К основополагающим принципам организации и функционирования органов исполнительной власти относятся: разделение властей, федерализм, законность, гласность, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, народовластие, ответственность.

Принцип разделения властей обеспечивает сбалансированность политического влияния трех ветвей государственной власти — законодательной, исполнительной, судебной — и исключение сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица.

Современная Россия восприняла из теории разделения властей многие общедемократические идеи. Согласно ст. 10 Конституции РФ органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Это означает, что органы исполнительной власти не находятся в организационном подчинении у органов законодательной и судебной ветвей государственной власти и используют только ей присущие правовые формы властвования, позволяющие разрабатывать и проводить в жизнь государственную политику. Безусловно, самостоятельность органов государственной власти не должна означать их противостояния. Напротив, разделение властей предполагает их тесное взаимодействие, что отражено в деятельности органов как исполнительной, так и законодательной и судебной ветвей государственной власти.

Так, Правительство РФ активно участвует в законопроектной деятельности. Ему принадлежит право законодательной инициативы в Федеральном Собрании РФ. Оно может направлять в палаты Федерального Собрания РФ официальные отзывы о рассматриваемых палатами законопроектах, дает письменные заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Члены Правительства РФ вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат; по приглашению палат Федерального Собрания РФ обязаны присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Правительство РФ отчитывается перед Государственной Думой об исполнении федерального бюджета. В свою очередь, Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству РФ. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы направляют запросы в Правительство РФ. Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания РФ вправе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения членам Правительства РФ и руководителям федеральных органов исполнительной власти.

Для представления в палатах Федерального Собрания РФ внесенного Правительством РФ законопроекта назначается официальный представитель Правительства РФ. Его функции осуществляются, как правило, министрами. Полномочные представители Правительства в палатах Федерального Собрания РФ участвуют без специального решения Правительства РФ в работе их комитетов, комиссий и других органов; выступают от имени Правительства РФ и тем самым представляют согласованную позицию Правительства РФ по рассматриваемым законопроектам. Полномочные представители Правительства в палатах Федерального Собрания РФ координируют работу статс- секретарей — заместителей (первых заместителей) руководителей федеральных органов исполнительной власти по вопросам, связанным с законодательным процессом. Статс-секретари назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством. Основной их служебной обязанностью является обеспечение взаимодействия с палатами Федерального Собрания РФ.

Во взаимодействии с судебной властью Правительство РФ в пределах своих полномочий производит финансирование судов только из федерального бюджета, чем и обеспечивает возможность полного и независимого осуществления правосудия. Правительство РФ во взаимодействии с представителями Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Генеральным директором Судебного департамента при Верховном Суде РФ и с Советом судей РФ разрабатывает проект федерального бюджета в части финансирования судов.

На Правительство РФ также возложено обеспечение исполнения судебных решений.

Органы судебной власти взаимодействуют также с органами исполнительной власти, осуществляя в различных формах контроль за сферой государственного управления.

Такой контроль вытекает из содержания правосудия как имманентного проявления судебной власти и связан прежде всего с обеспечением права человека и гражданина на государственную защиту, в том числе и на судебную (ст. 2, 18, 45, 46 Конституции РФ).

Основы взаимодействия органов исполнительной и законодательной ветвей власти субъекта РФ установлены Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Например, правовые акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) направляются в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в сроки, установленные конституцией (уставом) или законом субъекта РФ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ вправе обратиться в законодательный (представительный) орган с предложением о внесении изменений и дополнений в постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные постановления в судебном порядке.

На заседаниях законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ вправе присутствовать с правом совещательного голоса руководители органов исполнительной власти субъекта РФ или лица, уполномоченные указанными руководителями.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом. Формы такого участия устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, а в отношении руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти также федеральным законом.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых он принимал участие.

Споры между законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ по вопросам осуществления их полномочий разрешаются в соответствии с согласительными процедурами, предусмотренными Конституцией РФ, конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, либо в судебном порядке.

Согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в системе разделения властей обеспечивается Президентом РФ.

Значимость федерализма как основополагающего начала в организации и деятельности органов исполнительной власти обусловлена объективным фактором — государственно-территориальным устройством Российской Федерации. При определении содержания принципа федерализма следует ориентироваться на ст. 71—73 Конституции РФ. Именно эти конституционные положения содержат сведения о том, по каким направлениям могут создаваться и функционировать федеральные органы исполнительной власти, а по каким — требуется совместное их функционирование с органами исполнительной власти субъектов РФ.

В силу ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится принятие федеральных законов и контроль за их соблюдением, установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, федеральные программы в области экономического, экологического, социального, культурного и национального развития страны. Это относится к федеральному бюджету, федеральным налогам и сборам, к международным и внешнеэкономическим отношениям Российской Федерации, к управлению федеральными энергетическими системами, ядерной энергетикой, путями сообщения, информацией и связью, деятельностью в области космоса, обороны и безопасности страны, защиты Государственной границы РФ.

Содержание ст. 72 Конституции РФ определяет предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Здесь также обнаруживаются аспекты государственно-управленческой дея-

тельности (владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользование, режим пограничных зон, вопросы образования, науки и культуры).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, обеспечивающую государственно-управленческую вертикаль на всей территории России, единство государственной власти в целом.

Направленность на обеспечение единства исполнительной власти проявляется прежде всего в деятельности Правительства РФ. Правительство РФ в этих целях:

координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ;

рассматривает внесенные в установленном порядке в Правительство РФ предложения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений;

направляет в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ проекты своих решений по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Предложения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ;

в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, — также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ;

обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ, способствует взаимодействию указанных органов; в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. В этих целях создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон;

вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Принцип федерализма постоянно получает новые формы. Так, все шире используется политика дифференцированного взаимодействия всех звеньев системы исполнительно-распорядительных органов на основе договоров и соглашений.

Ценностный смысл принципа законности состоит в создании такой организации функционирования органов исполнительной власти, которая обеспечила бы баланс интересов государства и гражданина, постоянный контроль за деятельностью органов исполнительной власти. Законность придает организованный, целенаправленный характер действиям органов исполнительной власти. Она проявляется многогранно. Органы исполнительной власти руководствуются Конституцией РФ, федеральными конституционными и текущими федеральными законами. Управленческие решения принимаются органами исполнительной власти по вопросам, отнесенным к их компетенции, причем в установленном порядке и в специальной правовой форме (указы, постановления, приказы, инструкции). Все акты управления издаются в соответствии с требованиями к их содержанию, порядку разработки, принятия, издания и вступления в силу. При несоблюдении хотя бы одного из названных юридических требований встает вопрос либо о недействительности, ничтожности, либо об оспоримости такого акта.

Обеспечение законности достигается через систему контрольных механизмов, важнейшими из которых являются: президентский, парламентский, судебный, административный контроль, общий надзор прокуратуры. Каждый из перечисленных органов призван осуществлять контрольные функции в своей области. При этом отношения органов исполнительной власти строятся в пределах их скоординированных прав и обязанностей. Например, Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов. Минюст России имеет право в случае несоответствия нормативного правового акта субъекта РФ Конституции РФ или федеральному закону вносить мотивированное заключение в орган государственной власти субъекта РФ, принявший акт, а также в соответствующие федеральные органы государственной власти. Значительная роль в обеспечении законности отводится общественному контролю.

Органы исполнительной власти связаны также международными обязательствами и не могут отступать от общепризнанных норм и принципов международного права.

Гласность в организации и деятельности органов исполнительной власти направлена прежде всего на обеспечение прав граждан на информацию, провозглашенных Конституцией РФ; создание и поддержание информационного потенциала на уровне, необходимом для устойчивого и безопасного развития общества; преодоление бюрократизма и коррупции; повышение согласованности решений, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ; предоставление возможности контроля со стороны граждан и общественных организаций за деятельностью органов исполнительной власти.

Гласность имеет многообразные правовые формы выражения. Она проявляется в порядке формирования органов исполнительной власти и организации их работы; в нормотворческой деятельности субъектов исполнительной власти; во взаимоотношениях органов между собой, а также с гражданами, общественными объединениями, коммерческими и некоммерческими организациями. Так, гласность предполагает присутствие представителей средств массовой информации и проведение кино-, видео- и фотосъемок, а также звукозаписи на заседаниях Правительства РФ в порядке, определяемом руководителем Аппарата Правительства. Аппарат Правительства представляет средствам массовой информации официальную информацию о повестках дня заседаний Правительства, организует пресс-конференции (брифинги) членов Правительства по рассмотренным на заседании вопросам.

Постановления Правительства РФ, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию.

Гласность создает основу для обмена информацией, повышает качество и эффективность управленческих решений. Поэтому приоритетным направлением в деятельности органов исполнительной власти является создание информационно-справочных, консалтинговых структур, обеспечивающих контакт пользователя с системой действующего законодательства.

Важной мерой по упорядочению правовой информации является создание федерального банка нормативных правовых актов субъектов РФ — федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ, в который включаются конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ, нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер.

Гласность в организации и деятельности органов исполнительной власти требует новых методов управления с использованием информационных технологий, обеспечивающих размещение электронных версий документов, а также учет прохождения законопроектов по всем стадиям федерального законодательного процесса, с обязательным подключением к ней всех субъектов права законодательной инициативы; доступ граждан и организаций к открытым ведомственным информационным ресурсам, интерактивное информационное обслуживание граждан и организаций; возможность бесплатного обращения граждан и организаций в соответствующие органы исполнительной власти и получения ими открытой информации, системы учета и контроля результатов рассмотрения обращений граждан.

Обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Согласно ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ).

Защита прав граждан осуществляется органами исполнительной власти и их должностными лицами по всем направлениям социально-экономической, культурной жизни общества и государства. Это и охрана труда, государственный контроль и надзор за охраной труда; защита граждан от безработицы; защита материнства и детства и социально менее защищенных групп населения; защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья; обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия и др. Защита прав и свобод человека и гражданина в полной мере возможна только тогда, когда в ней участвуют прежде всего субъекты исполнительной власти и их должностные лица. Именно они стоят ближе всего к повседневным нуждам населения и могут наиболее точно выбрать меры и средства, которые неотложны и необходимы для реализации конституционных прав и свобод граждан.

Реализация данного принципа имеет разнообразные управленческие формы, которые можно сгруппировать следующим образом: 1) привлечение внимания всех субъектов административно-правовых отношений к неблагополучным ситуациям и нерешенным проблемам в области прав человека; 2) определение основных направлений развития законодательной и правоприменительной практики, содействующей созданию комплексной системы защиты прав человека, сочетающей в себе внутринациональные и международные стандарты и нормы, государственные и общественные механизмы; 3) установление тесной координации внутригосударственной системы защиты прав человека с международными правовыми системами; 4) развитие правового воспитания, с тем чтобы гражданин знал свои права и свободы, умел ими пользоваться и защищать их. Например, защита прав и свобод человека и гражданина признана составной частью Концепции национальной безопасности Российской Федерации, Доктрины информационной безопасности Российской Федерации во всех сферах, составляющих национальные интересы.

В качестве исходного начала закрепления юридической природы органов исполнительной власти действующим законодательством предусматривается принцип народовластия. Власть народа осуществляется не только через парламент, органы правосудия, но и через исполнительную власть. Будучи сформированными демократическим образом и находясь под общественным контролем населения, органы исполнительной власти являются каналом осуществления народовластия в Российской Федерации.

Деятельность органов исполнительной власти немыслима без четких и конкретных юридических мер ответственности должностных лиц за невыполнение своих обязанностей перед обществом.

Поэтому действующее законодательство акцентирует внимание на ответственности органов исполнительной власти, государственных служащих за нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральньгх законов.

В частности, в случае принятия органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства России, должностные лица органов исполнительной власти несут юридическую ответственность в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. В определенных случаях несут административную ответственность военнослужащие, а также иные лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов.