Право как система общеобязательных правил, чтобы стать действительным регулятором общественных отношений, должно получить какое-то внешнее выражение. В правовой доктрине способы, с помощью которых государственная воля становится юридической нормой, обозначаются условным термином «источники права».

Для мирового юридического пространства, где сосуществуют и взаимно влияют друг на друга различные правовые системы, характерно разнообразие источников права. Они различаются в зависимости от того, каким способом тому или иному предписанию придается нормативный, общеобязательный характер. Исходя из специфики этого способа, в теории права различают следующие основные источники права: правовой обычай; нормативный правовой акт; судебный прецедент; договор нормативного содержания; общие принципы права; идеи и доктрины.

Любая система права обычно признает одновременно несколько источников права. Однако их значение в каждый данный момент может быть неодинаково. Ответ на вопрос об источниках права применительно к конкретной стране может меняться в зависимости от разных исторических этапов, от специфических черт каждой из правовых систем, от особенностей национального права в рамках единой правовой семьи и даже отрасли права, в отношении которой вопрос поставлен.

Для российского административного права из всех известных в теории права видов источников применимы лишь два — нормативный правовой акт и нормативный договор (соглашение).

Наиболее характерным источником административного права является нормативный правовой акт. Правом на издание нормативных правовых актов, в которых содержатся нормы административного права, обладают управомоченные государством субъекты правотворчества. Прежде всего, к ним относятся законодательные (представительные) органы государственной власти и различные органы исполнительной власти. При этом каждый орган может издавать акты только определенного вида (закон, указ, постановление и т. д.) и только по вопросам, входящим в его компетенцию. Юридическая сила нормативных актов зависит от места органа, издавшего акт, в государственном механизме.

Аксиомой в определении приоритетов нормативных актов служит положение о том, что ядром всей правовой системы является Конституция Российской Федерации. Для Конституции РФ характерно наличие в ней значительного количества норм, имеющих непосредственную административно-правовую направленность, что обусловливает ее значение как важнейшего источника административного права.

Среди этих норм следует выделить нормы:

закрепляющие административно-правовой статус гражданина, его права и обязанности, реализация которых осуществляется преимущественно в сфере государственного управления (ст. 24, 27, 30—33, 46);

устанавливающие предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов в различных сферах и областях государственного управления (ст. 71—73, 76);

определяющие систему исполнительной власти, основы формирования деятельности органов исполнительной власти (п. «г» ст. 71, п. «н»ч. 1 ст. 72, ст. 77, ст. 110—117);

закрепляющие многообразие форм собственности, их равную защиту, различные аспекты обеспечения хозяйственной деятельности в условиях рыночных отношений (ст. 8, 34, 35);

уделяющие внимание согласительным процедурам, средствам предотвращения и разрешения юридических коллизий, что повышает роль Конституции РФ как реальной правовой базы для обеспечения равноправия различных социальных интересов (ч. 3 ст. 76, ст. 85, ч. 3 ст. 109, ст. 115).

После Конституции РФ на верхней ступени нормативных актов стоят законы. В юридическом смысле закон — это нормативный акт, принимаемый в особом порядке, обладающий после Конституции наибольшей юридической силой и направленный на регламентацию наиболее важных общественных отношений.

На современном этапе для российского административного права характерно возрастание роли закона как способа правового воздействия. Эта тенденция должна доминировать и впредь, поскольку по своей социальной природе закон в наибольшей степени способен обеспечить устойчивость регулирования управленческих отношений, юридическую целостность законодательства, повысить эффективность реализации самих административно-правовых норм.

Будучи едиными по положению в правовой системе государства, сами законы в то же время различаются определенными видами и формами. Это могут быть конституционные законы (такой термин впервые введен Конституцией РФ 1993 г.); законы Российской Федерации о поправках к Конституции РФ (см. Федеральный закон от 4 марта 1998 г. № ЗЗ-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»); федеральные законы, не имеющие значения первых двух (в доктрине права они называются обычными законами).

К федеральным конституционным законам относятся те законы, которые, во-первых, предусмотрены самой Конституцией (ч. 1 ст. 108) и, во-вторых, не только названы в Конституции (это могут быть и обычные законы), но и поименованы в ней именно как конституционные.

Федеральные конституционные законы регулируют наиболее важные общественные отношения и касаются соответственно ключевых конституционных институтов народовластия, федерализма, обеспечения общественной безопасности, статуса федеральных органов государственной власти. В качестве примера федеральных конституционных законов, содержащих нормы административного права и в связи с этим являющихся источником административного права, следует назвать прежде всего федеральные конституционные законы от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» и от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении».

Для федеральных конституционных законов установлена более сложная процедура их прохождения и принятия. На принятый федеральный конституционный закон не может быть наложено вето Президента РФ. В случае возникновения коллизий между обычным и конституционным законами приоритет отдается последнему (ч. 3 ст. 76 Конституции РФ).

Законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации могут касаться только вопросов, предусмотренных ее гл. 3—8. Существо вносимых поправок отражается в наименовании закона. Порядок его принятия аналогичен порядку принятия федерального конституционного закона. Однако он вступает в силу только после его одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ.

В качестве иллюстрации можно назвать Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации», в соответствии с которым Правительство РФ должно представлять Государственной Думе отчет не только об исполнении федерального бюджета, но и ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.

Наиболее распространенным видом федеральных законов являются законы, получившие, как уже отмечалось, в доктрине права наименование обычного федерального закона (в отличие от конституционного). Во многих федеральных законах содержатся нормы административного права. Они закрепляют административно-правовой статус гражданина, принципы организации и деятельности органов исполнительной власти, регламентируют порядок прохождения государственной службы в аппарате управления, контрольно-надзорную деятельность, регулируют управленческие отношения в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах государственной жизни.

В качестве примеров федеральных законов, являющихся источниками административного права, можно назвать следующие законы: от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»; от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, шествиях, демонстрациях и пикетированиях»; от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и др.

Для принятия обычного федерального закона (в отличие от конституционного) не требуется квалифицированного большинства в парламенте. На них может быть наложено вето Президента РФ.

Федеральные законы, в свою очередь, подразделяются на кодификационные и текущие. К кодификационным относятся прежде всего кодексы. Кодекс — это закон интегративного свойства, в котором объединены на основе единых принципов все или основная масса норм, достаточно детально регламентирующих определенную область общественных отношений. Кодекс чаще всего относится к какой-либо одной отрасли права. Важнейшим кодифицированным источником административного права является Кодекс РФ об административных правонарушениях, объединивший материальные и процессуальные нормы об административной ответственности физических и юридических лиц. Но есть кодексы и межотраслевого характера, например Лесной, Водный, Земельный, Воздушный, Градостроительный. В таких кодексах всегда имеются нормы административного права. Поэтому большинство межотраслевых кодексов являются источниками административного права.

Издание законов — не единственная форма нормотворчества Федерального Собрания РФ. Помимо законов, палаты Федерального Собрания РФ полномочны принимать постановления, которые также могут содержать нормы права и быть источником административного права. Примером таких актов могут быть постановления Совета Федерации об утверждении указов Президента РФ о введении чрезвычайного и военного положения (и. «б», «в» ст. 102 Конституции РФ), постановления Государственной Думы об объявлении амнистии (и. «ж» ст. 103 Конституции РФ), если в постановлении речь идет об амнистии в связи с административными правонарушениями, регламенты палат Федерального Собрания РФ, поскольку они закрепляют не только внутреннюю структуру палат, процедуру их деятельности, но и порядок их взаимоотношений с федеральными органами исполнительной власти при решении вопросов о недоверии Правительству РФ, об ответах на запросы депутатов, внесенные в адрес органов исполнительной власти.

Среди источников административного права особое место занимают нормативные указы Президента РФ. Не являясь главой исполнительной власти, Президент РФ тем не менее наделен Конституцией РФ рядом полномочий, связанных с ее организацией и функционированием. Так, принципиальное значение для административно-правового регулирования имеют указы Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Этими указами закреплены организационно-правовые формы федеральных органов исполнительной власти — министерства, федеральные службы, федеральные агентства, определены их основные функции и организационная подчиненность.

Согласно Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации» Президенту РФ дано право утверждать своими указами положения о федеральных органах исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций (ст. 32). Такие нормативные указы также являются источниками административного права.

Нормы административного права содержатся в многочисленных указах Президента РФ, касающихся вопросов организации государственной службы, повышения квалификации государственных служащих, их аттестации, порядка присвоения классных чинов государственной гражданской службы, укрепления дисциплины в системе государственной службы. В этом блоке как иллюстрацию можно привести указы Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации», от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов».

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 90) указы Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Из этого следует вывод о том, что если определенный круг общественных отношений урегулирован законом, то полномочий на издание нормативных указов по этому кругу вопросов у Президента нет. С принятием федеральных законов сфера «указного» права неуклонно сужается, и изданные до закона указы должны отменяться Президентом. Именно на такое понимание проблемы ориентирует Конституционный Суд РФ, который в постановлении от 30 апреля 1996 г. записал: «Не противоречит Конституции РФ издание Президентом России указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат федеральным законам, а их действие во времени ограничивается до принятия соответствующих законодательных актов».

Акты Правительства Российской Федерации как источник административного права. В соответствии со ст. 115 Конституции РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Распоряжения Правительства обычно содержат конкретные предписания, т. е. являются актами индивидуального характера. Постановления издаются по наиболее важным вопросам хозяйственной и культурной жизни. Они, как правило, имеют общий характер, содержат нормы права и поэтому являются источниками права. Такие критерии установлены ст. 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации».

Постановления Правительства РФ принимаются в соответствии с его компетенцией, определенной этим Законом (ст. 13—21), а также с иными полномочиями, осуществляемыми в соответствии с Конституцией по предметам ведения Российской Федерации и совместного ее ведения с субъектами Федерации.

Широта административно-правовой тематики постановлений Правительства РФ определяется общим характером его компетенции как высшего органа исполнительной власти.

Важную группу постановлений Правительства РФ составляют постановления, которыми утверждаются положения о федеральных министерствах, службах и агентствах, деятельностью которых руководит непосредственно Правительство РФ.

Известно много постановлений Правительства РФ, которыми утверждены различного рода административные правила деятельности в сферах государственного управления по конкретным вопросам, например постановление Правительства РФ от 21 ноября 2011 г. № 957 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности».

Правительство РФ как высший орган исполнительной власти много внимания уделяет комплексности и системности в решении проблем организации исполнительной власти в стране. Этому блоку вопросов посвящены, например, такие нормативные акты Правительства РФ, как Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30; Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452; Положение о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, утвержденное постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. № 725. Эти постановления Правительства, безусловно, являются важными источниками административного права.

В качестве источников административного права могут выступать так называемые ведомственные акты — нормативные акты федеральных министерств, служб, агентств. В общем объеме правового регулирования эти акты занимают большое место. Особенно значительны полномочия по нормотворчеству у федеральных министерств, а также тех служб и агентств, которые находятся в непосредственном ведении Президента РФ и Правительства РФ.

Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» установлен исчерпывающий перечень видов нормативных правовых актов, которые могут издавать федеральные органы исполнительной власти. В этом перечне названы постановления, приказы, правила, инструкции и положения. Издание нормативных ведомственных актов в виде писем и телеграмм запрещается. Не вправе издавать нормативные акты структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти.

Иллюстрацией ведомственных актов, являющихся источниками административного права, могут выступать приказы федеральных министерств и федеральных служб, которыми определяются (в соответствии с КоАП РФ) перечни должностных лиц, полномочных составлять протоколы об административных правонарушениях.

В последние годы появилось большое число нормативных ведомственных актов, утверждающих административные регламенты исполнения управленческих функций и предоставления государственных услуг. В качестве примеров можно назвать приказ Министерства труда РФ от 29 января 2014 г. № 59-н «Об утверждении Административного регламента по предоставлению государственной услуги по проведению медико-социальной экспертизы»; приказ Министерства здравоохранения РФ от 5 апреля 2013 г. № 196-н «Об утверждении

Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по исполнению государственной функции по контролю за обращением медицинских изделий».

Крупнейший блок административно-правовых норм содержится в нормативных правовых актах субъектов Федерации. Источниками административного права на региональном уровне являются, прежде всего, учредительные акты субъектов Федерации: конституции республик в составе Российской Федерации, уставы (основные законы) краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, а также законы субъектов Федерации.

Многие законы субъектов Федерации являются источниками административного права, поскольку содержат административные нормы. Так, во многих республиках приняты законы о правительстве; в большинстве субъектов Федерации имеются законы о государственной гражданской службе, об административной ответственности, о схемах управления в субъектах Федерации.

Кроме законов субъектов Федерации источниками административного права могут быть нормативные акты органов исполнительной власти, принимаемые на уровне субъектов Федерации. Их многочисленность и разнообразие обусловлены разновидностями систем организации самой исполнительной власти в субъектах Федерации. К нормативным актам этой группы относятся: указы президентов республик (в тех республиках, где был учрежден институт президентства), постановления региональных правительств, губернаторов краев и областей, других глав администраций.

Источниками административного права могут быть также акты органов местного самоуправления в случае наделения этих органов отдельными государственно-властными полномочиями (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ).

Источниками административного права могут быть также внутри- федеральные договоры и соглашения нормативного характера. Возможность заключения таких договоров и соглашений предусмотрена ст. 11 Конституции РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В названном Законе говорится о договорах по разграничению полномочий между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа. Причем подчеркивается, что договоры о разграничении полномочий должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной власти, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий.

В этом же Федеральном законе предусматривается возможность заключения внутрифедеральных соглашений о взаимном делегировании части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации. В соглашениях должны определяться условия и порядок передачи осуществления полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия соглашения, основания и порядок его досрочного расторжения. Как примеры нормативных соглашений можно назвать Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Коми от 20 марта 1996 г. № 8 «О разграничении полномочий в бюджетных взаимоотношениях»; Соглашение «Об изменении границы между субъектами Российской Федерации — городом Москвой и Московской областью» (заключено 29 ноября 2011 г.)

В последнее время в литературе появилась точка зрения о том, что в число источников права (в том числе и административного) должны быть включены те решения Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, которыми признаются неконституционными, недействующими оспариваемые заявителем конкретные нормативные акты или их части. Возможность отнесения подобного рода решений судов к источникам права аргументируется тем, что оспариваемые нормативные акты в случае признания их противоречащими Конституции РФ или федеральным законам признаются утратившими силу. Бесспорно, содержащиеся в решениях названных судов правой сложения имеют важное юридическое значение. Они могут создавать правовой вакуум неприменения вокруг нормативного акта, признанного неконституционным, недействующим. Но поскольку суд по действующей Конституции РФ не является органом, наделенным правом принимать нормативные акты, признание его решений источником права представляется дискуссионным.

Широкий перечень источников административного права и большой массив самих нормативных правовых актов, обусловленный динамичностью и многообразием управленческой деятельности, остро ставит проблему упорядоченности норм административного права и предопределяет особые пути их кодификации.

Многие административно™ отрицают возможность создания единого для административного права кодификационного акта в форме Административного кодекса. Кодекс как особая форма законодательного акта должен представлять собой закон, обеспечивающий единообразное регулирование и содержащий в систематизированном виде всю или основную массу норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений. Именно такое обязательное требование к акту типа кодекса вряд ли можно практически выполнить в силу чрезвычайного разнообразия исполнительной деятельности, регулируемой административным правом, отсутствия моноцентризма в его нормотворчестве и правоприменении.

Кодификация норм административного права традиционно проходит через создание самостоятельных кодифицированных актов по отдельным отраслям или сферам государственной жизни и по отдельным административно-правовым институтам. Например, по институту «исполнительные органы государственной власти» принят Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»; институт государственной службы представлен интегрированными федеральными законами «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Наиболее полной кодификации подвергнут институт административной ответственности, представленный Кодексом РФ об административных правонарушениях.

В марте 2015 г. принят Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации. Дебатируется вопрос о разработке Административно-процессуального кодекса Российской Федерации.