Административное право как наука представляет собой совокупность научных представлений, знаний, теоретических положений об этой отрасли права.

К предмету науки административного права относится изучение особенностей административно-правового регулирования общественных отношений в сфере государственно-управленческой деятельности; правового статуса субъектов административного права; административного процесса; способов обеспечения законности.

Вместе с тем административное право как наука не сливается с отраслью административного права. Внимание науки сосредоточено на разработке научных понятий и категорий, которыми она пользуется; разработке научных основ административного права как учебной дисциплины, преподаваемой в юридических вузах.

Наука административного права вносит значительный вклад в разработку научных принципов, концепций, прогнозов, направленных на совершенствование практического государственного управления отраслями, регионами, комплексами, на организацию и функционирование исполнительной власти, формы и методы ее осуществления. В свою очередь, юридическая практика в сфере государственно- управленческой деятельности служит критерием истинности научного познания. Изучая и обобщая практику, наука административного права создает условия для генерирования новых идей, распространения всего передового, что повседневно зарождается в жизни. При этом к предмету науки административного права относится исследование не только опыта России, но и моделей административно-правового регулирования зарубежных стран.

Наконец, наука административного права изучает историю государственно-правовых явлений, что позволяет рассматривать их не только под углом зрения настоящего их состояния, но и с позиций их прошлого и будущего. Так, принцип историзма является важным принципом науки административного права при научном описании и объяснении института исполнительной власти, основных этапов, которые проходит исполнительная власть в своем развитии.

Предмет науки административного права обусловил и систему ее источников. Важнейшими источниками науки являются не только многочисленные законы, подзаконные акты, международные договоры, внутригосударственные договоры и соглашения нормативного характера, но и правовые индивидуальные акты управления, управленческая и судебная практика, в которых находит отражение деятельность органов исполнительной власти в сфере государственного управления. Источниками науки административного права являются результаты комплексных и индивидуальных исследований, проводимых в области административного права как в России, так и за рубежом, диссертации, учебники и учебные пособия, статьи, монографии, научные доктрины.

При исследовании теоретических аспектов административного права используются общенаучные способы и приемы, применяемые в целом юридической наукой. Наука административного права аккумулирует все необходимые методы познания, необходимые для научно обоснованного регулирования общественных управленческих отношений. Они охватывают систему общих, специальных, частных методов познания.

Общей основой науки административного права служат философские методы. Применение законов диалектики, философских категорий в науке административного права позволяет уяснить природу и характер административно-правовых явлений.

Широко используется наукой административного права так называемый аксиоматический метод, выработанный математической логикой. Его суть заключается в необходимости соблюдения ряда требований при формировании системы знаний по любому вопросу общественной жизни. К таким требованиям относятся: 1) непротиворечивость, означающая невозможность получения в качестве логических следствий двух взаимоисключающих утверждений; 2) полнота, смысл которой состоит в том, чтобы все основные положения (аксиомы) системы были бы достаточны для выведения из них в качестве логических следствий всех истинных утверждений данной системы; 3) независимость аксиом, т. е. невыводимость каждой аксиомы данной системы из остальных аксиом этой же системы; 4) разрешимость, т. е. наличие такой процедуры, посредством которой может быть установлено, выведено из заданных аксиом системы любое утверждение, сформулированное в терминах этой системы.

К числу специальных методов науки административного права относится догматический, или формально-логический. Он применим при изучении административно-правовых норм и позволяет их описать, классифицировать и систематизировать, выявить противоречия правовых актов между собой, их несоответствие реалиям общественной жизни.

Широко используемый наукой административного права сравнительно-правовой метод основывается на последовательном изучении и сопоставлении большого числа сходных административно-правовых явлений. Например, становление и развитие исполнительной власти на основе теории разделения властей, административной юстиции в России диктует необходимость исследования аналогичных институтов в других странах.

В современных условиях особое значение для науки административного права имеет социологический метод исследования. Наблюдение, анкетирование, правовые эксперименты позволяют определить состояние законности и правопорядка в стране, эффективность применения административного принуждения.

Следует подчеркнуть, что арсенал методов, используемых наукой административного права, богат и многообразен. При этом ведется постоянный поиск новых исследовательских методов. Что же касается приоритетного использования того или иного метода, то это всецело зависит от предмета исследования и конкретных задач. Как правило, сложный характер административно-правовых явлений предполагает системный и комплексный подход к их исследованию.

Важным при характеристике науки административного права является понимание ее связей, прежде всего, с другими юридическими науками и места среди них. Так, общие положения, разработанные теорией государства и права, позволяют лучше понять правовые аспекты развития права и функционирования государства и общества. В свою очередь, наука административного права обогащает теорию государства и права по многим правовым аспектам государственно- управленческой деятельности. Она также связана с историей государства и права, с науками гражданского, трудового, финансового, уголовного права и др.

Близка науке административного права наука управления. Комплексный и многогранный характер управления порождает теоретические предпосылки для науки административного права, которые необходимо учитывать при исследовании и научном описании правовых аспектов различных элементов, сторон, взаимосвязей и проявлений государственной управленческой деятельности. В свою очередь, наука административного права показывает значение для практики управления правовых норм, игнорирование которых зачастую превращает управленческие решения и действия в ничтожные. Таким образом, с одной стороны, теоретические положения науки управления составляют одну из методологических основ науки административного права, а с другой — наука управления использует теоретические достижения науки административного права.

Под системой науки административного права в учебной и научной литературе понимается логическая последовательность исследования вопросов, составляющих ее предмет. Система науки административного права строится на основе внутренней связи, существующей между различными институтами административного права. Однако между системой науки и системой отрасли административного права полного совпадения нет. Кроме доктринальных вопросов наука административного права исследует также закономерности развития административного права, ставит теоретические проблемы. Отсюда — система науки административного права по кругу вопросов шире системы отрасли административного права.

Наука российского административного права прошла значительный путь развития. Ее отпочкование в самостоятельную научную отрасль произошло значительно позже, чем наук гражданского и уголовного права. Период возникновения науки административного права приходится на вторую половину XIX в. Для этого периода характерны научные исследования в зависимости от направления предмета исследования: а) политическое; б) историко-сравнительное; в) социологическое; г) догматическое[1]. Задачей политического направления было выяснение того, какими должны быть, соответственно потребностям времени и места, мероприятия внутреннего управления или нормы административного права. Данный подход в исследованиях позволил ученым-полицеистам рассматривать вопросы государственного управления не с позиции того, как устроено то или другое государственное образование, а как оно должно быть устроено с точки зрения идеальной правовой модели. Данному направлению в науке административного права положили начало труды В. Пешкова и М. Шпилевского[2]. В дальнейшем в основе научных исследований преобладает изучение всего «положительного полицейского законодательства» с использованием историко-сравнительного метода (И. Е. Андреевский, И. Т. Тарасов, Э. Н. Берендтс и др.)[3]. Полицеи- сты 70—90-х гг. XIX в. рассматривали избранные ими для изучения институты «в соотношении с условиями и интересами культурного развития». Необходимость догматического подхода при изучении административного права акцентировалась в работах Э. Н. Берендтса, Н. И. Лазаревского и др.

На этом этапе содержание науки административного права представляло собой разрозненные знания в области государственного управления. Вопросы организации административных учреждений разрабатывались преимущественно А. Д. Градовским, Н. М. Коркуно- вым, В. В. Ивановским, Н. И. Лазаревским в курсах по государственному праву. Наиболее разработанными были проблемы административной юстиции, которая уже в этот период рассматривалась как способ судебного обжалования неправомерных актов государственной администрации с отчетливым разделением властей судебной и исполнительной. Интерес к административной юстиции был весьма велик. Научные работы, освещающие теоретические и практические аспекты данного института, выходят из-под пера И. Е. Андреевского, Э. Н. Берендтса, А. Д. Ерадовского, В. О. Дерюжинского, М. Д. За- гряцкова, А. И. Елистратова, С. А. Корфа, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, И. Т. Тарасова и др.[4] К ним присоединяются переводы К. Лемайера об австрийской административной юстиции, статьи Г. Аншюца — о германской административной юстиции и Г. Бартеле- ми — о французской. Результаты исследований направлены в первую очередь на коренное изменение всего уклада общественных отношений между гражданами и должностными лицами в сфере государственно-управленческой деятельности в условиях перехода от абсолютизма к современному конституционному порядку.

В начале XX в. А. И. Елистратов, определяя задачи административного права, указывал, что в основе правового порядка в государственном управлении должны быть юридические акты: а) юридические нормы, регулирующие отношения между гражданами и должностными лицами; б) административные акты, определяющие содержание этих отношений; в) акты юрисдикции и административная юстиция как элемент правового режима[5].

Отсюда в качестве основных элементов административного права выдвигаются: 1) учение об учреждениях внутреннего государственного управления, куда входит учение о государственной администрации и об органах общественного самоуправления; 2) учение о правах личной свободы граждан как о границе для вмешательства правящей власти в область личной самодеятельности частных лиц и их групп; 3) учение о способах обеспечения законности. Сюда относится юридическая ответственность должностных лиц за неправомерные акты управления и административная юстиция.

В 1914 г. было подготовлено Сводное обозрение преподавания по предметам государственного и административного права в России на 1915—1916 гг. По существу, эта была первая учебная общероссийская типовая программа по административному праву, в разработке которой приняли участие более 60 ведущих ученых различных школ и направлений. В результате обзора многочисленных курсов, дисциплин и теорий в предмет административного права были включены такие вопросы, как понятие административного права; понятие и задачи государственного управления; органы внутреннего управления и их классификация; юридическая природа актов администрации; органы правительства центральные и местные, их полномочия (обыкновенные и чрезвычайные); органы самоуправления, их организация, компетенция и правительственный надзор за ними; право личной неприкосновенности, право печати, право передвижения и выбора занятий; административная юстиция; дисциплинарная ответственность; судебная ответственность должностных лиц[6].

В первые годы советской власти административно-правовую науку развивали А. И. Елистратов, М. Д. Загряцков, А. Ф. Евтихиев, Н. П. Карадже-Искров, В. Л. Кобалевский и др.[7] Исследование научных проблем неразрывно связано с дальнейшей разработкой основных понятий, определений, изложенных в дореволюционных работах, применительно к советской государственности. Так, федеративное устройство СССР предопределило издание книги И. Н. Ананова «Очерки федерального управления СССР (народные комиссариаты Союза ССР)» (1925 г.). Заслуживают внимания монографические исследования М. Д. Загряцкова «Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве» (1924 г.) и «Административно- финансовое право» (1928 г.), Н. П. Карадже-Искрова «Новейшая эволюция административного права» (1927 г.).

В то же время в 1925—1929 гг. в юридической науке в целом обозначилось движение назад в отношении связанности государственного управления и административного права. Этому способствовали ошибочные мнения некоторых ученых, полагавших, что отношения, складывающиеся в процессе государственного управления, являются не правовыми, а техническими, а правовые формы и методы вообще отмирают по мере развития социалистического государства. Поэтому в этот период исследуются преимущественно техника управления и организационные факторы совершенствования управления, в то время как административно-правовые аспекты отходят на задний план. Одновременно приостанавливается преподавание административного права во всех вузах страны. Безусловно, такое отношение к административному праву во многом отрицательно сказалось на науке данной отрасли права. Сложившееся положение таило опасность и для практики государственного строительства. Очевидно, что ввиду молчания науки административного права и отсутствия судебного контроля в сфере государственно-управленческой деятельности образовался правовой вакуум, который мог быть восполнен лишь путем реформ.

В июле 1938 г. состоялось первое Всесоюзное совещание по вопросам науки советского государства и права, на котором была сделана попытка дать определение предмета права в целом, в том числе и права административного. Это совещание сыграло положительную роль в развитии науки административного права. Оно прошло под знаком реабилитации науки административного права, подчеркивания роли административно-правового регулирования в сфере государственного управления.

С этого года административное право преподается студентам юридических вузов нашей страны в качестве базовой учебной дисциплины, а наука административного права занимает одно из важнейших мест в общей системе права.

Задачи, поставленные в тот период перед наукой административного права, предполагали разработку обоснованных рекомендаций на перспективу, проведение комплексных исследований, в том числе и социологических, привлечение материалов сравнительно-правового характера, обобщение форм и методов государственного управления. Безусловно, проведение такого масштабного плана в жизнь было невозможно без исследования теоретических аспектов административного права. Результатом этого впоследствии стали многочисленные учебники по административному праву, научные статьи, монографии и диссертации, вышедшие из-под пера А. Б. Агапова, Г. В. Атаманчука, И. Л. Бачило, Д. Н. Бахраха, В. В. Власова, И. А. Балагана, И. И. Евтихиева, М. И. Еропкина, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, В. А. Лории, А. Е. Лунева, В. М. Манохина, Л. А. Николаевой, Е. И. Петрова, И. Ф. Побежимова, М. И. Пискотина, Л. Л. Попова, В. С. Прониной, Б. В. Российского, С. С. Студеникина, М. С. Студеникиной, Н. Е. Салищевой, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Ста- рилова, Ю. А. Тихомирова, Е. А. Туманова, Н. Ю. Хаманевой, А. П. Шергина, Е. В. Шориной, В. А. Юсупова, О. М. Якубы, Ц. А. Ямпольской и др. Особенно энергично дискутировались вопросы, связанные с объемом понятия советского государственного управления, предметом советского административного права, перечнем и характером субъектов административно-правовых отношений, отграничением административного права от других отраслей права, в частности государственного и гражданского. Развернулись дискуссии между административистами и представителями трудового права по вопросу о понятии должностного лица. Предметом внимания уче- ных-административистов стало исследование теории актов государственного управления; сущности советского государственного аппарата, принципов его построения и функционирования; законности в ее различных аспектах — законность и гражданин, способы обеспечения законности, теория административной юстиции, государственный контроль в сфере управления. Интерес проявляется к проблемам административной ответственности. Важное место среди научных разработок занимают проблемы административного процесса и административно-процес суальных отношений.

В постсоветский период по-прежнему внимание ученых привлечено к данным проблемам. Важное место среди выполненных научных работ (диссертаций, монографий, статей) занимают публикации по результатам научных конференций, семинаров, круглых столов, ставших своеобразной трибуной острых и интересных дискуссий по важнейшим теоретическим и практическим аспектам административного права. Особое место занимают «Лазаревские чтения», организованные Институтом государства и права РАН. С 2004 г. выходит в свет специальный журнал «Административное право и административный процесс». Наблюдается стабильная заинтересованность ученых-адми- нистративистов в изучении проблем исполнительной власти, государственной службы, административной ответственности и административного процесса; в исследовании компетенции Президента РФ, Правительства РФ, федеральных министерств, служб и агентств, — от их деятельности зависит создание такого правового поля, в котором, с одной стороны, не будут стеснены разнообразные варианты решения проблем социально-экономической жизни страны, а с другой — будут осуществляться формы властвования, соразмерные интересам человека, гражданина, общества, законности.

Современная наука административного права видит свою задачу в последовательном утверждении и развитии таких принципов административно-правового регулирования, как законность; правовая определенность; заслушивание сторон во время процедур принятия административных решений; ответственность публичной администрации.

В числе наиболее значимых вопросов государственной политики остается задача обеспечения охраны общественных отношений от наиболее распространенных видов правонарушений. Отсюда важным направлением науки административного права является выработка

критериев по обеспечению баланса интересов государства и гражданина; поиск путей юрисдикционной защиты современных общественных отношений.

Учитывая, что в обществе идет постоянный процесс развития административного законодательства, роль и значимость науки административного права видится в дальнейшей разработке концепций совершенствования административно-правового регулирования общественных отношений во всех сферах экономической, социальнокультурной и административно-политической жизни.

[1] См.: Ивановский В. В. Наука административного права в прошлом и настоящем // Журнал Министерства юстиции. 1903. С 286—329; Горбунов А. Методологические основы дисциплин, изучающих деятельность государства. М., 1906. Выл. 1.

[2] См.: Пешков В. Н. Русский народ и государство. История русского общественного права до XVIII века. М., 1858; Шпилевский М. М. Полицейское право как самостоятельная отрасль правоведения. Одесса, 1875.

[3] См.: Андреевский И. Е. Полицейское право: в 2 т. СПб., 1871 — 1873; Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897; Берендтс Э. Опыт системы административного права. Ярославль, 1898. Т. 1. Вып. 1.

[4] См.: Елистратов А. И. Основные начала административного права. М., 1914. С. 300—333; Корф С. А. Административная юстиция в России. СПб., 1910; Корку- нов Н. М. Очерк теорий административной юстиции. СПб., 1885; Кулишер А. М. Господство права и административное принуждение // Юридические записки. Выл. 1. 1911; Лазаревский Н. И. Правовой контроль над дискреционными полномочиями администрации // Право. 1901. № 12; Он же. Жалобы на нецелесообразность обязательных постановлений // Право. 1902. № 32; Невский А. Административная юстиция // Юридический вестник. 1885. № 10, 12; Тарасов И. Т. Административная юстиция // Земство. 1882. № 18; Он же. Организация административной юстиции // Юридический вестник. 1887. № 9.

[5] См.: Елистратов А. И. Основные начала административного права. С. 1 — 14.

[6] См.: Вопросы административного права. Кн. 1 / под ред. А. И. Елистратова. М., 1916.

[7] См.: Елистратов А. И. Очерк административного права. М., 1922; Он же. Административное право РСФСР. Л., 1925; Кобалевский В. Л. Очерки советского административного права. Киев, 1924; Евтихиев А. Ф. Основы советского административного права. Харьков, 1925.