Правовой акт только тогда соответствует своему предназначению, когда он, действуя, вызывает юридические последствия, т. е. обладает юридической силой. Это происходит в случае полного и точного соблюдения всех требований, предъявляемых к правовому акту управления.

Правовой акт издается только в установленном порядке. Порядок издания актов определяется разнообразными законодательными и иными нормативными актами, в зависимости от статуса издающих эти акты органов и лиц. Так, Правительство РФ на основании Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения. При этом акты, имеющие нормативный характер, принимаются в форме постановлений, а акты оперативного ненормативного характера имеют форму распоряжений Правительства РФ.

Очень часто установленный порядок требует подготовки проекта нормативного правового акта, который должен согласовываться со всеми заинтересованными органами и лицами. Например, это касается актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти. Процедура согласования проекта нормативного правового ак-

та оформляется визами на проекте нормативного правового акта, созданном на бумажном носителе, включает в себя наименование должности руководителя федерального органа исполнительной власти или его заместителя, собственноручную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату, а на проекте нормативного правового акта, созданном в форме электронного документа, — наименование должности указанного руководителя (его заместителя) и усиленную квалифицированную электронную подпись визирующего. Виза проставляется, по установленному порядку, в нижней части оборотной стороны последнего листа подлинника нормативного правового акта, созданного на бумажном носителе. В подготовке проекта акта участвуют уполномоченные органы и подразделения органов, например юридические службы.

Участие в работе над проектом акта многих органов и подразделений обусловлено необходимостью глубокого изучения всех отражаемых в акте вопросов, относящихся к теме, поднимаемой в нем. При этом должно быть досконально изучено законодательство Российской Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов РФ, научная литература и другие имеющиеся материалы по данным вопросам (например, данные социологических исследований), а также практика применения соответствующих нормативных правовых актов. Только после изучения указанных материалов должен быть решен вопрос о целесообразности принятия акта.

Важнейшее значение имеет установленная форма акта, включающая в себя его структуру, реквизиты, язык написания. Так, например, в акте необходимо избегать громоздких сложноподчиненных предложений. Требуется четко выделять части (главы, пункты, подпункты) акта.

В акте не должны содержаться формулы, чертежи и т. д., которые могут быть не поняты пользователями и исполнителями акта. Если в акте все же требуется разместить схему или таблицу, они должны оформляться в виде приложений, а в соответствующих частях акта должны иметься ссылки на эти приложения.

Если издание нормативного правового акта повлекло за собой изменение, дополнение, отмену ранее действовавших актов или их частей, положение об этом включается в текст подготавливаемого акта (его проекта).

Множественные изменения по нескольким актам, а также изменения и дополнения по нескольким вопросам требуют разработки нового единого акта, в который включаются как ранее содержащиеся, так и вновь разработанные нормативные предписания.

В настоящее время вопросы государственной регистрации нормативных правовых актов регулируются постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». В соответствии с и. 10 указанных Правил государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Процедура государственной регистрации включает в себя правовую экспертизу соответствия акта законодательству Российской Федерации, антикоррупционную экспертизу этого акта; принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта, присвоение регистрационного номера и занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Указанная регистрация производится в срок до 15 рабочих дней со дня получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен Министерством юстиции РФ еще на 10 дней, в исключительных случаях — не более чем до 30 рабочих дней.

Согласно и. 17 Правил, если в регистрации акта не было отказано (например, по причине его несоответствия законодательству), его подлинник с присвоенным номером направляется Министерством юстиции РФ в течение суток после государственной регистрации в федеральный орган исполнительной власти, представивший акт на государственную регистрацию. В случае отказа в регистрации акт возвращается с указанием причин отказа. Руководитель федерального органа исполнительной власти в течение 10 дней после получения акта с отказом в регистрации должен издать документ об отмене этого нормативного правового акта и направить копию такого документа в Министерство юстиции РФ.

Нормативный правовой акт может быть возвращен без регистрации федеральному органу исполнительной власти, представившему акт на регистрацию, по просьбе этого органа для доработки и внесения изменений, после чего акт может быть представлен на регистрацию повторно в течение одного месяца либо представлена копия документа об отмене акта.

В «Разъяснениях о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утвержденных приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88, дается более подробное описание нормативных актов, которые подлежат государственной регистрации.

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты независимо от срока их действия (постоянно действующие, временные, принятые на определенный срок).

Не подлежат представлению на государственную регистрацию: индивидуальные правовые акты: персонального характера (о назначении или освобождении от должности, о поощрении или наложении взыскания и т. п.); действие которых исчерпывается однократным применением; срок действия которых истек; оперативно-распорядительного характера (разовые поручения);

акты, которыми решения вышестоящих государственных органов доводятся до сведения органов и организаций системы федерального органа исполнительной власти;

акты, направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти и не содержащие новых правовых норм;

технические акты (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т. п.), если они не содержат правовых норм; акты рекомендательного характера и т. д.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Помимо актов федеральных органов исполнительной власти государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и Указом Президента РФ от 20 марта 2001 г. № 318 «О введении государственной регистрации актов, издаваемых Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования, Фондом социального страхования Российской Федерации» также подлежат акты, имеющие нормативный характер, издаваемые:

Банком России;

Пенсионным фондом РФ;

Федеральным фондом обязательного медицинского страхования;

Фондом социального страхования РФ.

Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти регламентируется Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763. Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования, если в самом акте не установлен иной порядок вступления в силу.

Пункт 9 этого Указа официальными источниками опубликования называет «Российскую газету» или издаваемый еженедельно Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти государственного учреждения издательства «Юридическая литература» Администрации Президента РФ, и размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Иные акты Президента РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после их первого официального опубликования, если в самом акте не установлен иной порядок вступления в силу. Иные акты Правительства РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» было введено специальное условие: постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства РФ не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Кроме того, было установлено, что распоряжения Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания.

В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание их в виде писем и телеграмм не допускается.

Порядок вступления в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти зависит от факта их регистрации в Минюсте России: зарегистрированные акты вступают в силу в порядке, установленном Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763; порядок же вступления в силу актов, признанных Минюстом России не нуждающимися в регистрации, каждый федеральный орган исполнительной власти определяет самостоятельно.

Несоблюдение требований по юридическому содержанию и порядку издания актов, ошибки и неточности в акте порождают нежелательные юридические последствия вплоть до признания такого акта недействительным и его отмены. В этом случае акт утрачивает силу и не влечет никаких юридических последствий, становится юридически ничтожным.

Ничтожность акта может быть обнаружена в различное время, как в момент его издания, так и в течение срока действия; она может быть установлена в связи с различными обстоятельствами. Обстоятельством ничтожности может быть, например, нарушение компетенции органа или лица, принявшего акт. Указанное нарушение может быть выявлено в результате проведения контрольных мероприятий, надзорных действий, жалоб граждан и т. д.

В ничтожных актах ничтожно само юридическое властное волеизъявление субъекта, принявшего акт. Могут иметь место ситуации, когда нужно изменить лишь часть юридического содержания акта, не признавая недействительным и отмененным весь акт целиком. Наиболее распространенным вариантом в юридической практике для таких случаев является новая редакция акта с внесением в него частичных изменений.

Возможность осуществить процедуру поиска доказательств дефектности акта позволяет выделить оспоримые акты, которые признаются недействительными и отменяются именно на основе обнаруженных доказательств. Если признание оспоримого акта недействительным состоялось и он подлежит отмене, то сделать это можно только в официально установленном порядке и на основании обжалования, опротестования, применения контрольных полномочий.

Существует целый ряд субъектов, наделенных правом проявления инициатив в различных формах, влияющих на судьбу актов. К числу таких субъектов законодательство относит органы прокуратуры, когда акт отменяется на основании удовлетворения протеста прокурора.

Безусловно важна в этом вопросе роль судов: Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, судов общей юрисдикции. Так, Конституционный Суд РФ может признать неконституционными нормативные указы Президента РФ, постановления Правительства РФ или их части, а также акты органов исполнительной власти субъектов РФ. В результате такого признания они утрачивают юридическую силу (ст. 125 Конституции РФ).

Президент РФ согласно ст. 115 Конституции РФ может отменить постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, а также акты подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.

Кроме того, Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ (ст. 85 Конституции РФ).

Правительство РФ вправе внести Президенту РФ предложения о приостановлении действий актов органов исполнительной власти субъектов РФ, противоречащих законодательству, а также отменить акты федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Правительству РФ.

Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) наделено правом отменять акты органов исполнительной власти субъектов.

Правом отмены актов наделены сами органы и лица, издавшие акт, а также вышестоящие по отношению к ним органы и лица.

Вынесение протеста прокурором на постановление о назначении административного наказания приостанавливает исполнение постановления до рассмотрения протеста.