В зависимости от оснований возникновения можно выделить несколько видов административно-юрисдикционного производства: дисциплинарное производство; производство по жалобам; производство по делам об административных правонарушениях. Любой из названных видов административно-юрисдикционного производства включает в себя следующие стадии: возбуждение дела; предварительная подготовка к рассмотрению дела; рассмотрение дела; исполнение решения по делу.

В данном параграфе будут описаны два первых вида административно-юрисдикционного производства, поскольку особенности производства по делам об административных правонарушениях подробно изложены в гл. 39 учебника.

Дисциплинарное производство. Дисциплинарное производство заключается в применении к лицам, совершившим правонарушение в виде дисциплинарного проступка, дисциплинарных взысканий, предусмотренных нормами права.

Для административного права дисциплинарное производство как вид административно-юрисдикционного производства представляет особый интерес в том случае, когда речь идет о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих за совершение ими дисциплинарных проступков. Дисциплинарное производство в отношении государственных служащих регламентировано многими нормативными правовыми актами, что предопределено наличием различных форм государственно-служебных отношений (в зависимости от вида государственной службы).

Единое понятие «дисциплинарный проступок» в законодательстве о государственной службе отсутствует. При этом нормативные акты, регламентирующие дисциплинарную ответственность различных видов государственных служащих, дают разные определения данного понятия.

Если говорить о дисциплинарных проступках государственных гражданских служащих, то ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе» определяет его как неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей. При этом дисциплинарный проступок гражданских служащих выражается в нарушении служебной дисциплины на гражданской службе (ст. 56, 591), т. е. обязательного соблюдения служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, установленных в соответствии с данным Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, нормативными актами государственного органа и со служебным контрактом, ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции. Данное понятие значительно отличается от определения дисциплины труда, содержащегося в ст. 189 ТК РФ, в которой под дисциплиной труда понимается обязательное для всех работников подчинение правилам поведения, определенным в соответствии с Кодексом, иными федеральными законами, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами, трудовым договором.

В законодательстве о военной службе дисциплинарный проступок понимается несколько иначе. Согласно ст. 282 Федерального закона «О статусе военнослужащих» дисциплинарный проступок определяется как противоправное, виновное действие (бездействие), выражающееся в нарушении воинской дисциплины, которое в соответствии с законодательством Российской Федерации не влечет за собой уголовной или административной ответственности. Особенности привлечения к дисциплинарной ответственности военнослужащих определяются общевоинскими уставами Вооруженных Сил РФ.

Дисциплинарный проступок граждан, находящихся на должностях государственной службы иных видов, определяется специальными законами о конкретном виде службы.

Так, например, Федеральный закон «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» дает достаточно четкое определение дисциплинарного проступка путем перечисления конкретных видов правонарушений. Статья 49 данного Закона под нарушением служебной дисциплины (дисциплинарным проступком) понимает виновное действие (бездействие), выразившееся в нарушении сотрудником органов внутренних дел законодательства Российской Федерации, дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации, должностного регламента (должностной инструкции), правил внутреннего служебного распорядка федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или подразделения, либо в несоблюдении запретов и ограничений, связанных со службой в органах внутренних дел, и требований к служебному поведению, либо в неисполнении (ненадлежащем исполнении) обязательств, предусмотренных контрактом, служебных обязанностей, приказов и распоряжений прямых руководителей (начальников) и непосредственного руководителя (начальника) при выполнении основных обязанностей и реализации предоставленных прав. Кроме того, данная статья дает перечень правонарушений, которые признаются грубым нарушением служебной дисциплины сотрудником органов внутренних дел.

Можно сказать, что всем видам дисциплинарных проступков государственных служащих свойственны следующие признаки:

дисциплинарный проступок всегда носит противоправный характер (объект посягательства данных деяний — это служебная дисциплина);

данные деяния могут выражаться в форме как действия, так и бездействия государственного служащего;

данные деяния ограничены рамками государственного органа, где осуществляет свою деятельность государственный служащий;

данные деяния имеют меньшую степень общественной опасности по сравнению с уголовными или административными правонарушениями.

Дисциплинарное взыскание налагается лицом (руководителем) или органом, назначившим совершившего служебный проступок на должность.

При наложении взыскания учитываются: характер проступка;

обстоятельства, при которых он совершен; прежнее поведение служащего;

соответствие степени вины и тяжести совершенного проступка. Каждый вид государственной службы предусматривает свои виды дисциплинарных взысканий и особый порядок дисциплинарного производства.

Остановимся несколько подробнее на порядке наложения и снятия дисциплинарного взыскания в отношении государственного гражданского служащего.

Взыскание должно быть применено непосредственно после обнаружения проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая периода временной нетрудоспособности гражданского служащего, пребывания его в отпуске, других случаев отсутствия его на службе по уважительным причинам, а также времени проведения служебной проверки.

Взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам проверки финансовохозяйственной деятельности или аудиторской проверки — позднее двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.

Не может быть наложено дисциплинарное взыскание за деяния, совершение которых наказуемо в ином порядке.

Днем обнаружения проступка является день, когда должностному лицу, налагающему взыскание, стало известно о совершении проступка.

До применения дисциплинарного взыскания с гражданского служащего должно быть получено письменное объяснение. В случае отказа дать такое объяснение составляется соответствующий акт.

Перед применением дисциплинарного взыскания по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению самого гражданского служащего проводится служебная проверка.

Государственный служащий, совершивший дисциплинарный проступок, может быть временно (но не более чем на месяц) отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности.

При проведении служебной проверки должны быть полностью, объективно и всесторонне установлены:

факт совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка;

вина гражданского служащего;

причины и условия, способствовавшие совершению дисциплинарного проступка;

характер и размер вреда, причиненного гражданским служащим;

Проведение служебной проверки поручается подразделению государственного органа по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения и выборного профсоюзного органа.

Служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня принятия решения о ее проведении. Результаты служебной проверки сообщаются представителю нанимателя, назначившему служебную проверку, в форме письменного заключения.

Гражданский служащий, в отношении которого проводится служебная проверка, имеет право:

давать устные или письменные объяснения, представлять заявления, ходатайства и иные документы;

обжаловать решения и действия (бездействие) служащих, проводящих служебную проверку, представителю нанимателя, назначившему служебную проверку;

ознакомиться по окончании служебной проверки с письменным заключением и другими материалами по результатам служебной проверки, если это не противоречит требованиям неразглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну.

Копия акта о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания с указанием оснований его применения вручается гражданскому служащему под расписку в течение пяти дней со дня издания соответствующего акта.

Дисциплинарное взыскание считается снятым, если в течение года со дня его наложения служащий не подвергался новому дисциплинарному взысканию. Представитель нанимателя вправе снять с гражданского служащего дисциплинарное взыскание и до истечения одного года по собственной инициативе, по письменному заявлению гражданского служащего или по ходатайству его непосредственного руководителя.

Приказ (решение) о наложении дисциплинарного взыскания может быть обжалован гражданским служащим в комиссию государственного органа по служебным спорам (административный порядок) или в суд.

Производство по жалобе. Жалобы, являясь разновидностью обращений, всегда связаны с мнением лица о том, что его права или законные интересы нарушены действиями или правовыми актами государственных органов или их должностных лиц.

Конституцией РФ предусмотрены два порядка рассмотрения жалоб граждан — административный (ст. 33) и судебный (ч. 2 ст. 46).

Конкретизация этих конституционных статей находит свое отражение во многих федеральных законах и других нормативных правовых актах.

Что касается регламентации административного порядка обжалования, то здесь в первую очередь следует назвать Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Во многих других действующих федеральных законах также содержатся отдельные нормы, касающиеся порядка административного обжалования: гл. 19 НК РФ (порядок обжалования актов налоговых органов и действий (бездействия) их должностных лиц); ст. 361 ТК РФ (обжалование решений государственных инспекторов труда); ст. 11 ЖК РФ (защита жилищных прав в административном порядке осуществляется только в случаях, предусмотренных данным Кодексом или другим федеральным законом); ст. 2421, 284, 2841 БК РФ. Конкретные статьи об административном обжаловании содержатся в федеральных законах: «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О воинской обязанности и военной службе», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и др.

Особый порядок досудебного обжалования решений и действий (бездействия) органов, предоставляющих государственные или муниципальные услуги, установлен Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Нормы об обжаловании содержатся также в указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ, иных подзаконных нормативных правовых актах, законах субъектов РФ.

Досудебное обжалование предусматривается и административными регламентами, принимаемыми в соответствии с постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)», согласно которому жалоба направляется в вышестоящие органы государственной власти. На уровне субъектов РФ приняты законы о стандартах и административных регламентах государственных услуг, устанавливающие аналогичные требования к порядку обжалования.

Подача жалобы гражданином, ее прием и регистрация административным органом представляют собой процессуальные действия, которые служат основанием для возникновения начальной стадии

производства — стадии возбуждения административного дела по жалобе во внесудебном порядке.

Жалобы подаются в исполнительный орган (должностному лицу), к непосредственному ведению которого относится разрешение поставленного гражданином вопроса об оспаривании правомерности действий или решений подчиненного ему (нижестоящего) должностного лица или органа. Запрещается направлять жалобы для разрешения тем должностным лицам, чьи действия являются предметом жалобы. В некоторых случаях предусматривается подача жалобы через то должностное лицо, чьи действия обжалуются (это установлено, например, для военнослужащих). В такой ситуации получившее жалобу должностное лицо обязано передать ее в вышестоящую инстанцию со своими объяснениями. Если жалоба поступила в орган, не полномочный разрешить ее, этот орган обязан в пятидневный срок направить ее компетентному органу с уведомлением об этом гражданина.

Гражданин в своей жалобе в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет жалобу, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее — при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, излагает суть жалобы, ставит личную подпись и дату.

При рассмотрении жалобы не допускается разглашение содержащихся в ней сведений, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия.

Для рассмотрения жалобы установлен месячный срок со дня ее поступления. Если жалоба не требует дополнительной проверки, она должна быть разрешена безотлагательно, не позднее 15 дней. Для некоторых категорий граждан установлены более короткие сроки разрешения их жалоб.

Жалоба подлежит проверке, т. е. требуется расследование, изучение содержащихся в ней сведений. При необходимости дополнительной проверки рассмотрение жалобы может быть в порядке исключения продлено не более чем на 30 дней. В подобных случаях для проверки изложенных в жалобе фактов может назначаться ответственный работник, который истребует все необходимые для вынесения объективного решения материалы.

Если гражданин не согласен с решением по жалобе, он вправе обжаловать это решение в вышестоящий исполнительный орган или в суд.

Нарушение порядка рассмотрения жалоб граждан влечет за собой дисциплинарную или административную ответственность должностных лиц.

Решение по жалобе в пользу заявителя сопровождается по общему правилу отменой или изменением обжалованного действия (решения), а также ответственностью должностного лица, чьи действия были признаны в административном или судебном порядке неправомерными.

Судебное рассмотрение жалоб граждан имеет свои особенности. Назначение судебной системы прежде всего состоит в эффективной защите граждан и их объединений, а также в контроле за деятельностью органов исполнительной власти.

Федеральным конституционным законом от 5 февраля 2014 г. № 4-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон “О судебной системе Российской Федерации"» были внесены изменения, согласно которым с 6 августа 2014 г. Верховный Суд РФ стал единственным высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, а также по экономическим спорам. Полномочия Высшего Арбитражного суда РФ были упразднены. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды составили единую систему федеральных судов.

Конституционная норма в отношении судебного обжалования (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ) детализирована в КАС РФ, который, как уже отмечалось, действует с 15 сентября 2015 г.

С принятием КАС РФ начинается формирование новой системы судебного рассмотрения жалоб.

Ранее вопросы судебного обжалования регулировались Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», а также обеспечивались процессуальными нормами АПК РФ (разд. III «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений») и ГПК РФ (подразд. III «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» разд. II).

КАС РФ установил порядок административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом РФ и судами общей юрисдикции административных дел (о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других админист-

ративных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий).

С момента вступления в силу КАС РФ действовавшие ранее Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», подразд. III «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» разд. II ГПК РФ, а также гл. 221 «Производство по рассмотрению заявлений о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного постановления в разумный срок» ГПК РФ утратили силу.

В предусмотренном КАС РФ порядке рассматриваются административные дела, в частности:

об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части;

об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций;

об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей;

об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов РФ по приему квалификационного экзамена на должность судьи;

о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок и др.

Следует учитывать, что положения КАС РФ не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях.

Административные дела рассматриваются в судах первой, апелляционной, кассационной и надзорной инстанций.

КАС РФ вводит новое понятие — административное исковое заявление (ранее формой обращения являлось заявление).

По общему правилу административное исковое заявление к органу власти подается в суд по месту его нахождения, а к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему — по месту нахождения органа, в котором указанные лица исполняют свои обязанности. Административное исковое заявление к гражданину или организации, которые в спорных публичных правоотношениях выступают в качестве субъекта, не обладающего административными или иными публичными полномочиями, подается в суд по месту жительства гражданина или по месту нахождения организации.

Стороны в административном судопроизводстве именуются административным истцом и административным ответчиком.

Представителями в суде по административным делам могут быть лица, обладающие полной дееспособностью, не состоящие под опекой или попечительством и имеющие высшее юридическое образование. Представители должны представить суду документы о своем образовании, а также документы, удостоверяющие их статус и полномочия.

Судом могут быть применены следующие меры предварительной защиты по административному иску — приостановление полностью или в части действия оспариваемого решения, запрет совершать определенные действия, а также иные меры.

Административные дела рассматриваются и разрешаются Верховным Судом РФ до истечения трех месяцев, а другими судами до истечения двух месяцев со дня поступления административного искового заявления в суд, включая срок на подготовку административного дела к судебному разбирательству. По сложным административным делам указанный срок может быть продлен председателем суда не более чем на один месяц.

Обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. По таким административным делам административный истец, прокурор, органы, организации и граждане, обратившиеся в суд, не обязаны доказывать незаконность оспариваемых ими нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), но обязаны указывать, каким нормативным правовым актам, по их мнению, противоречат данные акты, решения, действия (бездействие), а также подтверждать сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц либо возникла реальная угроза их нарушения.

КАС РФ устанавливает ряд особенностей рассмотрения отдельных категорий дел.

С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы. Кроме того, с таким заявлением могут обратиться прокурор в пределах своей компетенции, Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), орган местного самоуправления, глава муниципального образования.

Административное исковое заявление об оспаривании нормативного правового акта может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта. По данной категории дел не могут быть приняты встречные административные исковые требования.

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом может быть принято решение либо об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты, либо об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В случае признания судом нормативного правового акта недействующим этот акт или его отдельные положения не могут применяться с указанной судом даты, не могут применяться также нормативные правовые акты, которые имеют меньшую юридическую силу и воспроизводят содержание нормативного правового акта, признанного не действующим полностью или в части, либо на нем основаны и из него вытекают.

Решение суда о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.

Административное исковое заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего может быть подано лицами, которые считают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Такие административные исковые заявления могут быть поданы в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

К участию в административном деле об оспаривании решения, действия (бездействия) должностного лица, государственного или муниципального служащего в качестве второго административного ответчика привлекается соответствующий орган, в котором исполняют свои обязанности должностное лицо, государственный или муниципальный служащий.

Административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, рассматриваются судом в течение одного месяца, а Верховным Судом РФ — в течение двух месяцев со дня поступления административного искового заявления в суд.

По результатам рассмотрения административного дела судом принимается решение либо об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В случае признания решения, действия (бездействия) незаконными орган, принявший оспоренное решение или совершивший оспоренное действие (бездействие), обязан устранить допущенные нарушения и восстановить права, свободы и законные интересы указанным судом способом в установленный им срок, а также сообщить об этом в течение одного месяца со дня вступления в законную силу решения в суд, гражданину, в организацию, иному лицу, в отношении которых соответственно допущены нарушения, созданы препятствия.

По иным категориям дел КАС РФ устанавливает иные особенности их рассмотрения судами общей юрисдикции.

Следует сказать, что арбитражные суды также рассматривают некоторые категории административных дел. Так, по правилам, установленным АПК РФ (гл. 22—24), арбитражные суды в порядке административного судопроизводства рассматривают экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Кроме того, арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам.

АПК РФ для рассмотрения дел этих категорий устанавливает следующие правила:

формой обращения в арбитражный суд является заявление;

рассмотрение дела об оспаривании нормативного акта Судом по интеллектуальным правам осуществляется коллегиальным составом суда в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления заявления в суд;

заявление об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц рассматриваются судьей единолично в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления заявления в арбитражный суд;

суд не связан доводами, содержащимися в заявлении и проверяет оспариваемое положение в полном объеме;

предусмотрена возможность примирения сторон, даже если речь идет о законности нормативного акта.