Одним из важных элементов административно-правового статуса граждан является их конституционное право (ст. 33 Конституции РФ) обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам (Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»), Совокупность правовых норм, регулирующих обращения граждан, представляет собой сложный и достаточно разветвленный институт административного права, который служит эффективным средством демократизации общества, формирования правового государства, широким каналом участия граждан в управлении делами общества и государства.

Обращения граждан могут быть трех видов. Предложение (рекомендация) — это обращение граждан в государственные, муниципальные или общественные организации, не связанные с нарушением каких-либо субъективных прав или ущемлением законных интересов граждан, они обычно направлены на совершенствование законов и иных нормативных правовых актов, улучшение работы органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных служащих. Заявление — это просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Жалоба — это просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Право на обращение является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом гражданина. Каждый дееспособный человек может обратиться в любую государственную или негосударственную организацию, к любому должностному лицу, по любому значимому для него поводу и в любое время. Этому праву граждан корреспондирует обязанность государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц принимать граждан, принимать обращения, регистрировать их, рассматривать эти обращения и давать на них своевременные ответы. Так, в соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» к основным обязанностям государственных служащих относится обязанность в пределах своей компетенции своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также организаций, государственных и муниципальных органов и принимать по ним решения в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов РФ.

В целях совершенствования работы с обращениями граждан Указом Президента РФ от 17 февраля 2010 г. № 201 создано специальное Управление в структуре Администрации Президента по работе с обращениями граждан и организаций. В Положении о нем к основным функциям Управления отнесены централизованный учет поступающих на имя Президента и Администрации Президента письменных и устных обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; обеспечение рассмотрения адресованных Президенту и Администрации Президента обращений граждан и организаций; информирование Президента и руководителя Администрации Президента о количестве и содержании обращений граждан и принятых по ним мерах.

Существенное развитие получает работа с обращениями, поступающими по сети Интернет. Такую возможность для работы с обращениями граждан и организаций получили многие федеральные органы исполнительной власти и регионы страны.

Структурные подразделения по работе с обращениями граждан имеются в составе федеральных органов и органов государственной власти субъектов РФ. Например, приказом Министерства обороны РФ от 18 августа 2014 г. № 555 утверждена Инструкция по работе с обращениями граждан в Вооруженных Силах РФ, в которой, в частности, определен единый порядок приема, регистрации, рассмотрения письменных и устных обращений граждан Российской

Федерации, проверки состояния работы с обращениями, контроля за их рассмотрением, а также организация приема граждан. Аналогичные правовые акты действуют и в других федеральных органах исполнительной власти.

Руководители федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ обязаны рассматривать сообщения СМИ о допущенных должностными лицами и другими государственными служащими нарушениях федеральных законов и указов Президента РФ, о неисполнении или ненадлежащем исполнении указанных актов и вступивших в законную силу решений судов — не позднее трех дней. Ответ редакциям должен последовать не позднее двух недель с момента опубликования сообщений в средствах массовой информации. В федеральных органах исполнительной власти копии решений по этим сообщениям должны направляться в Контрольное управление Администрации Президента РФ.

Основным нормативным правовым актом, определяющим юридическую природу, механизм реализации и порядок осуществления обращений граждан, является Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В соответствии с ним гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, где оно подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления.

Гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица или его должность, а также свою фамилию, имя, отчество, почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату.

В случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к письменному обращению документы и материалы либо их копии.

Если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается. Однако, если в указанном обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией.

Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, вправе оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом.

Законом запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов других лиц.

Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации. В исключительных случаях, а также при направлении запроса руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.

Среди трех видов обращений отдельно выделяют жалобу, которая может рассматриваться как в административном (внесудебном), так и в судебном порядке[1].

[1] Подробнее порядок разрешения жалоб рассмотрен в § 2 гл. 38.