Изучение административного права начинается с уяснения понятия «управление». Само латинское слово «administratio» переводится как руководство, управление. Поэтому административное право, регулируя общественные отношения в сфере управленческой деятельности, по существу является правом управления, или управленческим правом. В силу этого вполне логично до того, как подойти к анализу административно-правовых норм и институтов, предварительно выяснить понятие и основные черты, присущие управлению как материальной базе административного права.

Что же представляет собой управление?

Различными науками управление трактуется по-разному. Самое общее понимание этого явления дает кибернетика, наука о законах управления. Рассмотрим ее исходные позиции.

Первозданный хаос как совокупность массы случайностей в результате управленческого воздействия превратился в упорядоченные организованные системы — природные, технические, социальные. Получается, что управление — это единственная защита от хаоса, мощный фактор прогресса.

Учение родоначальника кибернетики — американского математика Н. Винера позволяет сформулировать управление как организующее, целенаправленное воздействие на тот или иной объект или процесс для приведения его в упорядоченное состояние.

В данном определении решающее значение имеет цель, результат такого воздействия. Однако для эффективного управления надо не только знать цель, но и уметь ее достигать, т. е. так воздействовать на объект управления, чтобы предварительно составленный план был в результате выполнен. А это нередко бывает значительно труднее, чем поставить ту или иную цель.

И здесь становится необходимым понятие алгоритма управления, т. е. способа достижения поставленной цели.

Общая схема управления представляет собой взаимодействие объекта с управляющим устройством — субъектом (природным, техническим, социальным), основанное на каналах связи между ними (обратная связь). По этим каналам управляющее устройство получает информацию о состоянии объекта (ибо, не зная, что происходит с объектом, эффективно управлять нельзя), а по другим каналам управляющее устройство воздействует на объект, управляет им (поскольку без такого воздействия управлять также невозможно).

Рассмотренная схема управления применима для любых управляемых объектов и функционирует лишь при наличии программы, которая возникает как «акт творения» либо как результат самоорганизации, самовозникновения, самосоздания.

Кроме того, управление становится реальным только при наличии известной подчиненности объекта управляющему устройству, например инстинкту, команде компьютера, приказу наделенного необходимыми полномочиями органа, группы людей или отдельного человека.

Из сказанного можно сделать вывод о том, что общее понятие управления включает в себя три вида: 1) управление в естественноприродных системах; 2) управление в технических системах; 3) управление в социальных системах. В качестве примера первого вида управления можно назвать пчелиную семью, муравейник, да и самого человека, являющегося венцом биологической организации живой природы. Примером второго вида управления являются технические системы, созданные на основе компьютеров и электронно-вычислительных машин, в частности, в области прогноза погоды, противовоздушной обороны, заводов-автоматов и т. д.

Третий вид — это социальное управление, необходимость в котором возникла тогда, когда стал фактом совместный труд людей, например охота, строительство оросительных каналов, защита своей территории. Совместный труд людей объективно нуждается в управляющем воздействии старейшин, вождей, специального слоя лиц, для которых управление становится основной сферой деятельности. Здесь можно вспомнить крылатую фразу К. Маркса: «Отдельный скрипач сам управляет собой, оркестр нуждается в дирижере».

Социальное управление является одним из важнейших условий жизни человеческого общества и возникает из самой природы общественного процесса труда. При этом социальное управление отличается не столько количественными, сколько качественными характеристиками, тем, что в нем главенствующую роль играют люди и управленческие связи реализуются через отношения людей (их поведение, действия, поступки).

Совместная деятельность людей предполагает ее организацию, которая представляет собой, во-первых, объединение людей для совместной деятельности (образование трудовых коллективов, органов управления) и, во-вторых, определенный порядок их деятельности, ее направление. Отсюда можно сделать вывод, что сущностью социального управления является организующая деятельность.

Содержание этой управленческой деятельности складывается: а) из образования тех или иных органов управления; б) выработки программы действий; в) обеспечения ее необходимыми ресурсами; г) распределения общих задач между участниками совместного труда и объединения их действий и усилий; д) регулирования их повседневной управленческой деятельности (общих правил поведения для всех участников);

е) наблюдения (контроля и надзора) за соответствием ее поставленным целям; ж) применения мер убеждения и принуждения к участникам управленческих отношений.

В процессе управления достигается подчинение всех участников совместной деятельности общей цели, на достижение которой эта деятельность направлена. В этом и состоит смысл «упорядочивающего воздействия», осуществляемого в процессе социального управления.

Итак, для социального управления характерно следующее:

управление осуществляется там и тогда, где и когда возникает необходимость совместной деятельности людей; 2) управление призвано обеспечивать целенаправленность совместной деятельности людей путем объединения и согласования их поведения и действий; 3) управление осуществляется на началах подчинения участников совместной деятельности единой управляющей воле. Следовательно, социальное управление — это осуществление властных организующих функций, обеспечивающих достижение в процессе совместной деятельности людей поставленных целей.

Социальное управление подразделяется на три вида: а) общественное управление (общественные объединения, трудовые коллективы, коммерческие структуры и т. д.); б) местное самоуправление; в) государственное управление.

Государственное управление (исполнительная власть) является материальным фундаментом административного права. Именно оно составляет предмет данной отрасли российского права.