Государственная служба как особый вид публичной административной деятельности является неотъемлемым атрибутом любой страны. История государственной службы России насчитывает уже несколько столетий. Она неразрывно связана с созданием русского централизованного государства, но свое нормативное оформление получила только в годы правления Петра Великого, прежде всего в Генеральном регламенте (1720 г.) и Табели о рангах (1722 г.). Эти два документа предопределили построение всей системы отечественного служебного законодательства и его практической реализации вплоть до 1917 г.

В советский период законодательство о государственной службе (за исключением военной службы и службы в отдельных правоохранительных органах) практически отсутствовало, а официальный правовой статус абсолютного большинства государственных служащих фактически не отличался от статуса иных работников и регулировался общими для всех нормами законодательства о труде. Это обстоятельство послужило основанием для формирования представителями науки трудового права точки зрения о том, что отношения, связанные с поступлением на государственную службу, ее исполнением и прекращением, — это не что иное, как трудовые отношения.

С принятием Конституции РФ 1993 г. кардинально изменилась сущность государственной службы. Государственная служба стала позиционироваться как публично-правовой институт, в котором государственно-служебные отношения выступают исключительно как административные правоотношения, а их субъектами являются государственный служащий и государство.

Утверждение такой позиции в теории и на практике потребовало создания соответствующей нормативной базы, в том числе устанавливающей правовой статус государственных служащих. Важными вехами этого процесса стало принятие Положения о федеральной государственной службе, утвержденного Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2267, и Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», которые закрепляли основы правового положения российского чиновничества.

В начале 2000-х гг. началась широкомасштабная реформа государственной службы Российской Федерации, которая продолжается и сегодня. За прошедший с 2001 г. период реформирования и развития государственной службы произошли изменения в нормативном правовом регулировании государственной службы, а также в организационных механизмах ее прохождения, призванные повысить эффективность деятельности государственного аппарата и государственных служащих.

На сегодняшний момент в Российской Федерации сформирована обширная правовая база государственной службы. В ее основе лежат положения Конституции РФ, закрепляющие единство системы государственной власти (ст. 5), разделение законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10), равный доступ граждан к государственной службе (ч. 4 ст. 32). Кроме того, Конституция РФ в п. «т» ст. 71 устанавливает, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации, в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат (п. «л» ч. 1 ст. 72).

Принципиальным для формирования нового законодательства о государственной службе стало принятие Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», который определил правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации.

Согласно п. 1 ст. 1 данного Закона государственная служба Российской Федерации — профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

Российской Федерации;

федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ;

органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ;

лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (лица, замещающие государственные должности Российской Федерации);

лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ (лица, замещающие государственные должности субъектов РФ).

Государственная служба как профессиональная служебная деятельность принципиально отличается от других видов профессиональной, в том числе служебной, деятельности, имеющихся в государственной бюджетной сфере, коммерческих или некоммерческих организациях. Она объединяет только тех людей, которые трудятся в аппарате государственных органов, профессионально, на постоянной основе занимаясь вопросами государственного управления в различных областях или сферах общественной жизни или реализуя на практике важнейшие функции государства по обеспечению обороны, безопасности и правопорядка. Для осуществления такой деятельности государственный служащий должен обладать специальными знаниями, умениями и навыками, приобретенными в процессе получения базового или дополнительного профессионального образования.

Государственные служащие, реализуя свои полномочия, осуществляют аналитическое, правовое, организационно-распорядительное, кадровое, информационное, координационное, контрольное, финансовое, ресурсное обеспечение деятельности государственных органов и лиц, замещающих государственные должности. Для этого в государственных органах создаются организационные структуры, в которых учреждаются должности государственной службы. Текущее хозяйственное и техническое обеспечение выполняют, как правило, рабочие и служащие (технические секретари, водители, уборщицы, повара и т. д.), не являющиеся государственными служащими. Также не состоят на государственной службе руководители и работники государственных предприятий, учреждений, корпораций и компаний.

Профессиональная служебная деятельность на государственной службе направлена на обеспечение исполнения полномочий трех групп субъектов.

Во-первых, это полномочия Российской Федерации и субъектов РФ. Указанные полномочия осуществляются в рамках предметов ведения, закрепленных в ст. 71—73 Конституции РФ.

Во-вторых, полномочия органов государственной власти, иных государственных органов как федерального, так и регионального уровней. Исходя из конституционного принципа разделения властей, органами государственной власти принято считать органы законодательной, исполнительной и судебной властей, а иными государственными органами — органы, не входящие ни в одну из ветвей власти (Прокуратура РФ, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченные по правам человека в субъектах РФ, счетные палаты, избирательные комиссии и др.). Полномочия государственных органов прописаны в статутных законах и положениях об этих органах, утвержденных иными нормативными правовыми актами.

В-третьих, это полномочия лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов РФ. По мысли федерального законодателя, государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов РФ — это должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

Сводный перечень наименований государственных должностей Российской Федерации установлен Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации». В настоящее время перечень содержит наименования 44 должностей. К числу лиц, которые замещают указанные должности, в частности, относятся Президент РФ, Председатель Правительства РФ и его заместители, федеральные министры, Председатель Совета Федерации, его заместители и члены комитетов (комиссий), Председатель Государственной Думы, его заместители и члены комитетов (комиссий), председатели высших судебных инстанций и их заместители, федеральные судьи.

Перечень типовых государственных должностей субъектов РФ в соответствии с и. 1 ст. 21 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» утверждается Президентом РФ. Указом Президента РФ от 4 декабря

2009 г. № 1381 «О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации» в перечень включены наименования 17 должностей, среди которых: первый заместитель, заместитель высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ; член высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ; председатель законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и др.

Статья 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» определяет систему государственной службы Российской Федерации, в которую входят государственная гражданская служба, военная служба и государственная служба иных видов. Военная служба и государственная служба иных видов, которые устанавливаются федеральными законами, являются видами федеральной государственной службы и соответственно регулируются исключительно федеральными нормативными правовыми актами. Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ. Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, а ее организация — в ведении субъекта РФ.

Базовым федеральным законодательным актом в сфере государственной гражданской службы является Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», который устанавливает единые правовые, организационные и финансово-экономические основы федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов РФ.

Федеральная государственная гражданская служба также регулируется Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 205-ФЗ «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации», другими федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти и иных федеральных государственных органов.

тов Федерации исходя из общих (единых) правовых и организационных основ, установленных федеральным законодательством.

Военная служба регламентируется федеральными законами от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», другими федеральными законами и нормативными актами Президента РФ, Правительства РФ и тех федеральных органов исполнительной власти, где предусмотрена военная служба.

Государственная служба иных видов в настоящее время осуществляется в государственных органах и учреждениях, реализующих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина (МВД России, Федеральная таможенная служба, Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков, Федеральная служба исполнения наказаний и др.). Иные виды государственной службы установлены федеральными законами, регулирующими службу в отдельных правоохранительных структурах: от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции»; от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»; от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» и др. Кроме того, государственная служба в правоохранительных органах регламентирована нормативными актами Президента РФ, Правительства РФ и соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

Объединяющие начала всех видов государственной службы, основополагающие идеи построения и функционирования ее системы закреплены в качестве принципов государственной службы в ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». В юридической литературе принято выделять конституционные (общеправовые) и организационные (специальные) принципы государственной службы. С учетом такой классификации к первой группе следует отнести: федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ; законность; приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты; равный доступ граждан к государственной службе; единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы; взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы. Ко второй — открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих; профессионализм и компетентность государственных служащих; защиту государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Подобное деление достаточно условно, так как все принципы взаимосвязаны и взаимообусловлены, соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, отступление от какого-либо из принципов отрицательно сказывается не только на следовании остальным принципам, но и на функционировании всей системы государственной службы.