации трудовых прав граждан должна включать в себя доклады о применении принятых положений и доклады относительно непринятых положений[49].

На основании внесенных изменений Федеральным законом от 29 марта 2010 г. № 29-ФЗ «О внесении изменений в статьи 5 и 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[50] законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации ежегодно заслушивают отчеты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о результатах деятельности соответствующего высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в одном из пунктов которого освещается вопрос занятости населения в том или ином регионе[51]. В тоже время следует отметить, что большинство подобных выступлений глав регионов ограничиваются лишь кратким анализом сложившейся ситуации в той или иной сфере общества, упуская из виду много проблемных вопросов.

Н.К. Филиппов в связи с многочисленными нарушениями судами законности отмечает целесообразность усиления республиканского

парламентского контроля за деятельностью судов и прокуратуры, посредством введения в практику института заслушивания законодательными органами республики информации руководителей судов и прокуратуры с последующим принятием необходимых мер1. Представляется, что данное предложение является актуальным не только для республик, но и для иных субъектов Российской Федерации.

Конституционный суд Республики Саха (Якутия) к числу контрольных полномочий законодательного органа причислил рассмотрение и принятие бюджета, контроль за его исполнением[52] [53]. Так, парламенты большинства субъектов Российской Федерации утверждают в составе регионального бюджета расходы на содействие занятости населения, образуют постоянно действующий орган внешнего государственного финансового контроля (контрольно-счетную палату субъекта Российской Федерации[54]) в целях осуществления контроля за деятельностью высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в финансовобюджетной сфере.

В связи с этим по аналогии представляется оправданным считать, что обсуждение и утверждение программы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации в законодательном (представительном) органе государственной власти является одной из форм парламентского контроля за деятельностью правительства. В качестве примера приведем Закон Амурской области от 13 ноября 2013 г. № 277-ОЗ, которым была утверждена программа социально-экономического развития Амурской области на 2013 - 2016 годы[55], предусматривающая комплекс мероприятий по решению проблем в сфере развития человеческого капитала и рынка труда.

Конституции ряда республик Российской Федерации (п. «г» ст. 86 Конституции Республики Бурятия[56], пп. «п» п. 1 ст. 84 Конституции Карачаево-

Черкесской Республики1, пп. 5 ч. 1 ст. 36 Конституции Удмуртской Республики[57] [58]) предусматривают также утверждение законодательными (представительными) органами государственной власти отчетов об исполнении программы социально-экономического развития региона, что, на наш взгляд, является логичным, поскольку изначально их принятие возлагается на региональные парламенты.

10 июня 2014 года Государственным Советом Удмуртской Республики был принят Закон № 36-РЗ «Об утверждении отчета об исполнении в 2013 году Программы социально-экономического развития Удмуртской Республики на 2010-2014 годы»[59]. В отчете содержалась информация о выполнении основных показателей Программы социально-экономического развития Удмуртской Республики на 2010 - 2014 годы за 2013 год, программных мероприятий, также были отражены основные итоги социально-экономического развития Удмуртской Республики в 2013 году.

Таким образом, целью подобных отчетов является максимально точное отражение реальной картины социально-экономического положения субъекта Российской Федерации.

Облечение отчета об исполнении программы социально-экономического развития в форму закона - непростая процедура, согласно п. 4 ст. 7 Федерального закона № 184-ФЗ проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях, что, в свою очередь, позволяет парламенту оценить и проверить достоверность результатов, полученных вследствие реализации программы, в то время как в ходе публичного заслушивания у органа законодательной власти такой возможности уже не имеется. В связи с этим для повышения эффективности контрольной функции законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации в сфере обеспечения конституционного права на труд представляется целесообразным перенять субъектам Российской Федерации опыт Республики Бурятия, Карачаево- Черкесской, Удмуртской Республик по закреплению в конституциях и уставах полномочия регионального парламента утверждать отчет об исполнении

программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.

Одной из форм парламентского контроля являются парламентские слушания. Как отмечает О.В. Яценко, результатом проведения парламентских слушаний может стать принятие рекомендаций по общему вопросу, которые не носят обязательного характера, их цель - привлечь внимание общественности к той или иной проблеме через СМИ1. Подтверждением данного утверждения могут служить Постановление Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 22 июля 2008 г. ГС № 187-IV «О рекомендациях парламентских слушаний об увеличении оплаты труда работников бюджетной сферы на 14 %»[60] [61], Постановление Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 15 октября 2009 г. ГС № 522-IV «О рекомендациях парламентского слушания на тему «О дополнительных мерах социальной поддержки инвалидов в Республике Саха (Якутия)», в котором Комитету занятости населения при Министерстве предпринимательства, развития туризма и занятости Республики Саха (Якутия) было рекомендовано рассмотреть вопрос о создании специализированных рабочих мест для инвалидов, а также центра надомного труда в городе Якутске для лиц с ограниченными возможностями здоровья[62].

Кроме того вопросы, связанные с реализацией и защитой конституционного права на труд нередко становятся предметом депутатского (парламентского) запроса. В качестве примера приведем парламентский запрос к прокурору Кабардино-Балкарской Республики о неисполнении Службой судебных приставов Кабардино-Балкарской Республики решения Нальчикского городского суда Кабардино-Балкарской Республики о взыскании задолженности по возмещению ущерба, причиненного здоровью, и пени за задержку выплат бывшим работникам Тырныаузского вольфрамомолибденового комбината - инвалидам по трудовому увечью и профессиональному заболеванию[63].

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что сфера труда является регулярным объектом парламентского контроля.

Как отмечает Д.В. Азаров, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации является субъектом, содействующим осуществлению парламентского контроля1.

Компетенция и порядок деятельности уполномоченного по правам человека регулируются специальными законами субъектов Российской Федерации, как например, Закон Амурской области от 28 апреля 2008 г. № 27- ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Амурской области»[64] [65].

Как отметил В.П. Лукин, «институт государственной защиты прав человека окончательно утвердился в нашей стране. Уполномоченные по правам человека действуют сегодня уже в 81 из 85 субъектов Российской Федерации»[66].

Одной из основных форм деятельности является содействие восстановлению нарушенных прав и свобод человека посредством рассмотрения направленных региональному омбудсмену обращений (жалоб) и совершенствования законодательства о правах человека и гражданина.[67]

Вопросы реализации конституционного права на труд являются предметом ежегодных докладов уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.

Анализируя материалы докладов уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации за 2014-2015 годы, можно выявить, что к числу основных проблем в сфере реализации конституционного права на труд относятся: задолженность по заработной плате, нарушения порядка заключения и расторжения трудового договора, необеспеченность безопасных условий труда.

Как правило, основной причиной задолженности по заработной плате является неплатежеспособность работодателя, введение в отношении него процедуры банкротства. Следует отметить, что по поручению Президента Российской Федерации В.В. Путина Министерством труда и социальной

Российской Федерации был разработан проект федерального закона «Об обязательном социальном страховании на случай утраты заработка вследствие несостоятельности (банкротства) работодателя»1,

предусматривающий введение дополнительных гарантий для работников в части получения задолженности по заработной плате в случае банкротства работодателя, однако до сих пор не внесен в Г осударственную Думу ФС РФ.

Как отмечает Е.П. Веселков, одним из возможных вариантов выхода из данной ситуации было бы создание в Российской Федерации специальных резервных фондов, средства которых использовались бы для выплаты задолженности по заработной плате работникам организаций и индивидуальных предпринимателей, признанных банкротом и не имеющих средств для погашения задолженности, как предлагается, в частности, разделом III Конвенции МОТ № 173[68] [69]. И.Герасин также указывает, что при неплатежеспособности работодателя, создание гарантийных учреждений и фондов могло бы стать эффективной государственной гарантией в сфере оплаты труда[70]. Соглашаясь с позицией указанных авторов, предлагаем предусмотреть в Федеральном законе № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» возможность создания в субъектах Российской Федерации специальных резервных фондов или гарантийных учреждений для удовлетворения требований работников по оплате труда и другим обязательствам работодателя в случае несостоятельности (банкротстве) последнего.

Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 421-ФЗ с 1 января 2015 г. в ст. 5.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) были внесены изменения, касающиеся установления административной ответственности работодателя за нарушение норм трудового законодательства при оформлении трудовых правоотношений[71]. В главу 5 КоАП РФ была также включена статья 5.27.1, предусматривающая ответственность за нарушение государственных нормативных требований охраны труда, содержащихся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации.

Следуя вышеизложенному, считаем необходимым дополнить статью 5.27 КоАП РФ специальной нормой, предусматривающей административную ответственность за нарушение трудового законодательства при увольнении работника.

Кроме того, в докладах уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации неоднократно отмечалось, что нарушения в сфере охраны труда носят латентный характер, выявляются только в ходе проведения проверок. Поэтому считаем целесообразным увеличить срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение государственных нормативных требований охраны труда, содержащихся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации до трех лет, а за иные нарушения законодательства в сфере труда - до одного года.

Как отмечает Уполномоченный по правам человека в Республике Саха (Якутия), «самим гражданам необходимо знать свои трудовые права, предоставленные законом, активно их реализовывать...»1. В связи с этим считаем, что одним из факторов, способствующих отстаиванию гражданами своих прав, могло бы стать принятие модельного закона субъекта Российской Федерации о защите трудовых прав, включающего вопросы взаимодействия всех правозащитных механизмов данного права (государственной инспекции труда, органов прокуратуры, судов, уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и др.).

Сфера труда неоднократно освещалась и в специальных докладах уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. К таковым можно отнести: Специальные доклады Уполномоченного по правам человека в Пензенской области «Право граждан на труд» 2010 года[72] [73]; Уполномоченного по правам человека в Волгоградской области «Проблемы защиты работников на своевременное и полное получение вознаграждения за труд при банкротстве работодателя» 2013 года[74].

Следуя вышеизложенному, представляется необходимым ввести практику специальных докладов уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации по вопросам соблюдения конституционного права на труд не реже одного раза в течение трех лет.

Как отмечает Г.Р. Хабибуллина, назначение, основные направления деятельности и круг субъектов, с которыми взаимодействует Уполномоченный по вопросам защиты прав, свобод и законных интересов, позволяет ему активно участвовать (прямо, опосредованно) в региональном законодательном процессе1.

Деятельность уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации по совершенствованию законодательства о правах человека и гражданина, исходя из анализа регионального законодательства, выражается в реализации права законодательной инициативы (Уполномоченный по правам человека в Республике Татарстан, Московской области, Пермском крае, городе Санкт-Петербург) либо обращении к субъектам права законодательной инициативы с предложениями о внесении изменений и дополнений в законодательство субъекта Российской Федерации (Уполномоченный по правам человека в Ставропольском крае, Амурской, Липецкой, Нижегородской областях).

В сфере обеспечения прав человека и гражданина, в том числе конституционного права на труд можно отметить следующие законопроекты, подготовленные уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации: «Об обращениях граждан»[75] [76] (Уполномоченным по правам человека в Республике Коми), «О порядке рассмотрения обращений граждан в Республике Татарстан»[77] (Уполномоченным по правам человека в Республике Татарстан). Принятие данных законов позволило восполнить пробелы в региональном законодательстве и защитить, в том числе конституционное право жителей субъектов Российской Федерации на труд.

В практике уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации также успешно реализуют право на обращение с законодательным предложением.

Результатом обращения Уполномоченного по правам человека в Иркутской области к Губернатору области с предложением разработать и принять нормативный правовой акт, который стимулировал бы работодателей к принятию инвалидов на работу, стало издание приказа Министерства труда и занятости Иркутской области от 29 апреля 2013 № 19-мпр «О минимальном количестве специальных рабочих мест для трудоустройства инвалидов на предприятиях, в учреждениях и организациях»1.

На основании вышеизложенного можно отметить, что основные формы деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации являются весьма эффективным инструментом в защите конституционного права на труд.

Не менее эффективным правовым инструментом обеспечения защиты конституционного права на труд являются уполномоченные по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации. Необходимо указать, что в настоящее время во всех субъектах Российской Федерации действует институт Уполномоченного по защите прав предпринимателей[78] [79].

Должность Уполномоченного по правам предпринимателей в субъекте Российской Федерации учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и законных интересов субъектов

предпринимательской деятельности, соблюдения указанных прав органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами[80]. Достаточно большое количество обращений, поступающих в аппарат уполномоченных по правам предпринимателей в субъектах Российской Федерации[81], свидетельствует о целесообразности введения указанной должности в российских регионах.

Как отмечает В. Еременко, парламентаризм опирается в своем функционировании и развитии на определенную совокупность ценностных оснований (демократизм, доверие, справедливость, ответственность,

добросовестность, патриотизм), понимаемых в качестве компонентов социальной и политической системы, которые наделяются особым значением в общественном сознании, рассматриваются как важное условие стабильности социального развития и, что немаловажно, регулируют поведение индивидов, участвующих в парламентских взаимодействиях1.

Рассматривая особенности деятельности регионального парламента по обеспечению конституционного права на труд, следует отметить, что законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации олицетворяют народное представительство, являются

представительными по своей конституционной природе[82] [83].

Осуществление представительной функции, главным образом,

выражается, в работе с обращениями граждан, которая ведется в соответствии с Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», законами субъектов Российской Федерации об обращениях граждан.

Все обращения граждан, общественных организаций, поступающие в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации ставятся на контроль и направляются для рассмотрения в соответствующие органы или должностным лицам, в компетенцию которых входит решение поставленных в них вопросов либо рассматриваются непосредственно в парламенте.

Проанализировав работу законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с обращениями граждан по вопросам нарушения прав в сфере труда за 2011-2015 г. можно отметить тенденцию к снижению количества подобных обращений. Как прокомментировал данную ситуацию Государственный Совет Удмуртской Республики, подобное снижение количества обращений обосновано подведомственностью данных вопросов иным органам - исполнительным органам государственной власти и местного самоуправления[84]. В этой связи говорить о неактуальности данной проблемы в субъектах Российской Федерации считаем преждевременным.

Кроме того, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках представительной деятельности осуществляют: а) межпарламентское

сотрудничество с Федеральным Собранием Российской Федерации по вопросам, касающихся сферы труда и социальной защиты (Соглашение о сотрудничестве между Комитетом Совета Федерации по социальной политике и Комитета Г осударственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) по здравоохранению, социальной защите, труду и занятости от 22 ноября 2012 г.1), с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам прав и свобод человека и гражданина, обеспечения социально-экономических реформ, социальной защиты населения (Соглашение о сотрудничестве между Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Законодательным Собранием Санкт-Петербурга от 18 октября 2005 года[85] [86], Соглашение между Законодательным Собранием Пермского края и Законодательным Собранием Челябинской области о сотрудничестве в законотворческой деятельности от 15 августа 2011 г.[87]), с представительными органами местного самоуправления по вопросам занятости и социальной защиты населения (Соглашение о сотрудничестве Законодательного Собрания Свердловской области и Городского Собрания Сочи от 8 июля 2004 года[88]); б) сотрудничество с общественными палатами субъектов Российской Федерации, торговопромышленными палатами субъектов Российской Федерации, региональными объединениями профсоюзных организаций по вопросам соблюдения и защиты конституционного права на труд (Соглашение между Законодательным Собранием Пермского края и Общественной палатой Пермского края от 24 сентября 2014 года[89], Соглашение о взаимодействии между Законодательным Собранием Пермского края и Пермской торгово-промышленной палатой, утвержденное Постановлением Законодательного Собрания Пермского края от 17 мая 2012 г.[90], Соглашение о взаимодействии Государственного Совета Чувашской Республики и Чувашского республиканского объединения организаций профсоюзов «Чувашрессовпроф», утвержденное Постановлением Г осударственного Совета от 20 марта 2007 г. № 95[91]).

В заключение можно отметить, что конституционное право на труд выполняет следующие ценностно-ориентирующие функции в деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации: 1) составляет ценностные основы регионального законодательства в сфере труда, влияет на порядок разработки, принятия, изменения и отмены соответствующих законов субъектов Российской Федерации; 2) в зависимости от полноты отражения является индикатором состояния регионального законодательства в сфере труда; 3) способствует определению приоритетов в дальнейшем развитии и совершенствовании регионального законодательства в сфере труда; 4) выступает внутренним критерием оценки конституционности актов регионального законодательства в сфере труда; 5) в случае соблюдения обеспечивает конституционализацию регионального законодательства в сфере труда; 6) в случае несоблюдения свидетельствует о деформации регионального законодательства в сфере труда; 7) является средством установления и соблюдения баланса в соотношении с иными ценностями, в том числе конституционными, при формировании структуры и содержания регионального законодательства в сфере труда; 8) влияет на формирование и деятельность внесудебных институтов защиты прав и свобод человека и гражданина, функционирующих при законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

Кроме того, как показывает анализ деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти, в целях обеспечения ценностного приоритета конституционного права на труд предлагаются следующие направления совершенствования федерального законодательства: 1) дополнить статью 5.27 КоАП РФ специальной нормой, предусматривающей административную ответственность за нарушение трудового законодательства при увольнении работника; 2) увеличить срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение государственных нормативных требований охраны труда, содержащихся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации до трех лет, а за иные нарушения законодательства в сфере труда - до одного года; 3) предусмотреть в Федеральном законе № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» возможность создания в субъектах Российской Федерации специальных резервных фондов или гарантийных учреждений для удовлетворения требований работников по оплате труда и другим обязательствам работодателя в случае несостоятельности (банкротстве)

95

последнего; 4) внести изменения в пункт 2 статьи 26.2 Федерального закона № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусмотрев в перечне полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, финансирование мероприятий по квотированию и резервированию рабочих мест для инвалидов и иных граждан, особо нуждающихся в социальной защите, в том числе экономическую поддержку работодателя.

В целях совершенствования регионального законодательства обоснованы следующие предложения: 1) закрепить в конституциях и уставах полномочие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации утверждать отчет об исполнении программы социальноэкономического развития субъекта Российской Федерации; 2) предоставить региональным объединениям профессиональных союзов право законодательной инициативы по предметам их ведения; 3) принять модельный закон о защите трудовых прав; 4) ввести практику специальных докладов уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации по вопросам соблюдения права на труд не реже одного раза в течение трех лет.