Административно-правовые нормы устанавливают модели, общие правила правомерного поведения. При этом они не персонофициро- ваны, а обращены ко всем участникам управленческих отношений. В реальной действительности в возникающих управленческих отношениях выступают конкретные органы, физические лица и организации. Будучи наделены правовыми нормами взаимными, только им персонально принадлежащими правами и обязанностями, они являются конкретными участниками управленческих отношений, которые таким образом приобретают юридический характер, т. е. становятся административными правоотношениями.

Возникая на основе норм права, эти правоотношения занимают центральное место в механизме административно-правового регулирования, превращая правовые предписания, запреты и дозволения в реальную управленческую деятельность, в правомерное поведение участников управленческих отношений. Иными словами, административные правоотношения становятся «нормой права в жизни», «нормой права в действии» в отличие от «нормы права, записанной на бумаге» в нормативных правовых актах.

Сущность административно-правовых отношений раскрывают его признаки: а) первичность правовых норм, являющихся основой данных правоотношений, получающих в результате их регулирующего воздействия юридическую форму; б) регламентация правовой нормой поведения сторон, определяемого взаимными правами и обязанностями субъектов правоотношения; в) установление их юридической ответственности за несоблюдение требований правовых норм.

Таким образом, административно-правовое отношение — это урегулированное административно-правовой нормой общественное управленческое отношение, в котором стороны выступают носителями взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных государством.

Понятие административно-правового отношения (сущность, содержание, формы) раскрывают его особенности:

административно-правовые отношения являются, как правило, властеотношениями, отношениями власти и подчинения, команды (приказа) и исполнения. Разумеется, административно-правовые отношения могут основываться не только на «управленческой вертикали». Среди них есть отношения, для которых характерно не подчинение, а взаимодействие, соглашение, договор. Тем не менее в сфере государственного управления, функционирования исполнительной

власти превалируют, являются доминирующими именно отношения власти и подчинения;

в рассматриваемых управленческих отношениях отмечается сопод- чиненность воль. На одной стороне этих отношений — авторитет государства, господствующая воля субъекта управления, концентрация государственно-властных полномочий, на другой стороне — обязанность подчинения этой воле всех иных участников административноправовых отношений. Отсюда вытекает юридическое неравенство сторон в административно-правовых отношениях (руководитель — подчиненный, инспектор ГИБДД — нарушитель) и в то же время их абсолютное равенство перед законом;

во всех административно-правовых отношениях присутствует публично-правовой интерес. Через эти отношения обеспечивается сочетание государственных и общественных интересов, достигаются цели управления, реализуются задачи, функции, полномочия органов исполнительной власти, права и обязанности участников управленческих правоотношений;

в административных правоотношениях одной из сторон обязательно выступает орган исполнительной власти или должностное лицо. Это связано со спецификой управленческих отношений, с тем, что публично-правовой, т. е. государственный, интерес может обеспечить, выразить, защитить только субъект, действующий от имени государства, обладающий государственно-властными полномочиями. В ряде случаев в качестве такой стороны выступает суд (мировые судьи). Без этой обязательной стороны административно-правовое отношение вообще не может возникнуть. Следовательно, между гражданами или негосударственными организациями подобных управленческих отношений не существует;

поскольку назначение органов исполнительной власти, государственного управления состоит в том, чтобы «практически организовать» проведение в жизнь принятых законов, достижение позитивного результата в экономике, социально-культурной или административно-политической деятельности, постольку административноправовые отношения являются организационными: как внутри органов исполнительной власти, так во внешней (основной) сфере их деятельности;

административно-правовые отношения могут возникать по инициативе любой из сторон. Однако согласие или желание второй стороны не является обязательным. Они могут возникнуть вопреки желанию второй стороны, и подчас даже преодолевая сопротивление, например, безбилетного пассажира, мелкого хулигана, пьяного водителя;

споры в административно-правовых отношениях разрешаются, как правило, в административном порядке вышестоящим органом исполнительной власти или должностным лицом. Вместе с тем законодательством предусмотрен и судебный порядок разрешения споров, возникающих в управленческих отношениях, например, при обжаловании в суд действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан;

в административных правоотношениях в отличие от гражданско- правовых ответственность наступает не перед другой стороной отношения, а перед государством в лице его органа или должностного лица. В связи с тем что в сфере исполнительной власти обычно нарушаются публично-правовые интересы, многие органы управления и их должностные лица наделены полномочиями самостоятельно и оперативно воздействовать на нарушителей административно-правовых норм и привлекать их к ответственности.

Широта, разнообразие, динамизм регулируемых административным правом управленческих отношений обусловливают необходимость видовой классификации возникающих при этом административных правоотношений.

Во-первых, можно выделить основные и неосновные административные правоотношения. Основные — это те, которые возникают по формуле «власть—подчинение», т. е. управленческое воздействие представляет собой одностороннее властвование: вышестоящий орган в отношении нижестоящих, руководитель — подчиненные ему сотрудники, инспектор, осуществляющий надзорную деятельность — нарушитель.

Неосновные административные правоотношения возникают между сторонами, находящимися на одном иерархическом уровне, при отсутствии одностороннего властвования, например, управленческие отношения между министерствами, администрациями субъектов Федерации, должностными лицами, находящимися на одном служебном уровне.

Во-вторых, выделяются внешние и внутриорганизационные административные правоотношения. Первые из них обеспечивают формирование системы и структуры органов исполнительной власти, они возникают во внешней сфере деятельности органов исполнительной власти и обеспечивают реализацию управленческих задач, функций и полномочий этих органов в сфере экономики, социально-культурной и административно-политической деятельности, т. е. для достижения тех целей, ради которых функционируют органы исполнительной власти, государственного управления.

Внутриорганизационные административные правоотношения, которые можно назвать аппаратными, обеспечивают решение кадровых вопросов, распределения обязанностей между сотрудниками управленческого аппарата, контроль за их деятельностью, ведение делопроизводства.

В-третьих, следует выделить материальные и процессуальные административные правоотношения. В рамках материальных правоотношений, возникающих на основе материальных норм административного права, реализуются административно-правовой статус граждан, органов исполнительной власти, общественных и религиозных объединений, права, обязанности граждан, компетенция исполнительных органов государственной власти, принципы и общие правила государственной службы всех ее видов и уровней и т. д. Процессуальные административные правоотношения обеспечивают порядок разрешения всех управленческих дел позитивного характера на основе процедурных норм, а также производство по разрешению правовых споров, дел об административных правонарушениях и дисциплинарных проступков, производство по жалобам в рамках юрисдикционных процедур.

В-четвертых, по юридическому характеру взаимоотношений участников административно-правовые отношения подразделяются на вертикальные и горизонтальные. В определенной мере эти правоотношения аккумулируют особенности всех названных видов административных правоотношений. Именно поэтому, будучи основными в управленческой деятельности, они завершают их характеристику.

Вертикальные правоотношения отражают суть управленческой деятельности, ее властное, императивное содержание. Здесь преобладают субординационные связи между субъектом и объектом управления, основанные на соподчиненности сторон при отсутствии их юридического равенства. В этих отношениях одна сторона обладает всем объемом властных полномочий, которые или вовсе отсутствуют у второй стороны, или объем их значительно меньше. Например, отношения между инспектором, осуществляющим надзор в какой-либо сфере, и нарушителем, у которого вообще отсутствуют властные полномочия, — полное юридическое неравенство.

Отсюда следует, что вертикальные правоотношения обеспечивают реализацию управленческих функций не только между соподчиненными сторонами, но и между субъектом и объектом управления, не находящимися в организационном подчинении (это видно на примере с надзирающим инспектором и гражданином-нарушителем или предприятием, учреждением, организацией независимо от организационной подчиненности и формы собственности и контрольно-надзорным органом). Главное состоит в том, что властной стороной в вертикальных правоотношениях выступает субъект исполнительной власти, а объект управления всегда юридически зависит от субъекта управления.

Горизонтальные административно-правовые отношения отражают юридическое равенство сторон, отсутствие одностороннего властвования, какой-либо подчиненности. Участники этих отношений обычно обладают одинаковым административно-правовым статусом, находятся, как правило, на одном иерархическом уровне, например отношения между различными федеральными министерствами, между администрациями субъектов Федерации при решении их общих задач.

Горизонтальные правоотношения могут предшествовать, сопровождать или завершать реализацию вертикальных управленческих отношений. Так, односторонне властный акт о возбуждении дела об административном правонарушении затем реализуется в горизонтальных административно-процессуальных отношениях, возникающих между равноправными участниками производства по делу. Или горизонтальные правоотношения характеризует производство по жалобе, которое завершается односторонне властным решением — удовлетворить жалобу или оставить ее без последствий.

Конечно, вертикальные правоотношения преобладают, являются доминирующими в управленческой деятельности. Однако и горизонтальные правоотношения по мере совершенствования государственного управления, повышения его эффективности, расширения демократических начал в сфере исполнительной власти постепенно приобретают все большее значение в укреплении управленческой вертикали.

Структуру административно-правового отношения раскрывают его элементы: 1) субъект; 2) объект; 3) юридический факт.

Субъектами (участниками) административных правоотношений являются физические лица: граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, государственные служащие, должностные лица, представители общественных (негосударственных) объединений; организации: государственные органы, государственные (негосударственные) предприятия, учреждения, организации, общественные объединения, религиозные организации.

Объектами правоотношений являются материальные и нематериальные блага, по поводу которых субъекты права вступают в эти правоотношения. К ним можно отнести вещи, продукты интеллектуального творчества, личные нематериальные блага (личная свобода, неприкосновенность, имя, честь, достоинство, моральный ущерб) и т. д.

Для административных правоотношений характерен свой объект. Его специфика определяется особенностями государственного управления, реализации исполнительной власти, основанными на подчинении всех участников управленческих правоотношений единой управляющей воле государства. Именно в результате управленческого воздействия правовые предписания, запреты и дозволения превращаются в реальные действия, поведение людей. Следовательно, объектом административных правоотношений является поведение (действия) участников управленческих отношений.

Вместе с тем любое поведение обусловливается тем или иным интересом, потребностями участников административных правоотношений, стремлением получить конкретные материальные и нематериальные блага.

Условием возникновения административных правоотношений является юридический факт. Именно он открывает дорогу к превращению правовой нормы в конкретное административное правоотношение, участники которого обладают взаимными правами и обязанностями.

В качестве юридических фактов могут выступать действия (бездействие) как правомерного, так и неправомерного характера. В первом случае они соответствуют требованиям административно-правовых норм, во втором — нарушают их.

Юридический факт как действие представляет собой акт активного волеизъявления субъекта, влекущего возникновение, изменение или прекращение административного правоотношения.

Главное место среди правомерных юридических действий (юридических фактов) в административном праве занимают управленческие решения субъектов исполнительной власти, имеющие индивидуальный характер (например, приказ о назначении на должность, влекущий возникновение административно-служебных отношений).

К юридическим фактам относятся также события как явления, независимые от воли и желания людей (например, смерть, стихийные бедствия, техногенные катастрофы).