В сфере организации и функционирования исполнительной власти большое значение имеет процессуальная деятельность. Она отождествляется с порядком последовательных юридических действий, совершаемых для достижения определенного результата. Эта деятельность всегда облечена в правовую форму и может быть реализована только в правоотношении. Конечная ее цель — процессуальное обеспечение реализации субъектами правоотношений их прав и обязанностей, установленных для них соответствующими нормами материального права.

Совокупность процессуальных норм, действующих в сфере организации и осуществления исполнительной власти, составляет административно-процессуальное законодательство. В соответствии с Конституцией РФ (и. «к» ст. 72) административно-процессуальное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Развитие процессуального законодательства — один из кардинальных путей реализации основного принципа правового государства — подчинение власти праву.

В административно-процессуальной деятельности наглядно проявляются основы взаимоотношений власти и гражданина, власти и бизнеса; гарантии прав и свобод граждан и хозяйствующих субъектов; способы контроля за законностью решений многочисленных субъектов государственного управления.

Несмотря на столь важное значение административно-процессуальных норм в регулировании механизма государственной власти, приходится констатировать, что административно-процессуальное законодательство (в отличие от норм уголовно-процессуального и гражданского процессуального законодательства, которые «обслуживают» уголовное и гражданское право) всегда отставало и сегодня еще отстает от развития норм материального административного права. Причин здесь несколько, причем как объективного, так и субъективного свойства.

В первую очередь это отставание можно объяснить трудностями в становлении и развитии самого материального административного права, постоянной борьбе за сохранение своего собственного предмета регулирования.

Если обратиться к истории административного права, то нетрудно вспомнить неоднократно предпринимавшиеся попытки низвести его до регулятора применения исключительно мер государственного принуждения. Свою негативную роль сыграли и многочисленные, не всегда продуманные организационные перестройки, которые не способствовали разработке процессуальных правил, рассчитанных на определенную стабильность и продолжительность применения. Нельзя не отметить и необоснованную недооценку значения административного права в первые годы проведения рыночных реформ, когда предпочтение отдавалось приватизации, акционированию, саморегуляции, в связи с чем необходимость административно-правового регулирования вообще подвергалась сомнению. Как следствие, не возникало надобности и в производных, вторичных по своему характеру процессуальных правилах регулирования.

В ходе борьбы за статус административного права не всегда уделялось достаточное внимание процессуальным формам обеспечения управленческой деятельности. Справедливости ради нужно сказать, что и у самого чиновничества никогда не было особого желания ввести свою деятельность в процессуальные рамки, ибо установленные законодательством процедуры всегда ограничивают дискретные (ус- мотренческие) полномочия государственного аппарата, сдерживают его возможность получать какие-то дополнительные доходы за якобы оказываемые государством услуги.

Преодоление нигилистического отношения законодателя к административно-процессуальным нормам началось с принятия Конституции РФ 1993 г. В чем это конкретно проявилось?

Во-первых, одна из частей административно-процессуальной деятельности, а именно административное судопроизводство, было названо в Конституции РФ (ст. 118) самостоятельной формой осуществления судебной власти наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством. В развитие этой конституционной нормы в 2015 г. был принят КАС РФ.

Во-вторых, во многих нормативных актах, касающихся таких видов управленческой деятельности, как лицензирование, разрешительные и регистрационные режимы, больше внимания стало уделяться нормам, регулирующим порядок такой деятельности.

В-третьих, существенно увеличен (почти в два раза) процессуальный раздел КоАП РФ, усиливший процессуальные гарантии участников производства по делам об административных правонарушениях.

Тем не менее в доктрине административного права до сих пор нет единого определения того, что же такое административно-процессуальная деятельность, административный процесс. Отсутствие единого концептуального определения понятия «административный процесс» сдерживает выявление специфики административно-процессуальных норм, мешает охарактеризовать и обозначить объем содержащих эти нормы нормативных актов (как имеющихся, так и готовящихся).

Следует подчеркнуть, что в теории административного права существуют два основных подхода к понятию административного процесса: узкая и широкая его трактовка. Узкое его понимание связывается с деятельностью субъектов исполнительной власти по рассмотрению административно-правовых споров и применению разнообразных мер административного принуждения. Такая позиция распространена среди специалистов в области административной деликтологии.

Известна и иная точка зрения. Представители широкого понимания административного процесса (В. Д. Сорокин, В. И. Попова, Ю. А. Тихомиров, авторы настоящего учебника) исходят из классической конструкции: процесс есть форма жизни закона. Поэтому они трактуют его как многообразное явление, охватывающее реализацию всех норм материального административного права, а не только норм, касающихся разрешения споров и применения мер административного принуждения.

Сейчас широкая трактовка административного процесса находит все большее число сторонников. И это не случайно, поскольку для правового государства объективно необходима процессуальная регламентация всех сторон управленческой деятельности, а не только той ее части, которая связана с разрешением конфликтов. Процессуальный аспект позитивного управления (в том числе порядок выдачи разрешений, лицензий, регистрационное производство, порядок подготовки и принятия управленческих правовых актов) не менее важен, чем рассмотрение жалоб и применение мер административного воздействия. Он напрямую связан с обеспечением прав граждан и юридических лиц в их взаимоотношениях с государственной властью.

Предметом (основанием) любой административно-процессуальной деятельности является конкретное индивидуальное дело, порядок его разрешения.

Можно назвать несколько признаков административно-процессуальной деятельности по разрешению индивидуальных дел.

Во-первых, основанием для такой деятельности всегда является индивидуальное дело, которое возникает в сфере организации и функционирования исполнительной власти.

Во-вторых, разрешение индивидуального административного дела — это по своему характеру деятельность правоприменительная, связанная с реализацией законов.

В-третьих, чтобы разрешить конкретное индивидуальное дело, одна из сторон должна обладать определенными властными полномочиями. Поэтому в административно-процессуальном отношении одной из сторон обязательно выступает государственный орган (должностное лицо), наделенный такими властными полномочиями.

В-четвертых, деятельность по разрешению индивидуального административного дела должна регулироваться нормами именно административно-процессуальными, а не какими-либо другими процессуальными нормами.

Суммируя названные признаки административно-процессуальной деятельности, можно дать следующее определение административного процесса. Административный процесс — это урегулированный административно-процессуальными нормами порядок деятельности органов государственной власти (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению индивидуальных дел, возникающих в сфере государственного управления.

Административные индивидуальные дела чрезвычайно разнообразны по своему характеру. Поэтому порядок их разрешения не может быть единым, а представляет собой сумму различных видов административных производств. Процесс и производство соотносятся как общее и особенное. Совершенно справедливо заметил В. Д. Сорокин: «Производство — часть процесса, процесс есть совокупность производств»[1].

Каждое административное производство представляет собой систему норм, регламентирующих порядок рассмотрения и разрешения тех или иных однородных групп управленческих дел. По поводу самого перечня административных производств в юридической литературе единодушия нет. Тем не менее большинство административистов, занимающихся вопросами административно-процессуальной деятельности, всегда в этом перечне выделяют административно-процедурное и административно-юрисдикционное производство. Основным критерием дифференциации этих видов производств является характер разрешаемого индивидуального дела.

Если речь идет о порядке разрешения индивидуального дела, не носящего характера конфликта (спора или правонарушения), то такое производство принято называть административно-процедурным. Его видами являются лицензионно-разрешительное производство, регистрационное производство, производство по подготовке и принятию правовых актов управления.

Специфика разрешения бесспорного индивидуального дела проявляется в следующем:

правовая оценка поведения участников административно-правового отношения, как правило, не дается. Она может являться лишь условием удовлетворения соответствующих ходатайств одной из сторон правоотношения (например, выдача разрешения, лицензии);

меры государственного принуждения по результатам разрешения дела не применяются;

целью рассмотрения дела является удовлетворение законных прав и интересов физических и юридических лиц, обратившихся за разрешением какого-либо конкретного вопроса (получение лицензии, регистрации по месту жительства, регистрации сделки с недвижимостью и др.);

именно поэтому большинство индивидуальных дел, разрешаемых в форме административно-процедурного производства, возникают по инициативе самих обратившихся физических и юридических лиц;

властной стороной в разрешении индивидуального административного дела всегда выступает орган исполнительной власти (или его должностное лицо).

Для юрисдикционного производства характерно следующее:

его правоохранительная направленность;

содержанием его является рассмотрение административного спора или дела о правонарушении (об административном правонарушении или дисциплинарном проступке);

в результате рассмотрения дается правовая оценка поведения участников правоотношения;

по итогам рассмотрения могут быть применены меры государственного принуждения;

индивидуальное дело, рассматриваемое в форме административно-юрисдикционного производства, может возникнуть по инициативе любой стороны, в том числе и властной стороны правоотношения (например, в ситуации рассмотрения дел об административных правонарушениях) ;

в качестве властной стороны может выступать не только орган исполнительной власти (как это характерно для административно-процедурной деятельности), но и суд. Причем в последнее время сфера административно-юрисдикционной деятельности судов как общей юрисдикции, так и арбитражных расширяется.

Разновидностями административно-юрисдикционного производства являются:

производство по жалобам, рассматриваемым как в административном, так и в судебном порядке;

производство по наложению дисциплинарных взысканий на государственных служащих за совершение ими дисциплинарных проступков;

производство по делам об административных правонарушениях физических и юридических лиц.

[1] Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002. С. 120.