Исполнительная власть представляет собой сложный организационно-правовой механизм, в котором работает множество тесно взаимосвязанных в организационном и функциональном плане органов. Их создание обусловлено стоящими перед ними задачами государственно-управленческой деятельности и позволяет обеспечить профессиональный управленческий аппарат в тех сферах общественной жизни, которые Президент РФ и Правительство РФ считают постоянным объектом государственного внимания.

В течение всего постсоветского периода система федеральных органов исполнительной власти постоянно реформируется с целью создания рациональной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, отвечающих современному этапу радикальных экономических и социальных преобразований.

Действующие система и структура федеральных органов исполнительной власти определены двумя указами Президента РФ — от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти».

В соответствии с этими указами исполнительная власть на федеральном уровне осуществляется в трех ее организационно-правовых формах: федеральное министерство, федеральная служба, федеральное агентство.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности.

В основу создания федеральных министерств положены различные критерии. Одни федеральные министерства возникают и функционируют на основе отраслевого принципа. На это указывает прежде всего управляемая сфера деятельности, т. е. определенная область, границы, в пределах которых органы исполнительной власти осуществляют свою работу (например, сфера промышленного, топливно- энергетического комплексов, область технического регулирования и обеспечения единства измерений). В частности, объектами государственного регулирования, отнесенными к ведению Министерства сельского хозяйства РФ, являются сфера агропромышленного комплекса, включая животноводство, ветеринарию, растениеводство, карантин растений, мелиорацию, плодородие почв, регулирование рынка сельскохозяйственного сырья и продовольствия, пищевую и перерабатывающую промышленность, устойчивое развитие сельских территорий.

Выделяются и функциональные министерства. Например, Министерство финансов РФ, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляет выработку единой государственной финансовой, кредитной, денежной, страховой политики, а также политики в сфере аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, добычи, производства, переработки драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей (в части исчисления и порядка уплаты), включая определение таможенной стоимости товаров и транспортных средств.

В отдельных случаях просматривается и территориально-региональный критерий создания министерств. Примером тому являются

Министерство РФ по развитию Дальнего Востока, Министерство РФ по делам Северного Кавказа.

Все существующие в настоящее время федеральные министерства условно могут быть разделены на три группы: 1) создаваемые в административно-политической сфере (оборона, безопасность, иностранные дела, внутренние дела, юстиция); 2) в различных сферах экономической и хозяйственной жизни общества (промышленность, энергетика, сельское хозяйство, транспорт и связь, природные ресурсы, финансы); 3) в социально-культурной сфере (здравоохранение, труд и социальное развитие, образование и наука, спорт и массовые коммуникации).

В ведении федеральных министерств могут находиться федеральные службы и федеральные агентства, в отношении которых федеральные министерства наделяются контрольными и координационными полномочиями. Так, Министерство транспорта РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, Федерального агентства воздушного транспорта, Федерального дорожного агентства, Федерального агентства железнодорожного транспорта, Федерального агентства морского и речного транспорта.

Федеральные министерства также координируют деятельность государственных внебюджетных фондов.

Полномочия федеральных министерств определяются положениями о них, которые утверждаются либо Президентом РФ в отношении подведомственных ему органов, либо Правительством РФ. Компетенция министерств включает определение их основных задач, взаимоотношений с иными федеральными органами исполнительной власти, а также с органами исполнительной власти субъектов РФ, объем принадлежащих им административно-властных полномочий ит. д.

Аппарат федеральных министерств строится в соответствии с возлагаемыми на них задачами. Структурными подразделениями федеральных министерств являются создаваемые по основным направлениям деятельности департаменты, в состав которых включаются отделы.

Федеральные министерства в установленной сфере деятельности могут создавать координационные, совещательные и экспертные органы (советы, комиссии), в том числе межведомственные; учреждать печатные средства массовой информации для публикации своих нормативных правовых актов, официальных объявлений, размещения других материалов по вопросам, отнесенным к компетенции министерств, подведомственных им федеральных служб и федеральных агентств.

Федеральное министерство возглавляет федеральный министр, который наделяется широким спектром полномочий: утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении; вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников; вносит в Министерство финансов РФ предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств; вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной сфере деятельности и сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится к компетенции Правительства РФ; во исполнение поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение; имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом; назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных служб и федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ.

Федеральные службы являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Под этими функциями понимаются действия по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органам государственной власти, органам местного самоуправления разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов. При этом под правоприменительными функциями понимается издание индивидуальных правовых актов, в частности постановлений о назначении административных наказаний, а также ведение реестров и кадастров. Например, Федеральное казначейство (федеральная служба) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

Федеральные агентства осуществляют в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции.

Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными агентствами непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

В ряде случаев федеральные агентства наделяются функциями по контролю и надзору в своей сфере деятельности. Так, Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство) осуществляет не только функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере рыбохозяйственной деятельности, охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, производства рыбной и иной продукции из водных биологических ресурсов, но и функции по федеральному государственному контролю (надзору) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов во внутренних водах Российской Федерации.

С точки зрения подведомственности выделяются федеральные агентства, руководство которыми осуществляют Президент РФ либо Правительство РФ или федеральные министерства.

Персональная ответственность за выполнение возложенных на федеральное агентство полномочий возлагается на руководителя данного органа.

Федеральные министерства, службы и агентства осуществляют свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Федеральные органы исполнительной власти в соответствии со ст. 78 Конституции РФ для осуществления своих полномочий могут создавать территориальные органы, которые финансируются за счет федерального бюджета. Находятся такие органы в непосредственном подчинении федерального органа исполнительной власти. Порядок организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти предусматривается в регламенте соответствующего федерального органа исполнительной власти. Образование территориального органа федерального органа исполнительной власти, его реорганизация или упразднение осуществляются руководителем федерального органа исполнительной власти путем принятия решения на основании схемы размещения территориальных органов.

Территориальные органы в соответствии с компетенцией федерального органа исполнительной власти и установленными полномочиями выполняют функции по контролю и надзору, управлению государственным имуществом, предоставлению государственных услуг и другие функции, в том числе по выполнению задач, связанных с реализацией федеральных целевых программ, планов, отдельных мероприятий, предусмотренных актами Президента РФ, Правительства РФ и соответствующего федерального органа исполнительной власти.

Территориальные органы в пределах своих полномочий также осуществляют контроль и надзор за выполнением органами исполнительной власти субъектов РФ переданных им в соответствии с федеральными законами полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения, а также за соблюдением требований к качеству и доступности государственных услуг организациями, через которые они оказываются.

Территориальный орган осуществляет свою деятельность на территории одного или нескольких субъектов РФ. Территория устанавливается в положении о территориальном органе, утверждаемом соответствующим руководителем федерального органа исполнительной власти. Территориальный орган имеет структурные подразделения.

Руководители территориальных органов федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении федеральных министерств, назначаются на должность и освобождаются от должности федеральным министром по представлению руководителя соответствующей федеральной службы или федерального агентства. Руководители территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, назначаются на должность и освобождаются от должности руководителями этих федеральных органов исполнительной власти.

Одной из задач реформирования системы федеральных органов исполнительной власти является создание эффективных механизмов взаимодействия федеральных органов власти и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В рамках административной реформы ведется работа по подготовке нормативно-правовой базы, обеспечивающей эффективное взаимодействие органов исполнительной власти всех уровней. В числе значимых нормативных правовых актов следует указать Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30; Положение о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, утвержденное постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. № 725.