В многообразии проявлений государственно-управленческой деятельности выделяются административно-правовые договоры. В законодательстве этот термин не употребляется, что порождает ряд вопросов, основной из которых: является ли административно-правовой договор формой реализации исполнительной власти?

Отвечая на этот дискуссионный вопрос, следует выявить признаки и особенности, присущие административно-правовым договорам, сформулированные в теории административного права[1].

Во-первых, заключение административного договора влечет возникновение правоотношений между его субъектами на основе добровольного согласия;

во-вторых, административно-правовой договор заключается в соответствии с нормами административного права, которые регламентируют порядок его заключения и прекращения;

в-третьих, административно-правовой договор имеет своей целью урегулирование отношений, складывающихся в сфере государственного управления, отношений управленческого характера (в отличие, например, от гражданско-правового договора);

в-четвертых, одной из сторон административно-правового договора выступает орган исполнительной власти.

В приведенном перечне обнаруживаются лишь отдельные признаки, присущие всем договорам, при этом имеются типичные черты, обусловленные характером управленческих связей.

Таким образом, административно-правовой договор — это соглашение, заключенное на основе административно-правовых норм, при участии органа (должностного лица) исполнительной власти, имеющее целью урегулирование отношений, складывающихся в сфере государственного управления, и влекущее возникновение управленческого правоотношения.

Органы исполнительной власти достаточно часто заключают соглашения. При этом соглашение может быть гражданско-правовой сделкой (приобретение оборудования, проведение исследовательской, научной, технической деятельности и т. д.). Указанная деятельность необходима для реализации органами управленческих задач и функций. Однако юридические властные полномочия здесь не проявляются и не реализуются. Подобное соглашение носит по отношению к управлению явно вспомогательный характер.

Соглашения могут иметь место также при управлении государственным имуществом, в налоговой, инвестиционной деятельности, охране хозяйственных и других объектов, использовании и охране природных ресурсов и т. д. Очевидно, что речь здесь идет о сложных комплексах смешанных вариантов отношений.

В случае заключения государственных контрактных соглашений (договоров, государственных заказов) в сфере государственного управления такие связи не приобретают характера чисто административно-правовых.

В гораздо большей степени административно-правовой характер соглашений обнаруживается в вопросах о сотрудничестве и развитии взаимоотношений между органами государственной власти и субъектами РФ.

Административно-правовые начала проявляются достаточно четко в соглашениях по разграничению и передаче полномочий в рамках совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по определению исключительных предметов ведения (в отношении органов исполнительной власти). Примером служат соглашения, предусмотренные Конституцией РФ (ч. 2, 3 ст. 78), когда федеральные органы исполнительной власти могут передавать органам исполнительной власти субъектов РФ, а органы исполнительной власти субъектов РФ — федеральным органам исполнительной власти осуществление части своих полномочий.

Согласно ст. 13 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ, названному Закону и другим федеральным законам. При этом передачу полномочий, осуществляемую на основании соглашений, можно считать правовой формой реализации исполнительной власти.

Соглашения об условиях поступления на государственную службу также содержат элементы административно-правового договора, например, порядок поступления граждан на военную службу по контракту определяется разд. Y «Поступление граждан на военную службу по контракту» Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе», а также иными нормативными актами Российской Федерации. Добровольное поступление гражданина на военную службу по контракту предусматривает заключение письменного соглашения по типовой форме.

Наконец, можно говорить о договорах о сотрудничестве, проведении совместных мероприятий, принятии совместных актов, заключаемых при участии органов исполнительной власти.

Все вышеизложенное дает основание разграничивать, классифицировать административные договоры по такому признаку, как предмет договора. По данному признаку выделяются договоры о компетенции, о сотрудничестве и совместных действиях, о поступлении на государственную (военную) службу и т. д.

Оценивая ранее изложенное с точки зрения проблемы реализации исполнительной власти, необходимо отметить, что в каждом случае заключения административно-правовых договоров (соглашений, контрактов) требуется завершающее юридически властное волеизъявление полномочного органа (должностного лица) и юридически властное оформление достигнутого соглашения.

[1] См.: Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Административное право России. М., 2006. С. 253.